I.

Der Kläger wohnt in einem Hause in G. zur Miete; der Beigeladene ist Eigentümer des am Haupteingang des Zentralfriedhofs gelegenen Nachbargrundstücks. Beide Grundstücke liegen in einem Gebiet, das nach der Baustufenordnung der Stadt G. vom 1. Februar 1954 als reines Wohngebiet (B II o-Gebiet im Sinne der Bauordnung für das Gebiet des Siedlungsverbandes Ruhrkohlenbezirk vom 24. Dezember 1938, VBauO) ausgewiesen ist. Durch Bauschein vom 12. September 1963 erteilte die Beklagte dem Beigeladenen die Genehmigung, auf seinem Grundstück einen Verkaufspavillon für Grabsteine mit einem Arbeitsraum für die Grabsteinbearbeitung zu errichten, nachdem ihm durch Dispensbeschluß vom 29. Juli 1963 nach Anhörung der Eigentümer der Nachbargrundstücke unter mehreren Auflagen Befreiung von der Vorschrift des § 7 A Ziff. 20 VBauO (Verbot aller die Eigenart des Wohngebiets störenden baulichen Anlagen) gewährt worden war.

Nach erfolglosem Widerspruch wandte sich der Kläger mit der Klage gegen den Dispensbeschluß und die Baugenehmigung, soweit sie die Errichtung eines Arbeitsraums für Grabsteinbearbeitung gestattete. Er machte geltend, auch als Mieter habe er das Recht, sich gegen die von der Steinmetzwerkstatt ausgehende Lärmbelästigung zu wehren. Klage und Berufung hatten keinen Erfolg. Das Berufungsgericht stellte sich auf den Standpunkt, dem Kläger stehe kein Klagerecht zu, weil er nicht Eigentümer oder sonst dinglich Berechtigter am Nachbargrundstück, sondern nur Mieter sei. Zur Begründung hat das Berufungsgericht im wesentlichen auf einen Beschluß des VII. Senats des Oberverwaltungsgerichts Münster vom 22. April 1963 (DVBl. 1963, 628 = DÖV 1963, 842) Bezug genommen. Danach liefern weder der Wortlaut noch die Zielsetzung der in Frage kommenden Rechtsnormen genügende Anhaltspunkte dafür, daß der nachbarrechtliche Schutz im Bauplanungs- und Bauordnungsrecht auch die Mieter der im Einwirkungsbereich eines störenden Bauwerks befindlichen Grundstücke umfasse. Die einschlägigen Vorschriften des Bundesbaugesetzes hätten als Bodenrecht im Sinne des Art. 74 Nr. 18 GG nur den Grund und Boden unmittelbar zum Gegenstand rechtlicher Ordnung; dazu gehöre nicht der Schutz obligatorischer Rechte, auch dann nicht, wenn sich aus ihnen Besitzrechte ergäben. Auch die Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen habe nicht das Ziel, obligatorische Rechte zu schützen. Die Zuerkennung des Klagerechts an Mieter würde im übrigen zu einer nach der Verwaltungsgerichtsordnung nicht zulässigen Popularklage führen. Ein Mieter stehe zum Mietgrundstück in einer viel lockeren Beziehung als der Eigentümer oder sonst dinglich Berechtigte. Der Mieter könne einer Minderung des Wertes seiner Mietsache als Folge einer unzulässigen Nutzung des Nachbargrundstückes ohne größere Schwierigkeiten ausweichen; er könne die Mieträume aufgeben oder sich bei seinem Vermieter schadlos halten, wenn die ihm vertraglich eingeräumte Nutzung nicht mehr gewährleistet sei. Seine Gleichstellung mit den dinglich Berechtigten an dem Grundstück sei also nicht schon wegen der Lage der Mietsache im Einwirkungsbereich des Nachbargrundstücks gerechtfertigt.

Mit der vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revision rügt der Kläger die Verletzung materiellen Rechts. Das Berufungsgericht habe nicht berücksichtigt, daß Grundlage der vom Kläger erhobenen Ansprüche die von der beklagten Stadt geschaffene Baustufenordnung vom 1. Februar 1954 sei. Sie stehe neben den allgemeinen Bauvorschriften und müsse eine Bedeutung haben, die über den Rahmen der allgemeinen Rechtsnormen hinausgehe. Die Baustufenordnung erlege als Polizeiverordnung den einzelnen Bürgern der Stadt bestimmte Rechte und Pflichten auf, die allgemeiner Natur seien und nicht nur für dinglich berechtigte Grundstücksnachbarn in Geltung stünden, sondern grundsätzlich für alle Bürger, selbst wenn sie nur Mieter eines Grundstücks oder einer Wohnung seien. Die Befürchtung, daß die Nachbarklage des Mieters in die Popularklage abgleite, sei im vorliegenden Fall wegen der Besonderheiten, die auf Grund der Polizeiverordnung vorlägen, nicht begründet. Beachtliche Gründe sprächen für die Zulassung der Nachbarklage des Mieters. Er werde von einer unzulässigen Baumaßnahme am meisten betroffen, weil er oft seit Jahrzehnten in einer Wohnung wohne, während der Eigentümer häufig nicht in seinem Hause lebe. Es gebe langfristige Mietverträge, die einem dinglichen Wohnrecht in Gestalt des Wohnungseigentums in ihren Auswirkungen gleichzusetzen seien; schon mit Rücksicht auf den Wohnungsmangel blieben viele Mieter auf lange Jahre in der angemieteten Wohnung, in der sie sich häufig durch erhebliche Mietvorauszahlungen ein Dauerwohnrecht auf obligatorischer Grundlage verschafften. Es könne nicht richtig sein, den langjährigen Mieter anders zu behandeln als einen Wohnungseigentümer, dem nach Auffassung des Berufungsgerichts ein Klagerecht zuzubilligen sei. Bei der Abgrenzung müsse man auf den Einzelfall abstellen.

Die Beklagte hat sich im Revisionsverfahren nicht geäußert.

II.

Die Revision ist nicht begründet. Das Berufungsurteil verletzt kein Bundesrecht.

1.

Das Oberverwaltungsgericht hat weder dem Wortlaut noch der Zielsetzung der hier in Betracht kommenden Rechtsnorm, also insbesondere der Baustufenordnung der beklagten Stadt und der Bauordnung für das Gebiet des Siedlungsverbandes Ruhrkohlenbezirk genügend Anhaltspunkte dafür entnehmen können, daß deren nachbarschützende Vorschriften auch den Mietern der im Einwirkungsbereich eines störenden Bauwerks befindlichen Grundstücke subjektive Rechte einräumen. Das Oberverwaltungsgericht hat damit landesrechtliche Vorschriften angewendet, die der Revision nach § 137 Abs. 1 VwGO grundsätzlich nicht zugänglich sind. Auch soweit das Berufungsgericht zur Auslegung der landesrechtlichen Vorschriften Überlegungen angestellt hat, die im Bundesrecht ihre Wurzel haben, hat es lediglich Landesrecht angewandt und sich insoweit nur einer Auslegungshilfe zur Auslegung von Landesrecht bedient. Das Berufungsurteil bietet keinen Anhaltspunkt für die Annahme, das Oberverwaltungsgericht habe sich durch Bundesrecht gehindert gesehen, dem Mieter subjektive Rechte zuzubilligen, und gemeint, durch Bundesrecht zu einer bestimmten Auslegung des Landesrechts gezwungen zu sein, habe mithin in Wahrheit Bundesrecht angewandt, nämlich in Anwendung von Bundesrecht dem Landesrecht eine bestimmte, durch Bundesrecht (wirklich oder vermeintlich) zwingend vorgeschriebene Auslegung gegeben (vgl. für eine solche Fallgestaltung BVerwGE 26, 305 [BVerwG 14.04.1967 - IV C 179/65] [310]).

2.

Bundesrecht könnte daher nur dann verletzt sein, wenn Vorschriften des Bundesrechts selbst zwingend gebieten würden, daß Rechtssätze des Landes- oder Ortsrechts auch den Mietern von Grundstücken subjektive Rechte gewähren müssen, zumindest jedenfalls dann, wenn sie dies für Eigentümer oder sonstige dinglich Berechtigte tun. Einen solchen Rechtssatz kennt das Bundesrecht nicht; er läßt sich weder aus den Vorschriften des Bundesbaugesetzes noch aus Bundesverfassungsrecht herleiten.

Was § 31 Abs. 2 BBauG anlangt, der als Rechtsgrundlage immerhin wegen der dem Beigeladenen erteilten Befreiung in Betracht kommen könnte, so hat der erkennende Senat bereits im Urteil vom 4. Februar 1966 - BVerwG IV C 77.65 - (DVBl. 1966, 272) ausgesprochen, daß der Begriff des nachbarlichen Interesses seinem Inhalt nach nur dann vom Revisionsgericht überprüft werden kann, wenn ihm bundesrechtliche Vorschriften zugrunde liegen; der Senat hat diese Auffassung im Urteil vom 12. Januar 1968 - BVerwG IV C 10.66 - bestätigt und betont, daß 31 Abs. 2 BBauG Vorschriften, die ihrerseits nicht nachbarschützend sind, keine nachbarschützende Wirkung einräumt. § 31 Abs. 2 BBauGgebietet mithin nicht die Einräumung von Nachbarrechten, sondern setzt sie voraus. Damit setzt er auch eine Regelung voraus,wer berechtigt ist, Nachbarrechte geltend zu machen, also eine Regelung der Frage, wer Nachbar im Sinne der nachbarbegünstigenden Norm ist. Räumt eine landesrechtliche Vorschrift Nachbarrechte ein, dann hat auch sie zu bestimmen, wer als Nachbar im Sinne dieser Vorschrift in der Lage sein soll, Rechte geltend zu machen, und ob dazu auch Mieter gehören. Wenn es dem Landesrecht danach jedenfalls grundsätzlich freisteht, die Einräumung von Nachbarschutz überhaupt zu versagen, dann kann es ihn auch auf Eigentümer und sonstige dinglich Berechtigte beschränken. Sagt die maßgebliche Vorschrift nichts darüber, so ist es eine Frage der Auslegung von Landesrecht, ob Mieter Nachbarn im Sinne dieser Vorschrift sind; für diese Auslegung gibt § 31 Abs. 2 BBauG nichts her. Daß § 31 Abs. 2 BBauG die Einräumung von Nachbarrechten auch an Mieter nicht ausschließt, vermag dem Kläger nicht weiterzuhelfen, weil er eine Vorschrift benötigt, die ihm solche Rechte einräumt.

§ 1 Abs. 4 (insbesondere Satz 3) BBauG, der die Wohnbedürfnisse der Bevölkerung anspricht, gebietet ebenfalls nicht die Einräumung von Nachbarrechten an Mieter, noch bewirkt er dies gar. Zwar schließt er einen solchen Schutz für Mieter ebensowenig aus wie § 31 Abs. 2 BBauG; dem Begriff des "Bodenrechts" in Art. 74 Nr. 18 GG, auf den das Berufungsgericht verweist, läßt sich eine solche Rechtsfolge zuungunsten von benachbarten Mietern nicht entnehmen. Doch darauf kommt es hier nicht an, da es nur um die Frage geht, ob die Vorschrift des § 1 Abs. 4 BBauG selbst Nachbarschutz für Mieter einräumt oder gebietet. Es mag durchaus sein, daß die Interessenlage bei Bestimmungen, die den Schutz des ungestörten Wohnens bezwecken, dafür sprechen mag, auch zugunsten von Mietern Schutzrechte einzuräumen und - wenn die gesetzliche Vorschrift dazu nichts ausdrücklich sagt - im Wege der Auslegung zu diesem Ergebnis zu gelangen. Ob dies möglich ist oder nicht, ist aber bei landesrechtlichen Vorschriften eine Frage, die die Landesgerichte zu entscheiden haben. Jedenfalls gibt § 1 Abs. 4 Satz 3 BBauG unmittelbar nichts für eine positive Entscheidung her. Der erkennende Senat hat für den Fall des § 35 Abs. 2 BBauGim Urteil vom 6. Dezember 1964 - BVerwG IV C 94.66 - entschieden, daß die Heranziehung der Planziele des § 1 Abs. 4 und 5 BBauG nicht dazu führen könne, die maßgeblichen Einzelvorschriften des Gesetzes mit einer nachbarschützenden Wirkung anzureichern, die durch diese Vorschriften selbst nicht vermittelt wird. Ebensowenig kann die Heranziehung der Planziele den Umfang der durch die maßgeblichen Vorschriften gewährten Nachbarrechte erweitern und den Schutz auf Personenkreise erstrecken, die die jeweils in Betracht kommende Vorschrift (in der für das Revisionsgericht bei Landesrecht nach § 137 Abs. 1 VwGO bindenden Auslegung durch das Oberverwaltungsgericht) selbst nicht berechtigt.

Auf Art. 14 GG vermag sich der Kläger ebenfalls nicht mit Erfolg zu berufen. Zwar schützt Art. 14 GG auch den obligatorisch berechtigten Besitz, der damit gegen rechtswidrige Beeinträchtigungen durch die öffentliche Gewalt gesichert ist. Doch diese Aussage geht an der hier entscheidenden Frage vorbei, da es im vorliegenden Fall nicht darum geht, daß im Wege des unmittelbaren Eingriffs Mietrechte und die daraus fließenden Besitzrechte entzogen werden sollen. Vielmehr fragt es sich hier, ob die objektiv nachbarschützende Vorschrift des Baurechts nicht nur reflexartig den benachbarten Mieter begünstigt, sondern ihm auch subjektive Rechte vermittelt. Dies hängt von der (bei landesrechtlichen Vorschriften dem Revisionsgericht grundsätzlich verschlossenen) Auslegung der jeweils in Betracht kommenden Vorschrift ab, Der erkennende Senat hat zu dieser Frage wiederholt ausgesprochen, daß die Verneinung des nachbarschützenden Charakters einer landesrechtlichen Vorschrift nicht notwendigerweise zu einer Verletzung von Bundesrecht, insbesondere von Art. 14 GG, führt (vgl. BVerwGE 27, 29 [35]). Gilt dies schon für den Eigentümer des Nachbargrundstücks, so kann es für den Mieter nicht anders sein.

Auch durch Art. 19 Abs. 4 GG werden dem Kläger keine subjektiven Rechte vermittelt, da diese Vorschrift nicht selbst (materielle) Rechte begründet, sondern die zu schützenden Rechte voraussetzt (vgl. BVerwGE 11, 95 [97]). Freilich mag aus der - gerade durch Art. 19 Abs. 4 GG mitgeprägten - Gesamtsicht des Grundgesetzes vom Verhältnis des einzelnen zum Staat folgen, daß im Zweifel diejenige Interpretation den Vorzug verdient, die dem Bürger einen Rechtsanspruch einräumt (vgl. Bachof, DVBl. 1961, 131 zu IV). Aber dieser Auslegungsregel begegnen jedenfalls im Baurecht bei Beteiligung eines Dritten die im Urteil des erkennenden Senats vom 28. April 1967 - BVerwG IV C 10.65 - (BVerwGE 27, 29 [33]) entwickelten Bedenken, daß nämlich der Bauherr (und nicht in erster Linie der durch die Baugenehmigungsbehörde repräsentierte Staat) bei einer zu weitgehenden Anerkennung subjektiver Nachbarrechte auf Jahre hinaus einem für ihn nicht mehr übersehbaren Risiko ausgesetzt wird. Zwar ist der Hinweis im Berufungsurteil auf die Unzulässigkeit der Popularklage nicht überzeugend; denn mit der Anerkennung der Mieter als subjektiv geschützte Nachbarn würde lediglich der Kreis der Träger subjektiver Rechte erheblich erweitert, ohne daß damit eine Popularklage im strengen Sinne des Wortes verbunden wäre. Zu billigen ist aber die hinter dem Hinweis auf die Popularklage stehende Erkenntnis des Berufungsgerichts, daß die ganz erhebliche (in denkbaren Fällen nahezu uferlose) Erweiterung der Klageberechtigten bei Einbeziehung der Mieter das Risiko immer mehr zuungunsten des Bauherrn verlagert; angesichts der Fülle der materiell Berechtigten, die in Einzelfällen kaum mehr abgrenzbar sein werden, mag dann - wie es das Oberverwaltungsgericht tut - im übertragenen, untechnischen Sinne von einer Popularklage gesprochen werden. Bei einer solchen Fallgestaltung, die eine differenzierende Betrachtungsweise gegenüber den "Normalfällen" des Verhältnisses Bürger und Staat im Rahmen des Art. 19 Abs. 4 GG verlangt, verstößt jedenfalls die Verneinung eines subjektiven Rechts zugunsten des Mieters nicht gegen Art. 19 Abs. 4 GG.

Schließlich verletzt eine unterschiedliche Behandlung von Eigentümern und sonstigen dinglich Berechtigten auf der einen, von Mietern und sonstigen obligatorisch Berechtigten auf der anderen Seite nicht das Willkürverbot des. Art. 3 Abs. 1 GG, ohne daß dies einer weiteren Begründung bedürfte.

3.

Der Senat braucht im vorliegenden Fall nicht die Frage zu prüfen, ob ein Mieter im Wege einer gewillkürten Prozeßstandschaft in der Lage ist, Rechte des Grundstückseigentümers im eigenen Namen geltend zu machen; denn hier hat sich der Kläger ersichtlich auf eigene Rechte als Mieter berufen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, [...].