I.

Der im Jahre 1906 geborene Kläger ist von Beruf Landwirt und betrieb ein Fuhrunternehmen unter Verwendung von Lastkraftwagen, bis ihm im Jahre 1959 die Erlaubnis für den Güternahverkehr entzogen wurde. Seit dem Jahre 1955 ist der Kläger mindestens zehnmal bestraft worden. Über folgende Straftaten liegen Feststellungen vor:

1. 1.

   Körperverletzung eines Radfahrers durch unvorsichtiges öffnen der linken Tür des Personenkraftwagens (1955),

2. 2.

   fortgesetzte Steuerhinterziehung im Zusammenhang mit dem Betrieb des Fuhrunternehmens (1957),

3. 3.

   Inbetriebnahme eines Lastzuges in vorschriftswidrigem Zustand (1958),

4. 4.

   Führung eines überladenen Lastzuges sowie eines Anhängers, für den keine Haftpflichtversicherung bestand (1958),

5. 5.

   Anordnung der Benutzung eines Kraftfahrzeuges, für das ein Haftpflichtversicherungsschutz nicht mehr bestand (1958),

6. 6.

   Verwendung eines Lastkraftwagens im öffentlichen Straßenverkehr, der sich in verkehrsunsicherem Zustand befand (1958),

7. 7.

   Inbetriebnahme eines Lastkraftwagens und eines Anhängers, obwohl beide nicht betriebs- und verkehrssicher waren, so daß sie aus dem Verkehr gezogen werden mußten (1958),

8. 8.

   Inbetriebnahme eines Lastkraftwagens im öffentlichen Verkehr, bei dem der Fahrtenschreiber defekt war, die Schaublätter nicht ordnungsmäßig geführt wurden und die Vorschriften über die Verwahrung nicht beachtet wurden (1959),

9. 9.

   Betrieb eines aus dem Verkehr gezogenen Lastkraftwagens ohne Kraftfahrzeugschein, bei dessen Anhänger die Reifen stark abgefahren waren (1959),

10. 10.

    Hinterziehung von Umsatzsteuer im Rückfall (1959/60).

Ferner hat das Kraftfahrt-Bundesamt eine weitere Bestrafung des Klägers aus dem Jahre 1958 wegen Übertretung der §§ 31, 60 Abs. 2, 71 StVZO mitgeteilt. Über diese Straftat sind nähere Feststellungen nicht getroffen worden.

Im Oktober 1958 wurde der Kläger wegen seiner bis zu diesem Zeitpunkt bekannt gewordenen Verstöße gegen Verkehrsvorschriften verwarnt und ihm die Entziehung der Fahrerlaubnis angedroht. Als die Verkehrsbehörde von den vorstehend unter Ziff. 6 bis 9 angeführten Straftaten erfuhr, entzog sie dem Kläger mit Verfügung vom 31. August 1959 die Fahrerlaubnis zum Führen von Kraftfahrzeugen. Die Beschwerde des Klägers wurde durch Bescheid vom 27. Oktober 1959 zurückgewiesen.

Der Kläger hat vorgetragen, zu den Verstößen gegen die Verkehrsvorschriften sei es nur im Zusammenhang mit dem Betrieb des Fuhrunternehmens gekommen. Inzwischen habe er den Betrieb mit den beiden Lastkraftwagen an seinen Bruder abgegeben. Er beabsichtige, sich nunmehr nur in seiner 14 ha großen Landwirtschaft zu betätigen, und sei deshalb darauf angewiesen, einen Trecker und einen Personenkraftwagen zu führen. Soweit seine Bestrafungen auf seiner Verantwortlichkeit als Kraftfahrzeughalter beruhten, sei dafür der Mangel an zuverlässigen Kraftfahrern ursächlich gewesen.

Der Kläger hat beantragt,

hilfsweise,

Der Beklagte hat beantragt,

Der Beklagte hat die Auffassung vertreten, daß eine Beschränkung der Fahrerlaubnis auf Kraftfahrzeuge der Klasse 3 oder auch die Wiedererteilung der Fahrerlaubnis für solche Fahrzeuge mit Rücksicht auf die Unzuverlässigkeit des Klägers nicht in Betracht komme.

Das Landesverwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben. Die Berufung des Beklagten hatte teilweise Erfolg, soweit auch die Entziehung der Fahrerlaubnis für Kraftfahrzeuge der Klasse 2 im Urteil des Landesverwaltungsgerichts aufgehoben worden war. Das Berufungsgericht hat ausgeführt, bei der Entscheidung der Frage, ob der Kläger dafür ungeeignet sei, ein Kraftfahrzeug zu führen, komme es auf den Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung an. Daher müsse außer Betracht bleiben, daß die Erlaubnis für den Güternahverkehr inzwischen entzogen worden sei. Die Verstöße gegen Verkehrsvorschriften, auf die es für die Beurteilung in erster Linie ankomme, rechtfertigten die Entziehung der Fahrerlaubnis, weil sich aus ihnen Schlüsse auf die Nachlässigkeit und die Gleichgültigkeit des Klägers gegenüber einer Gefährdung anderer Verkehrsteilnehmer ergaben. Insbesondere gelte dies auch für die Verstöße gegen die Beladungsvorschriften. Die am 17. Oktober 1958 zugestellte Verwarnung habe auf den Kläger keinen hinreichenden Eindruck gemacht, wie sich daraus ergebe, daß er anschließend erneut straffällig geworden sei. Ob ihm mit Rücksicht auf die Veränderung seiner beruflichen Verhältnisse und ein einwandfreies Verhalten im Straßenverkehr im Laufe der letzten Jahre erneut eine Fahrerlaubnis für die Klasse 2 zu erteilen sei, habe die Straßenverkehrsbehörde zu prüfen. Im Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung sei die Entziehung der Fahrerlaubnis hinsichtlich der Kraftfahrzeuge der Klasse 2 rechtmäßig gewesen. Dagegen sei die Entziehung für die Kraftfahrzeuge der Klasse 1 nicht gerechtfertigt. Bei der Führung oder Haltung von Kraftfahrzeugen dieser Klasse hätten sich die negativen charakterlichen Eigenschaften des Klägers nicht in demselben Maße nachteilig ausgewirkt. Der Halter eines Motorrades, Kleinautos oder Treckers werde in der Regel sein Fahrzeug selbst führen und deshalb stärker auf die Betriebssicherheit dieses Fahrzeuges achten. Daher sei nicht zu befürchten, daß der Kläger durch die Benutzung eines solchen Fahrzeuges den Straßenverkehr gefährden werde.

Das Berufungsgericht hat die Revision durch Beschluß zugelassen.

Mit der Revision rügt der Beklagte eine Verletzung der §§ 4 StVG, 15 b StVZO. Er trägt vor, das Berufungsgericht habe in Widerspruch zur herrschenden Ansicht angenommen, daß der Kläger zum Führen von Kraftfahrzeugen nur teilweise ungeeignet sei, obwohl ihm diese teilweise Eignung wegen charakterlicher Mängel abgesprochen worden sei. Wie aus den zahlreichen Verkehrsstraftaten hervorgehe, lägen bei dem Kläger charakterliche Mängel vor, die sich bei der Führung von Kraftfahrzeugen jeder Art auswirken könnten.

Der Beklagte beantragt,

Der Kläger beantragt,

Der Kläger ist den Ausführungen des Beklagten entgegengetreten und hat insbesondere hervorgehoben, daß strafrechtliche Gesichtspunkte nicht ohne weiteres einer verwaltungsrechtlichen Betrachtung zugrunde gelegt werden könnten.

Der Oberbundesanwalt hat sich dem Standpunkt des Beklagten angeschlossen.

II.

Die Revision des Beklagten ist begründet.

1)

Bei der Beurteilung der in Rechtsprechung und Schrifttum nicht einheitlich beantworteten Frage, ob die Fahrerlaubnis teilweise entzogen werden kann, ist von dem Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung auszugehen. Nach § 4 Abs. 1 des Straßenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1952 (BGBl. I S. 837) - StVG - muß die Verwaltungsbehörde die Fahrerlaubnis entziehen, wenn sich jemand als ungeeignet zum Führen von Kraftfahrzeugen erweist. Eine Vorschrift gleichen Inhalts findet sich in § 15 b Abs. 1 der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung i.d.F. vom 29. März 1956 (BGBl. I S. 271) - StVZO -. Einer Aufnahme dieser Vorschrift in die StVZO bedurfte es mit Rücksicht darauf, daß § 4 Abs. 1 StVG nach § 27 dieses Gesetzes nicht für Kleinkrafträder gilt (vgl. Müller, Straßenverkehrsrecht, § 15 b StVZO Anm. 2; Floegel-Hartung, Verkehrsrecht, § 15 b StVZO Anm. 1). Dagegen schreibt § 3 StVZO vor, daß im Falle einer mangelnden Eignung die Verwaltungsbehörde die Führung von Fahrzeugen untersagen oder die erforderlichen Bedingungen auferlegen kann. Diese Bestimmung erstreckt sich auf Fahrzeuge jeglicher Art, also auch auf sämtliche Kraftfahrzeuge, während die Regelung in § 4 StVG nur solche Kraftfahrzeuge umfaßt, deren Führung von einer besonderen Erlaubnis abhängig ist.

Der gesetzestechnische Aufbau läßt darauf schließen, daß § 4 StVG als Sonderregelung der allgemeinen Vorschrift des § 3 StVZO vorgeht. Gegen die Auffassung, daß auch nach § 4 StVG eine teilweise Entziehung zulässig ist, spricht ferner der Wortlaut dieser Vorschrift, die sonst die Fassung hätte erhalten müssen, daß die Verwaltungsbehörde die Fahrerlaubnis zu entziehen hat, "soweit" sich jemand als ungeeignet erweist. §.4 StVG hat seine letzte Fassung erst durch das Gesetz über Maßnahmen auf dem Gebiet des Verkehrsrechts und Verkehrshaftpflichtrechts vom 16. Juli 1957 (BGBl. I S. 710) erhalten. Die Vorschrift ist damals nur dahin gehend geändert werden, daß der Absatz 2 ergänzt wurde. Zu diesem Zeitpunkt war dem Gesetzgeber der Streit über die Tragweite des § 4 Abs. 1 bekannt, zumal auch die einschlägige, zu § 42 m StGB ergangene Entscheidung des BGH vom 29. Juni 1954 - 5 StR 233/54 - (BGHSt 6, 183 = LM Nr. 9 zu § 42 m StGB = NJW 1954, 1167) schon längere Zeit vorlag. Für den Zeitpunkt, in dem das Gesetz vom 16. Juli 1957 abgefaßt wurde, kann daher den von Hartung (JZ 1954, 137) geäußerten Zweifeln gegenüber der Bedeutung der Formulierung des § 4 StVG durch das Gesetz zur Sicherung des Straßenverkehrs vom 19. Dezember 1952 (BGBl. I S. 832) kein entscheidendes Gewicht beigemessen werden. Der Gesetzgeber hat sich nicht veranlaßt gesehen, den § 4 Abs. 1 StVG dem § 3 StVZO anzupassen. Auch dieser Gesichtspunkt spricht dafür, daß § 4 StVG jedenfalls grundsätzlich nicht eine teilweise Entziehung der Fahrerlaubnis ermöglichen sollte.

2)

Die Auffassung, daß nach § 4 StVG eine teilweise Entziehung der Fahrerlaubnis grundsätzlich nicht zulässig ist, erscheint auch bei einer Würdigung des Ziels dieser Vorschrift gerechtfertigt. Die Bestimmungen über die Entziehung der Fahrerlaubnis sind polizeilicher Natur (vgl. Bundesverwaltungsgericht vom 27. September 1956 - BVerwG I C 199.54 -, GewArch. 1957/58 S. 39). Die Entziehung ist eine Sicherungsmaßnahme, die dazu dient, die Allgemeinheit vor den Gefährdungen durch ungeeignete Fahrzeugführer zu schützen (vgl. BVerwGE 2, 259; ferner Bundesverwaltungsgericht vom 27. Januar 1958 - BVerwG I B 137.56 -, Buchholz, Nachschlagewerk, 442.10 Nr. 3 zu § 4 StVG und BVerwGE 11, 272). Der insbesondere im Polizeirecht geltende Grundsatz von der Verhältnismäßigkeit des Mittels würde zu der Frage führen, ob der Gefährdung der Allgemeinheit nicht im einzelnen Fall durch eine teilweise Entziehung der Fahrerlaubnis hinreichend vorgebeugt werden könne, wie dieser Grundsatz auch in § 3 StVZO zum Ausdruck gekommen ist. Entscheidendes Gewicht kommt aber dem Gesichtspunkt zu, daß bei charakterlichen Mängeln in der Regel der Fahrzeugführer uneingeschränkt nicht geeignet sein wird, ein Kraftfahrzeug weiterhin zu führen. Wie der Senat insbesondere auch im Urteil vom 13. Januar 1961 (BVerwGE 11, 334 [BVerwG 13.01.1961 - VII C 233/59]) hervorgehoben hat, können Mängel in der sittlichen Persönlichkeit den Fahrzeugführer als ungeeignet im Sinne des § 4 StVG erscheinen lassen. Hierbei handelt es sich um ein Werturteil, das nur einheitlich über die Persönlichkeit des Fahrzeugführers gefällt werden kann. In den Fällen, in denen die mangelnde Eignung auf Grund sittlicher Mängel festgestellt wird, wird eine teilweise Entziehung kaum jemals in Betracht kommen. Solche Fälle, wie sie im Schrifttum erörtert worden sind und auch im vorliegenden Falle zur Erörterung stehen, in denen es sich darum handelt, ob die Ungeeignetheit sich für einen bestimmten Bereich abgrenzen läßt, weil jemand z.B. noch geeignet sein könnte, einen Traktor zu führen (vgl. Händel NJW 1954, 139; Jagusch DAR 1955, 97 [100]; OLG Köln DAR 1960, 264), werden eine Ausnahme bilden. Der Gesetzgeber, der von einer generalisierenden Betrachtungsweise ausgehen muß, hat einer Regelung den Vorzug gegeben, bei der der Kraftfahrzeugführer darauf verwiesen wird, sich um die Erteilung einer neuen, wenn auch beschränkten Fahrerlaubnis zu bemühen. Da ihm ein Anspruch auf Erteilung einer eingeschränkten Fahrerlaubnis zuzubilligen ist, wenn die Voraussetzungen hierfür vorliegen, wird sein Rechtsschutz dadurch nicht übermäßig beschränkt. Alle diese Gesichtspunkte sprechen dafür, daß eine teilweise Entziehung der Fahrerlaubnis nach § 4 StVG jedenfalls insoweit nicht als zulässig angesehen werden kann, als die Nichteignung auf charakterlichen Mängeln beruht (ebenso für § 42 m StGB, der die gleiche Fassung wie § 4 StVG aufweist, die bereits angeführte Entscheidung des BGH). Ob bei körperlichen oder geistigen Mängeln unter Umständen eine Beschränkung in Betracht kommt, wie sie bei der Erteilung der Fahrerlaubnis nach § 12 StVZO zulässig ist, war im vorliegenden Fall nicht zu entscheiden.

3)

Das Berufungsgericht hat zutreffend ausgeführt, daß der Kläger ungeeignet ist, ein Kraftfahrzeug zu führen. Für diese Beurteilung kommt es maßgebend außer auf die Tat auch auf die Gesamtpersönlichkeit des Fahrzeugführers und seine Gefährlichkeit für die Allgemeinheit an (BVerwGE 2, 259). Das Berufungsgericht hat mit Recht hervorgehoben, daß der Rechtsbegriff der mangelnden Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen sich auch aus einer Vielzahl von geringfügigen Verstößen ergeben kann (BVerwGE 2, 259) und daß späteres ordnungsgemäßes Verhalten im Straßenverkehr rechtlich bedeutungslos ist. Es kommt entscheidend darauf an, ob aus den Zuwiderhandlungen hervorgeht, daß der Kraftfahrzeugführer nicht gewillt ist, die im Interesse der Verkehrssicherheit erlassenen Verkehrsvorschriften zu befolgen, und ob die Verstöße einen Hang zur Nichtbeachtung solcher Vorschriften erkennen lassen. Diese Voraussetzungen sind hier gegeben, wie die vielfachen Zuwiderhandlungen des Klägers erweisen. Auch die Nichtbeachtung von Beladungsvorschriften zeigt, daß der Kläger nicht hinreichend verantwortungsbewußt eingestellt ist. Er kann sich nicht damit entschuldigen, daß die von ihm angestellten Kraftfahrer unzuverlässig waren. Dann war es vielmehr ganz besonders seine Pflicht, bei diesen Kraftfahrern auf die Einhaltung der Verkehrsvorschriften zu achten und sie zu überwachen. Auch der Umstand, daß der Kläger sich alsbald nach der Verwarnung durch die Verkehrsbehörde weiterer Verstöße gegen die Verkehrsvorschriften schuldig gemacht hat, spricht dafür, daß er nicht als geeignet zum Führen von Kraftfahrzeugen angesehen werden kann. Die Gleichgültigkeit, welche der Kläger durch die zeitlich dicht aufeinanderfolgenden Verstöße, insbesondere auch noch nach der ihm zuteil gewordenen Verwarnung, zum Ausdruck gebracht hat, ergibt, daß er nicht geeignet ist.

4)

Bei der Anfechtungsklage ist die Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes, jedenfalls in der Regel, nach den rechtlichen und tatsächlichen Verhältnissen zur Zeit seines Erlasses zu beurteilen (BVerwGE 2, 259). Darüber, ob dem Kläger jetzt eine beschränkte Fahrerlaubnis, etwa zum Führen eines Treckers, zu erteilen, ist, war hier nicht zu entscheiden. Der Sachverhalt liegt anders als in dem vom OVG Lüneburg (VRS 13, 157 [159]) entschiedenen Rechtsstreit, in dem hilfsweise auch eine Vornahmeklage mit dem Antrage auf Erteilung einer eingeschränkten Fahrerlaubnis erhoben worden war. Der Kläger hat zwar erwähnt, daß er darauf Wert legt, einen Traktor und einen PKW zu führen, jedoch nicht den Antrag auf eine eingeschränkte Fahrerlaubnis im Vorverfahren gestellt. Die Beschwerdeentscheidung hat sich auch nicht mit der Erteilung einer solchen eingeschränkten Erlaubnis befaßt.

Die Revision mußte daher dazu führen, daß die Klage in vollem Umfange abzuweisen war.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.