I.

Die Klägerin wendet sich gegen den Beitragsbescheid des Beklagten vom 28. Januar 1970, mit dem von ihr 18.347,35 DM abzüglich gezahlter 4.000 DM für den Ausbau der D.straße und anderer Straßen gefordert werden. Sie ist Eigentümerin der Flurstücke Nr. 73 und 74 in Flur 52 der Gemarkung L. (D.straße 23/25), auf denen sie ein Wohnhaus mit 12 Wohnungen errichtet hat. Die D.straße wurde bis Mai 1968 ausgebaut. Durch die am 2. November 1968 veröffentlichte Verfügung des Beklagten vom 2. Oktober 1968 wurde die Straße mit Wirkung vom 15. September 1968 für den öffentlichen Verkehr gewidmet. Im November 1968 wurde sie mit anderen Straßen zu einem Abrechnungsgebiet zusammengefaßt. Der nach erfolglosem Widerspruch von der Klägerin erhobenen Anfechtungsklage gab das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 3. November 1970 statt, weil die Klägerin durch Bildung einer rechtswidrigen Erschließungseinheit erheblich benachteiligt worden sei.

Die Berufung des Beklagten wies das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen durch Urteil vom 29. März 1973 mit folgender Begründung zurück: Der Beitragsbescheid sei rechtswidrig, weil die D.straße zu einer Zeit (16. Mai 1968) hergestellt worden sei, für die eine gültige Beitragssatzung nicht bestanden habe. Es könne daher offenbleiben, ob die Erschließungseinheit rechtmäßig gebildet worden sei und ob der Beklagte auf Grund einer am 8. August 1966 ausgestellten Anliegerbescheinigung gehindert sei, einen Erschließungsbeitrag von wesentlich mehr als 6.000 DM zu fordern.

Die im Mai 1968 vorhandene Beitragssatzung von 1961/62 sei nichtig gewesen, weil sie hinsichtlich der Herstellungsmerkmale der Erschließungsanlagen auf Ausbaupläne des Stadtrates verwiesen habe. Die am 27. Mai 1968 beschlossene neue Beitragssatzung enthalte zwar eine gültige Regelung der Herstellungsmerkmale; sie sei aber erst am 2. Juli 1968 in Kraft getreten, ohne sich rückwirkende Kraft beizulegen. Eine Erschließungsbeitragssatzung könne nicht Erschließungsanlagen erfassen, die bereits vor dem Inkrafttreten der Satzung endgültig hergestellt worden seien. Anderenfalls brauchten Erschließungsbeitragssatzungen überhaupt nicht rückwirkend erlassen zu werden. Etwas anderes könne auch nicht deswegen gelten, weil die Dohmstraße erst nach dem Inkrafttreten der Beitrags Satzung für den öffentlichen Verkehr gewidmet worden sei. Die Widmung gehöre nicht zur Herstellung der Straße, und durch ein Hinausschieben der Widmung könne die Gemeinde nicht eine neue Satzung zur Anwendung bringen. Mit dem Beitrag solle ein Aufwand gedeckt werden, der durch die Herstellung, nicht aber durch die Widmung entstanden sei. Beitragsfähig könne daher nur derjenige Aufwand sein, der nach der zur Zeit der Herstellung geltenden Satzung auf die erschlossenen Grundstücke verteilt werden könne. Anderenfalls müßte eine Straße dann nach verschiedenen Satzungen abgerechnet werden, wenn von ihr auch Grundstücke erschlossen würden, die erst später unter der Geltung einer neuen Satzung bebaubar würden.

Mit der zugelassenen Revision begehrt der Beklagte die Abweisung der Klage, während die Klägerin beantragt, die Revision zurückzuweisen.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht steht auf dem Standpunkt, für die Beitragsberechnung sei die im Zeitpunkt der nachfolgenden Widmung gültige Satzung maßgebend.

II.

Die Revision muß Erfolg haben, weil das angefochtene Urteil Bundesrecht verletzt (§ 137 Abs. 1 VwGO). Nach § 133 Abs. 2 des Bundesbaugesetzes vom 23. Juni 1960 (BGBl. I S. 341) - BBauG - entsteht zwar die Beitragspflicht "mit der endgültigen Herstellung der Erschließungsanlagen". Es steht aber außer Frage, daß die Entstehung der Beitragspflicht hiermit nur für den Fall festgelegt wird, daß auch, die übrigen gesetzlichen Voraussetzungen für die Entstehung der Beitragspflicht erfüllt sind. Der erkennende Senat hat das bereits im Urteil vom 29. Oktober 1969 - BVerwG IV C 43.68 - (Buchholz 406.11 § 133 BBauG Nr. 33) ausgesprochen. Zu den gesetzlichen Voraussetzungen für die Entstehung einer Beitragspflicht gehört auch das Vorhandensein einer gültigen Beitragssatzung, deren notwendiger Inhalt in § 132 BBauG bezeichnet wird.

Im vorliegenden Fall hat das Berufungsgericht richtig erkannt, daß die Beitragssatzung von 1961/62 eine solche rechtsgültige Satzung nicht war, da sie in ihrem § 9 hinsichtlich der in § 132 Nr. 4 BBauG verlangten Kennzeichnung der Merkmale der endgültigen Herstellung einer Erschließungsanlage auf Ausbaupläne der Gemeinde verwies. Das ist auch nach Ansicht des erkennenden Senates nicht rechtmäßig, wie u.a. im Urteil vom 6. September 1968 - BVerwG IV C 96.66 - (BVerwGE 30, 207 [209]) entschieden worden ist. Das Berufungsgericht hat auch richtig erkannt, daß die spätere Satzung von 1968 die Herstellungsmerkmale entsprechend § 132 Nr. 4 BBauG genügend bezeichnet und damit Rechtsgrundlage für Erschließungsbeiträge sein kann. Nicht zu billigen ist jedoch die Auffassung des Berufungsgerichts, auf diese Satzung könne die hier streitige Heranziehung deshalb nicht gestützt werden, weil die Satzung erst nach der endgültigen (technischen) Herstellung der Dohmstraße in Kraft getreten sei.

Der Senat hat in den Gründen des Urteils vom 21. September 1973 - BVerwG IV C 39.72 - (Buchholz 406.11 § 133 BBauG Nr. 46) ausgeführt, daß nach dem Inkrafttreten einer gültigen Beitragssatzung Erschließungsbeiträge auch für solche Anlagen gefordert werden können, die vor dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der Satzung im Sinne des § 133 Abs. 2 BBauG (technisch) endgültig hergestellt worden sind. Dies hat er daraus gefolgert, daß die Beitragspflicht in dem Zeitpunkt entsteht, in dem alle gesetzlichen Voraussetzungen für ihre Entstehung erfüllt sind, und daß zu diesen Voraussetzungen auch die Geltung einer Beitragssatzung gehört. Dabei sind die "endgültige Herstellung der Erschließungsanlagen" im Sinne von § 133 Abs. 2 BBauG und die Regelung ihrer Merkmale in der Satzung gemäß § 132 Nr. 4 BBauG im rechtlichen Zusammenhang zu sehen: Eine Erschließungsanlage ist derart, daß die Beitragspflicht begründet wird, endgültig hergestellt erst in dem Zeitpunkt, in dem ihre Herstellung den gemäß § 132 Nr. 4 BBauG in einer gültigen Satzung bestimmten "Merkmalen der endgültigen Herstellung" entspricht. Vorher kann auch bei Abschluß des technischen Ausbaues der Anlage nicht von einer die Beitragspflicht begründenden "endgültigen Herstellung" im Rechtssinne gesprochen werden. Der Senat hat dies in dem Urteil vom 21. September 1973 so ausgedrückt, es könne "nur an Hand der Satzung festgestellt werden, ob eine Anlage ... endgültig hergestellt" sei. Damit war nicht nur die Möglichkeit der tatsächlichen Feststellung gemeint, sondern in erster Linie, daß erst die Satzung rechtlich bestimmt, welches die Merkmale der die Beitragspflicht begründenden "endgültigen Herstellung der Anlage" sind, daß also diese rechtliche Voraussetzung für die Entstehung der Beitragspflicht erst erfüllt sein kann, wenn die Merkmale der endgültigen Herstellung in einer gültigen Satzung bestimmt und im konkreten Falle entsprechend dieser Bestimmung (technisch) erfüllt sind. Bei dieser Betrachtung ist es rechtlich unerheblich, ob die Regelung der Merkmale durch die Satzung der technischen Herstellung der Anlage zeitlich vorausgeht oder ihr zeitlich folgt; in beiden Fällen entsteht die Beitragspflicht in dem Zeitpunkt, in dem das rechtliche und das tatsächliche Element der "endgültigen Herstellung" gegeben sind.

Die Auffassung des Berufungsgerichts, daß die Beitragspflicht nur durch eine (technische) endgültige Herstellung der Anlage begründet werde, die im zeitlichen Geltungsbereich einer gültigen Beitragssatzung vollzogen werde, wäre dann gerechtfertigt, wenn sich dies aus einer entsprechenden gesetzlichen Regelung ergäbe. Das ist jedoch nicht der Fall. Wo der Gesetzgeber die Rechtmäßigkeit einer Maßnahme davon abhängig macht, daß ihr eine vorher zu erlassende Rechtsnorm zugrunde liegt, hat er dies zum Ausdruck gebracht, wie z.B. in der Vorschrift des § 125 Abs. 1 Satz 1 BBauG, derzufolge die Herstellung der öffentlichen Straßen, Wege, Plätze und Grünanlagen einen Bebauungsplan "voraussetzt" (vgl. ferner - zum Erfordernis einer zeitlich vorangehenden Planfeststellung - z.B. § 17 Abs. 1 Satz 1 FStrG und § 14 Abs. 1 Satz 1 WaStrG). Demgegenüber stehen die Regelungen in § 132 Nr. 4 und in § 133 Abs. 2 BBauG nicht in einem solchen zeitlichen Verhältnis. Der Gesetzgeber mag als regelmäßigen Fall den im Auge gehabt haben, in dem zuerst gemäß § 132 BBauG die Satzung erlassen und erst später jeweils die Erschließungsanlage technisch hergestellt wird. Diese seine Vorstellung hat er aber nicht zum Inhalt seiner Regelung des Erschließungsbeitragsrechts gemacht. Daß § 132 BBauG gemäß § 189 Abs. 3 BBauG schon unmittelbar nach Verkündung des Gesetzes, dagegen die übrigen Vorschriften des Sechsten Teiles des Gesetzes gemäß § 189 Abs. 2 BBauG erst ein Jahr später in Kraft getreten sind, mag dieser Vorstellung des Gesetzgebers entsprochen haben, derzufolge die Gemeinden zunächst ein Jahr lang die Möglichkeit zum Erlaß der in § 132 BBauG vorgesehenen Satzungen haben sollten. Auch hierin ist jedoch keine Regelung des Inhalts zu erkennen, daß die Herstellung von Erschließungsanlagen eine Beitragspflicht nur dann begründet, wenn zur Zeit der Herstellung schon eine gültige Beitragssatzung besteht.

Diese Rechtsansicht des erkennenden Senats steht nicht schlechthin im Widerspruch zu seiner früheren Rechtsprechung über die Möglichkeit, einer Beitragssatzung rückwirkende Kraft beizulegen. Zu Unrecht meint das angefochtene Urteil, daß es auf der Grundlage dieser - neueren - Rechtsansicht der rückwirkenden Inkraftsetzung einer Beitragssatzung nie mehr bedürfe. Nach wie vor muß nämlich die Satzung dann Rückwirkung in Anspruch nehmen, wenn es um den rechtlichen Bestand eines Beitragsbescheides geht, der vor dem Erlaß der gültigen Beitragssatzung ergangen ist. Nach dem Urteil vom 26. Juni 1970 - BVerwG IV C 134.68 - (Buchholz 406.11 § 132 BBauG Nr. 7) wird ein solcher Bescheid auf Grund des späteren Erlasses einer gültigen Beitragssatzung rechtmäßig, wenn sie sich rückwirkende Kraft für den Zeitpunkt beilegt, in dem der Bescheid ergangen ist.

Auch folgert das Berufungsgericht zu Unrecht, nach der Rechtsansicht des Senates müßte eine Erschließungsanlage nach mehreren Satzungen abgerechnet werden, wenn einzelne Grundstücke erst später bebaubar würden und inzwischen eine neue Beitragssatzung ergangen sei. In einem solchen Fall bestimmt sich nämlich der aus der Verteilung des Erschließungsaufwands (§ 131 Abs. 1 BBauG) für das noch nicht bebaubare und damit nach § 133 Abs. 1 BBauG noch nicht beitragspflichtige Grundstück ergebende Beitrag nach der Satzung, die für die - alle Grundstücke erfassende - Verteilung des Erschließungsaufwands gilt. Der so errechnete Betrag geht allerdings zunächst zu Lasten der Gemeinde und kann von ihr erst mit dem Eintritt der Bebaubarkeit des Grundstücks gefordert werden. Die Höhe dieses künftig zu fordernden Beitrags liegt aber auf Grund der für die Erschließungsanlage erfolgten Verteilung des Erschließungsaufwandes fest. Eine Veränderung dieses Beitrages kann sich auch nicht etwa daraus ergeben, daß eine spätere Beitragssatzung eine kostspieligere Ausführung der Straße verlangt und daß die Straße inzwischen dementsprechend geändert worden ist. Denn nach dem Urteil vom 16. März 1970 - BVerwG IV C 69.68 - (Buchholz 406.11 § 133 BBauG Nr. 35) kann das Bauprogramm einer endgültig hergestellten Straße nicht zu Lasten der Beitragspflichtigen geändert werden.

Im vorliegenden Fall ist die Dohmstraße erst im Oktober 1968, also nach dem Inkrafttreten der Beitrags Satzung 1968, für den öffentlichen Verkehr gewidmet worden. Das Berufungsgericht hat sich der Rechtsprechung des erkennenden Senates (u.a. Urteil vom 12. Dezember 1969 - BVerwG IV C 100.68 - Buchholz 406.11 § 133 BBauG Nr. 34) angeschlossen, derzufolge die Beitragspflicht erst mit der Widmung entsteht, wenn diese der endgültigen Herstellung der Anlage nachfolgt. Der an sich zutreffende Hinweis der Klägerin, auch eine private Straße könne Grundstücke erschließen, ist hier deshalb unbeachtlich, weil gemäß § 127 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 1 BBauG beitragsfähige Erschließungsanlagen nur "die öffentlichen zum Anbau bestimmten Straßen, Wege und Plätze" sind. In der Widmung einen Teil der "Herstellung" zu sehen, hat der Senat allerdings im Urteil vom 12. Dezember 1969 - BVerwG IV C 100.68 - (Buchholz 406.11 § 133 BBauG Nr. 34) abgelehnt; die Widmung ist vielmehr neben der Herstellung eine selbständige Voraussetzung für die Entstehung der Beitragspflicht.

Da entgegen der Ansicht des Berufungsgerichts die Entstehung der streitigen Beitragspflicht nicht deshalb ausgeschlossen ist, weil die gültige Beitragssatzung 1968 erst nach der (technischen) Herstellung der D.straße in Kraft getreten ist, ist die Beitragspflicht der Klägerin nach den bisherigen Feststellungen am 2. November 1968, dem Tage der öffentlichen Bekanntmachung der Widmungsverfügung vom 2. Oktober 1968, entstanden, sofern nicht andere, vom Berufungsgericht bisher nicht abschließend erörterte Hinderungsgründe bestehen. Das Berufungsurteil muß deshalb aufgehoben werden.

Die Sache muß in die Vorinstanz zurückverwiesen werden, weil es an den für die abschließende Entscheidung erforderlichen Feststellungen fehlt. So wird das Berufungsgericht nun zu ermitteln haben, ob der Beitragsberechnung die hier gebildete Erschließungseinheit zugrunde gelegt werden durfte. Ohne diese - bisher nur vom Verwaltungsgericht behandelte - Frage vertieft erörtern zu können, weist der Senat darauf hin, daß auch bei der Bildung einer Erschließungseinheit (§ 130 Abs. 2 Satz 2 BBauG) der Gedanke des Vorteilsausgleiches zwar zu beachten ist, daß es aber gerade zum Wesen einer nach § 130 Abs. 2 Satz 2 BBauG rechtmäßig gebildeten Erschließungseinheit gehört, nicht den Vorteil der einzelnen Straße, sondern den der gesamten Einheit möglichst gleichmäßig zur Grundlage der Belastung jedes einzelnen von der Erschließungseinheit erschlossenen Grundstücks zu machen. Es entspricht dem Sinn der Bildung einer Erschließungseinheit, daß die von ihr erfaßten Grundstücke teils geringer, teils stärker mit Beitragen belastet werden, als dies bei der einzelnen Abrechnung der Straßen der Fall wäre.