Der Kläger, der von Beruf Landwirt und Tischler ist, hat im Jahre 1950 die Erlaubnis zum Führen eines Kraftfahrzeugs der Klasse 4 erhalten. Er hat sich in den Jahren 1942 und 1951/52 wegen einer geistigen Erkrankung im Landeskrankenhaus Lüneburg in stationärer Behandlung befunden. Nachdem dem Ordnungsamt des Landkreises Rotenburg in Hannover bekannt geworden war, daß der Kläger im August 1951 wegen Geisteskrankheit in die Heil- und Pflegeanstalt Lüneburg eingewiesen worden war, wurde ihm durch Verfügung vom 16. Oktober 1951 die Erlaubnis zum Führen eines Kraftfahrzeugs auf Grund des § 4 des Gesetzes über den Verkehr mit Kraftfahrzeugen vom 13. Mai 1909 und des § 3 der Verordnung über die Zulassung von Personen zum Straßenverkehr vom 13. Juli 1937 entzogen.

Nach erfolgloser Beschwerde hat der Kläger mit der Behauptung, daß seine Einweisung wegen Geisteskrankheit zu Unrecht erfolgt sei und er die Fahrerlaubnis zur Landbestellung durch seinen Trecker benötige, Klage auf Aufhebung der Verfügung vom 16. Oktober 1951 und des Beschwerdebescheides vom 22. Mai 1953 erhoben.

Der Beklagte hat Klageabweisung beantragt und sich auf den amtsärztlich festgestellten Geisteszustand des Klägers und auf die Anforderungen des heutigen Verkehrs berufen, die es erforderlich machten, Personen, deren Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen zweifelhaft geworden sei, vom Verkehr auszuschließen.

Die Klage ist vom Landesverwaltungsgericht Oldenburg abgewiesen worden. Das Berufungsgericht hat ein Gutachten des Direktors der Psychiatrischen und Nervenklinik der Hansischen Universität, Prof. Dr. B.-Pr., über die geistige Erkrankung des Klägers und ihre Auswirkung auf seine Teilnahme am Verkehr eingeholt und sodann die Berufung des Klägers zurückgewiesen.

Das Berufungsgericht geht davon aus, daß nach dem Gutachten der Sachverständigen der Kläger in seinen beiden bisherigen Krankheitsphasen in den Jahren 1942 und 1951/52 im strafrechtlichen Sinne unzurechnungsfähig und nicht geeignet gewesen sei, am Straßenverkehr teilzunehmen. Der Sachverständige Prof. Dr. B.-Pr. habe zwar den Kläger als gegenwärtig voll fahrtauglich Bezeichnet. Er habe es indessen nicht mit Sicherheit ausschließen können, daß bei dem Kläger weitere Erkrankungsphasen auftreten und diese unter Umständen unvorhergesehen einsetzen könnten, wenngleich er diese Möglichkeit im Hinblick auf den bisherigen Krankheitsablauf für unwahrscheinlich halte. Nach alledem erscheine der Kläger jedenfalls lediglich bedingt geeignet zum Führen von Kraftfahrzeugen. Sei der Kläger aber zum Führen von Kraftfahrzeugen nicht unbedingt geeignet, so besitze er keinen Rechtsanspruch auf eine Fahrerlaubnis. Jedoch könne die Verwaltungsbehörde nach § 12 der Straßenverkehrszulassungsordnung vom 13. November 1937, der durch die Verordnung zur Änderung der Straßenverkehrszulassungsordnung und der Straßenverkehrsordnung vom 24. August 1953 nicht berührt worden sei, einem Antragsteller im Falle seiner bedingten Eignung die Fahrerlaubnis unter den erforderlichen Bedingungen erteilen. Die Erteilung einer bedingten Fahrerlaubnis sei aber eine Ermessensentscheidung der Behörde und könne daher nur dann von dem Betroffenen mit Erfolg im Klagewege angefochten werden, wenn die Verwaltungsbehörde hierbei die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten oder von diesem in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht habe. Nun habe der Sachverständige Prof. Dr. B.-Pr. es allerdings für vertretbar gehalten, dem Kläger die entzogene Fahrerlaubnis unter bestimmten Bedingungen zu belassen. Dabei habe er darauf hingewiesen, daß die Gefährdungsmöglichkeiten eines landwirtschaftlich verwendeten Treckers verhältnismäßig gering seien und im übrigen eine regelmäßige fachärztliche Untersuchung des Klägers es wohl verhüten würde, daß er in einem unzurechnungsfähigen Zustand ein Kraftfahrzeug führe. Bei Würdigung der Persönlichkeit des Klägers und seines Krankheitsbildes wäre es der Verwaltungsbehörde danach zwar rechtlich möglich gewesen, dem Kläger eine solche bedingte Fahrerlaubnis zu belassen oder zu erteilen. Jedoch habe sie nicht ohne sachliche Gründe die völlige Entziehung der Fahrerlaubnis bestätigt, da sich Verkehrsgefahren, die der Allgemeinheit aus dem Geisteszustand des Klägers drohen könnten, auch durch regelmäßige ärztliche Untersuchungen nicht mit Sicherheit ausschließen ließen. Es bestehe den Umständen nach keine Gewähr dafür, daß der Kläger nicht kürzere oder längere Zeit nach einer befundlosen Untersuchung unvorhergesehen erkranke und für seine Umgebung zur Gefahr werde. Wenn es die Verwaltungsbehörde bei dieser Sachlage ablehne, durch die Erteilung einer bedingten Fahrerlaubnis an den Kläger das Risiko nicht nur der Gefährdung der Öffentlichkeit, sondern auch ihrer etwaigen Amtshaftung einzugehen, so sei dies weder eine Ermessensüberschreitung noch ein Ermessensfehlgebrauch.

Das Berufungsgericht hat die Revision zugelassen.

Mit der Revision macht der Kläger unter Bezugnahme auf die Entscheidung des Landesverwaltungsgerichts Oldenburg vom 11. Mai 1954 - A 67.54 - geltend, daß die im Vorverfahren ergangenen Bescheide des Landkreises und des Regierungspräsidenten rechtswidrig seien. Im Regierungsbezirk Stade seien keine landesgesetzlichen Vorschriften vorhanden, welche die Zuständigkeit der Behörden und das Verfahren für die Entziehung der Fahrerlaubnis bestimmten.

Nach § 5 Abs. 3 des Straßenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1952 seien daher die Grundsätze anzuwenden, welche in § 21 der Reichsgewerbeordnung bezüglich des Rekursverfahrens geregelt seien. Hiernach hätte die Entscheidung bereits in der ersten Instanz durch eine kollegiale Behörde getroffen werden müssen. Aber auch in der zweiten Instanz hätte die Entscheidung wiederum eine kollegiale Behörde und nicht der Regierungspräsident treffen müssen. Der Kläger beantragt,

"unter Aufhebung des Urteils des Oberverwaltungsgerichts Lüneburg vom 22. Juni 1954 den Beschwerdebescheid des Beklagten vom 22. Mai 1953 und die zugrunde liegende Verfügung des Landkreises Rotenburg vom 16. Oktober 1951 aufzuheben".

Der Beklagte beantragt,

Er weist darauf hin, daß das Oberverwaltungsgericht Lüneburg in seinem Urteil vom 1. September 1954 - IV OVG A 65/54 - den vom Landesverwaltungsgericht Oldenburg vertretenen Standpunkt nicht bestätigt habe. Danach seien entgegen der Auffassung des Landesverwaltungsgerichts Oldenburg die Verfahrensvorschriften der Militärregierungsverordnung Nr. 165 vom 15. September 1948 über die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der britischen Zone (Amtsbl. der brit. MilReg. 1948 S. 799) - MRVO 165 - und der Verordnung über Rechtsmittel in Verwaltungssachen im Lande Niedersachsen vom 20. Januar 1949 als landesgesetzliche Vorschriften im Sinne des § 5 Abs. 2 des Straßenverkehrsgesetzes anzusehen, so daß für eine Anwendung der §§ 20, 21 der Reichsgewerbeordnung kein Raum sei.

Der Revision war der Erfolg zu versagen.

Die Revision greift die angefochtenen Verwaltungsakte unter Berufung auf § 5 des Straßenverkehrsgesetzes vom 10. Dezember 1952 (BGBl. I S. 837) - StVG - in Verbindung mit den §§ 20, 21 der Reichsgewerbeordnung - GewO - in verfahrensrechtlicher Hinsicht an.

Nach § 5 Abs. 1 StVG ist gegen die Versagung der Fahrerlaubnis der Rekurs zulässig, wenn sie aus anderen Gründen als wegen ungenügenden Ergebnisses der Befähigungsprüfung erfolgt. Die Zuständigkeit der Behörden und das Verfahren bestimmen sich, soweit landesgesetzliche Vorschriften nicht vorhanden sind, nach den §§ 20, 21 GewO (§ 5 Abs. 2 StVG). Würden entsprechend der Behauptung des Klägers die §§ 20, 21 GewO auf das Verfahren zur Anwendung gelangen, dann hätte - da die erste Instanz nicht in kollegialer Zusammensetzung entschieden hat - auf jeden Fall die Beschwerdeinstanz kollegial, und zwar in öffentlicher Sitzung nach erfolgter Ladung und Anhörung der Parteien entscheiden müssen (§ 21 Ziff. 1 und 3 GewO). Da nach § 44 MRVO 165 ein wirksamer Einspruchs- oder Beschwerdebescheid Prozeßvoraussetzung für eine Klage ist, folgt das Prüfungsrecht des Senats bereite aus § 56 Abs. 1 Satz 2 des Gesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 23. September 1952 (BGBl. I S. 625) - BVerwGG -.

Der Revisionsangriff ist jedoch nicht begründet. Nach § 5 Abs. 2 StVG finden die §§ 20, 21 GewO nur dann Anwendung, wenn eine landesgesetzliche Verfahrensregelung nicht vorliegt. Eine solche landesgesetzliche Regelung ist aber hier vorhanden. Die Entziehung der Fahrerlaubnis stellt eine ordnungsbehördliche Verfügung im Sinne des § 29 des niedersächsischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung vom 21. März 1951 (Nds.GVBl. S. 79) - SOG - dar. Nach § 33 Abs. 3 SOG bestimmt sich die Anfechtung solcher Verfügungen - bis auf die besondere Regelung der Einlegungsfrist für den Einspruch bzw. die Beschwerde - nach den für die Anfechtung von Verwaltungsakten geltenden Vorschriften, mithin nach den §§ 44 ff. MRVO 165 in Verbindung mit der Verordnung über Rechtsmittel in Verwaltungssachen im Lande Nieder Sachsen vom 20. Januar 1949 (Nds. GVBl. S. 56). Allerdings enthält § 44 MRVO 165 insofern nachgiebiges Recht, als die darin getroffene Regelung nur zur Anwendung gelangt, "soweit nicht anderes gesetzlich vorgeschrieben ist". Der Kläger erblickt in Übereinstimmung mit der Entscheidung des Landesverwaltungsgerichts Oldenburg vom 11. Mai 1954 - A 67.54 - eine solche anderweitige Regelung in § 5 StVG. Dem kann nicht gefolgt werden. Die in § 44 Abs. 1 MRVO 165 erwähnte anderweitige gesetzliche Regelung betrifft zunächst die Ausnahmevorschrift des § 49 Abs. 1, nach der eine als Voraussetzung der Klage gesetzlich vorgeschriebene Beschwerde an eine höhere Verwaltungsbehörde an die Stelle des Einspruchs tritt. Sodann sind damit diejenigen Vorschriften gemeint, nach denen gewisse Verwaltungsakte unmittelbar mit der Klage angefochten werden können (vgl. Aufzählung bei Klinger, Verwaltungsgerichtsbarkeit in der britischen Zone, 3. Aufl. S. 307, Anm. 3 zu § 44 MRVO 165). Keinesfalls aber können solche Vorschriften den Vorrang vor der gesetzlichen Regelung der §§ 44 ff. MRVO 165 genießen, die sich - wie § 5 Abs. 2 StVG - selbst nur eine subsidiäre Geltung beimessen und erst dann zum Zuge kommen wollen, wenn eine andere landesrechtliche Regelung nicht vorliegt. Mit Recht ist daher das Oberverwaltungsgericht Lüneburg in seiner Entscheidung vom 1. September 1954 - IV OVG A 65.54 - zu dem Ergebnis gelangt, daß durch § 5 StVG eine andere, von den §§ 44 ff. MRVO 165 abweichende Regelung nicht getroffen worden ist, weil sich die für Niedersachsen geltende landesgesetzliche Regelung mit diesen Verfahrensvorschriften deckt. Auch den übrigen Ausführungen dieses Urteils ist beizupflichten, insbesondere den Hinweis darauf, daß zur Zeit der Entstehung des aus dem Kraftfahrzeuggesetz vom 31. Mai 1903 übernommenen § 5 StVG die hilfsweise Verweisung auf die §§ 20, 21 GewO wegen des Fehlens einer landesgesetzlichen Verfahrensregelung in nicht wenigen Ländern geboten gewesen sei, diese Voraussetzung hingegen nach der Einführung des mehrstufigen, der Regelung des § 5 StVG in ihrem ursprünglichen Umfang überlegenen Verwaltungsrechtsschutzes durch die MRVO 165 fortgefallen sei.

Demnach finden die §§ 20, 21 GewO im vorliegenden Rechtsstreit keine Anwendung. Die angefochtenen Verwaltungsakte sind insoweit rechtlich nicht zu beanstanden.

Ist somit die Verfahrensrüge des Klägers hinfällig geworden, so konnte doch die Revision damit noch nicht ohne weiteres zurückgewiesen werden. Auch wenn sich die Begründung einer gemäß § 53 Abs. 1 BVerwGG eingelegten Revision in solchem Fall ausschließlich auf Verfahrensrügen beschränkt hat, hat das Revisionsgericht nach § 559 ZPO das angefochtene Urteil von Amts wegen auch daraufhin zu prüfen, ob es nicht etwa Verstöße gegen sachliches Recht enthält (RGZ Bd. 87 S. 5, Bd. 126 S. 263/64, Bd. 149 S. 165; Stein-Jonas-Schönke, Kommentar zur Zivilprozeßordnung, 18. Aufl. Anm. V zu § 559 ZPO). Dem steht die Vorschrift des § 56 Abs. 3 BVerwGG nicht entgegen. Diese entspricht nur der Vorschrift des § 559 Satz 1 Halbsatz 2 ZPO (Schunck-De Clerck, Gesetz über das Bundesverwaltungsgericht, Anm. 3 zu § 56 BVerwGG) und läßt die Vorschrift des gemäß den §§ 26, 61 BVerwGG anwendbaren § 559 Satz 2 ZPO unberührt. Die in § 56 Abs. 3 BVerwGG normierte Ausnahme von der für das Verwaltungsgerichtsverfahren geltenden Untersuchungsmaxime betrifft nur Verfahrensmängel, nicht aber das materielle Recht. Eine Verfahrensrüge hebt auch den gesamten materiellen Streitgegenstand in das Revisionsverfahren (vgl. Beschluß des V. Senats des Bundesverwaltungsgerichtsvom 19. September 1955 - BVerwG V C 9.55 -, Juristische Rundschau 1956 S. 31).

In sachlicher Hinsicht war davon auszugehen, daß nach den von dem Sachverständigen Prof. Dr. B.-Pr. getroffenen Feststellungen eine Erteilung der Fahrerlaubnis an den Kläger nur unter bestimmten Bedingungen in Betracht gezogen werden konnte. Als solche Bedingungen kamen eine regelmäßige Nachuntersuchung des Klägers und die Beschränkung der Fahrerlaubnis auf einen Trecker in Frage. Was zunächst das Erfordernis der Nachuntersuchung angeht, so hat der Sachverständige Prof. Dr. B.-Pr. in der mündlichen Verhandlung vor dem Berufungsgericht sein Gutachten dahin ergänzt, daß nicht vorauszusehen und zu bestimmen sei, ob bei dem Kläger eine erneute Krankheitsphase auftreten werde; der bisherige Krankheitsverlauf lasse zwar den Schluß zu, daß eine erneut. Er krankungsphase voraussichtlich einige Zeit vorher erkennbar würde. Jedoch sei nicht ausgeschlossen, daß eine Krankheitsphase auch unvorhergesehen und plötzlich auftrete. Das Berufungsgericht gelangt daraufhin mit Recht zu dem Ergebnis, daß die Anordnung der Nachuntersuchung des Klägers nach bestimmten Fristen im vorliegenden Fall keine Gewähr dafür biete, daß der Kläger nicht kürzere oder längere Zeit nach einer befundlosen Untersuchung unvorhergesehen erkranke und für seine Umgebung zur Gefahr werde.

Die Gefahr für die Allgemeinheit konnte auch nicht dadurch ausgeschaltet werden, daß die Fahrerlaubnis des Klägers auf einen Trecker beschränkt wurde. Es läßt sich nicht vermeiden, daß der Kläger den Trecker beruflich auch zu Fahrten auf Landstraßen benutzen muß und damit am öffentlichen Verkehr teilnimmt.

Die angefochtenen Verfügungen sind daher nicht zu beanstanden. Unberührt bleibt die Aufgabe der Verwaltungsbehörde, erforderlichenfalls in einem späteren Zeitpunkt erneut nachzuprüfen, ob sich inzwischen der Geisteszustand des Klägers soweit normalisiert hat, daß einem Antrag auf Erteilung der Fahrerlaubnis nunmehr stattzugeben ist.

Die Revision war daher zurückzuweisen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 65 Abs. 1, [...].