Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 24.01.1992, Az.: BVerwG 7 C 24/91

Nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO spricht das Gericht für den Fall, daß sich der angegriffene Verwaltungsakt erledigt hat, auf Antrag durch Urteil aus, daß der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat. Daß die Vorschrift bei Verpflichtungsklagen entsprechend gilt, mithin auch bei solchen Klagen das Verfahren trotz Erledigung mit dem Ziel fortgesetzt werden kann, die Rechtswidrigkeit der Ablehnung des beantragten Verwaltungsakts feststellen zu lassen, ist allgemeine Meinung in Literatur und Rechtsprechung, die der Senat teilt. Ein zulässiges Fortsetzungsfeststellungsbegehren liegt jedoch auch bei einer erledigten Verpflichtungsklage grundsätzlich nur dann vor, wenn mit der beantragten Feststellung der Streitgegenstand nicht ausgewechselt oder erweitert wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. August 1987 - BVerwG 4 C 31.86 - Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 173). Das ergibt sich aus dem Zweck, dem diese Klage dient. Sie soll verhindern, daß ein Kläger, der infolge eines erledigenden Ereignisses seinen ursprünglichen, den Streitgegenstand kennzeichnenden Antrag nicht weiterverfolgen kann, um die "Früchte" der bisherigen Prozeßführung gebracht wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. April 1986 - BVerwG 8 C 84.84 - Buchholz 310 § 161 VwGO Nr. 69 m. w. N.). Er darf daher das in der Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage subsidiär enthaltene Feststellungsbegehren als Hauptantrag fortführen, wenn er ein entsprechendes Feststellungsinteresse vorweisen kann. Ohne weiteres zulässig ist eine solche Fortsetzungsfeststellungsklage mithin nur, wenn der Streitgegenstand von dem bisherigen Antrag umfaßt war; denn nur dann gebietet der § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO zugrundeliegende Gedanke der Prozeßökonomie, die Weiterführung des Verfahrens zuzulassen, ohne daß die Voraussetzungen für eine Klageänderung erfüllt sein müssen.

Diesen Anforderungen genügt der Fortsetzungsfeststellungsantrag des Klägers nicht; sein Gegenstand ist ein anderer als der der ursprünglichen Verpflichtungsklage. Zwar hätte deren Erfolg nach § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO vorausgesetzt, daß die Ablehnung oder Unterlassung des beantragten Verwaltungsakts rechtswidrig war. Dies darf jedoch nicht so verstanden werden, daß die inzidente Feststellung der Rechtswidrigkeit des ablehnenden Bescheides notwendige Voraussetzung und damit auch notwendiger, wenn auch unausgesprochener Bestandteil der im Verpflichtungsfall beantragten gerichtlichen Entscheidung ist. Bestandteil des Streitgegenstandes der Verpflichtungsklage ist nicht die Feststellung, daß der Verwaltungsakt, in dem die Ablehnung nach außen Gestalt gefunden hat, rechtswidrig ist, sondern die Feststellung, daß die Weigerung der Behörde in dem für das Verpflichtungsbegehren entscheidenden Zeitpunkt, den beantragten Verwaltungsakt zu erlassen, die Rechtsordnung verletzt. Eine Weiterführung des Verfahrens mit dem Antrag, der ablehnende Bescheid sei rechtswidrig gewesen, ist daher grundsätzlich nur zulässig, wenn der für eine solche Feststellung maßgebliche Zeitpunkt sich mit dem des bisherigen Verpflichtungsbegehrens deckt. Andernfalls geht der Fortsetzungsfeststellungsantrag über den ursprünglichen Streitgegenstand hinaus. So verhält es sich hier. Während die Begründetheit der Verpflichtungsklage sich nach dem einschlägigen materiellen Recht nach dem Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung gerichtet hätte (BVerwG, Urteil vom 6. November 1989 - BVerwG 7 C 46.88 - Buchholz 442.01 § 13 PBefG Nr. 31), will der Kläger das Gericht abweichend davon auf eine Prüfung des Zeitraums seit dem 21. September 1987 festlegen.

Zu berücksichtigen ist allerdings, daß die Beurteilungsgrundlage für einen Fortsetzungsfeststellungsantrag trotz eines gegenüber dem ursprünglichen Antrag veränderten maßgeblichen Zeitpunktes dieselbe bleiben kann, weil die entscheidungserhebliche Sach- und Rechtslage unverändert geblieben ist. Auch in diesen Fällen mag der § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO zugrundeliegende Zweck dafür sprechen, in entsprechender Anwendung der Norm die Fortsetzung des Verfahrens zuzulassen; denn auch hier erscheint es sinnvoll, den Ertrag der bisherigen Prozeßführung zu erhalten. Dies kann jedoch im Ergebnis ebenso offenbleiben wie die Frage, ob andere, von der Interessenlage her vergleichbare Konstellationen denkbar sind, in denen eine analoge Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO geboten ist (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 24. Oktober 1980 - BVerwGE 61, 128 (135) [BVerwG 24.10.1980 - 4 C 3/78]). Im vorliegenden Fall bezieht sich nämlich das Begehren des Klägers auf eine vom ursprünglichen Antrag abweichende Beurteilungsgrundlage.

Der Kläger will mit seinem Feststellungsbegehren wegen der aus seiner Sicht pflichtwidrigen Verzögerung der Genehmigungserteilung einen Schadensersatzprozeß vorbereiten. Dafür möchte er festgestellt wissen, daß deren Ablehnung, genauer: die Aufrechterhaltung dieser Ablehnung nach Vorlage der als fehlend beanstandeten Unterlagen rechtswidrig war. Die rechtliche Beurteilung dieses Antrages richtet sich nicht ausschließlich danach, ob die nachträglich eingereichten Unterlagen für eine positive Bescheidung ausreichend waren - diese Frage mag sich seit dem 21. September 1987 in der Tat unverändert stellen. Von Bedeutung ist vielmehr auch, welche Zeit die Behörde nach Vervollständigung der Unterlagen für Ermittlungs- und Prüfungszwecke beanspruchen durfte und ob weitere, später ausgeräumte Hindernisse vorhanden waren, die es rechtfertigten, die Ablehnung vorerst aufrechtzuerhalten. Solche Gesichtspunkte waren für den ursprünglich gestellten Verpflichtungsantrag im Zeitpunkt des Eintritts des erledigenden Ereignisses nicht kennzeichnend. § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO erlaubt jedoch selbst bei erweiterter Auslegung nicht die Einführung eines Streitgegenstandes, der in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht notwendigerweise andere Erwägungen als der bisherige erfordert (vgl. BVerwG, Beschluß vom 20. Juni 1974 - BVerwG 4 B 25.74 - Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 74).

Der geänderte Klageantrag des Klägers ist auch nicht als Feststellungsklage nach § 43 VwGO zulässig. Der Verwaltungsgerichtshof hat zu Recht darauf hingewiesen, daß für einen solchen Antrag zur Vorbereitung eines Amtshaftungsanspruchs außer in den Fällen des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO kein Bedürfnis besteht, weil die aufgeworfene Rechtsfrage im beabsichtigten Zivilprozeß als Vorfrage geklärt werden kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Januar 1980 - BVerwG 7 C 92.79 - Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 95; Urteil vom 18. Oktober 1983 - BVerwG 4 C 21.80 - Buchholz 406.11 § 1 BBauG Nr. 28, S. 26 f.; Urteil vom 20. Januar 1989 - BVerwG 8 C 30.87 - Buchholz a.a.O. § 73 VwGO Nr. 30).