Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 10.05.1990, Az.: BVerwG 5 C 1.87

I.

Die Kläger, Teilnehmer des Flurbereinigungsverfahrens D. II, und das beklagte Land streiten darüber, ob den Klägern in dem genannten Verfahren eine wertgleiche Landabfindung zugewiesen wurde.

Ihren gegen den Flurbereinigungsplan gerichteten Widerspruch begründeten die Kläger unter anderem damit, die ihnen zugedachte Abfindung sei nicht gleichwertig, weil ihre Altparzelle Gemarkung R. Flur 4 Nr. 388/3 bereits fertig erschlossen sei, während bei den dafür zugewiesenen Abfindungen mit erheblichen Anliegerkosten zu rechnen sei. Die Spruchstelle für Flurbereinigung wies den Widerspruch zurück, weil die Kläger für ihren in das Flurbereinigungsverfahren eingebrachten Altbesitz eine Landabfindung erhalten hätten, die wertgleich sei. Der von den Klägern in bezug auf die Abfindung geltend gemachte Erschließungsnachteil sei durch eine größere Flächenausweisung im Sondergebiet ausgeglichen.

Die daraufhin erhobene Klage, mit der die Kläger neben der Gewährung eines Geldausgleichs für verlorenen Holzwertzuwachs die Zuweisung einer wertgleichen Landabfindung begehrten, war überwiegend erfolgreich. Unter Abweisung der Klage im übrigen hat das Flurbereinigungsgericht den die Landabfindung der Kläger betreffenden Teil des Flurbereinigungsplans aufgehoben, die Sache zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an die Spruchstelle zurückverwiesen und dies im wesentlichen wie folgt begründet:

Der Flurbereinigungsplan sei im vorbezeichneten Umfang rechtswidrig, weil die Kläger eine Landabfindung bekommen hätten, die im Hinblick auf deren Gestaltung dem Wert ihres Einlagebesitzes nicht entspreche. Entgegen der Auffassung der Beklagten könne die Abfindungsgestaltung nicht lediglich daran ausgerichtet werden, ob Einlageparzellen überhaupt und in absehbarer Zeit für eine Bebauung in Betracht kommen. Vielmehr sei danach zu unterscheiden, ob sich der Altbesitz als baureifes Land, Rohbauland oder Bauerwartungsland darstelle. Dem Teilnehmer müsse jeweils für eingebrachtes baureifes Land, Rohbauland oder Bauerwartungsland Grundbesitz dieser Qualifikation in entsprechender Lage zugeteilt werden. Eine gegen den Willen des Grundstückseigentümers vorgenommene Kompensation durch Flächenmehrzuteilung in einer geringwertigeren Baukategorie für den Flächenverlust von eingebrachtem baureifen Land sei mit der Gesetzeslage nicht vereinbar. Diese Beurteilung müsse auch in den Fällen gelten, in denen der Teilnehmer ortsüblich erschlossenes Bauland in das Verfahren eingebracht habe, das zunächst nur deshalb nicht bebaut werden könne, weil es die entsprechende Grundstücksgröße nicht aufweise.

Im vorliegenden Fall sei den Klägern für die Altparzelle Flur 4 Nr. 388/3 keine wertgleiche Baulandfläche zugeteilt worden. Der genannte Altbesitz charakterisiere sich als baureifes Land. Demgegenüber handele es sich bei der Zuteilung Gemarkung R. Flur 13 Nr. 98 lediglich um Rohbauland. Das Grundstück liege zwar im Bereich des rechtsgültigen Bebauungsplans "Nollstraße". Das ausgewiesene Baugebiet weise jedoch noch keine fertiggestellte Erschließung auf. Das gleiche gelte für den Abfindungsplan Gemarkung R. Flur 13 Nr. 14.

Gegen den vorgenannten Teil des Urteils richtet sich die Revision des Beklagten. Er ist der Meinung, daß die Frage, ob ein Abfindungsdefizit innerhalb einer bestimmten Baulandkategorie durch Mehrzuteilung in einer anderen, ungünstigeren Baulandkategorie ausgeglichen werden könne, entgegen der Auffassung des Flurbereinigungsgerichts zu bejahen ist.

Die Kläger verteidigen das angefochtene Urteil.

Die beigeladene Teilnehmergemeinschaft ist im Revisionsverfahren nicht gemäß § 67 Abs. 1 VwGO vertreten.

II.

Die Revision ist begründet. Das Flurbereinigungsgericht hätte die Klage in vollem Umfang abweisen müssen. Denn entgegen der Auffassung der Vorinstanz widerspricht die den Klägern zugewiesene Landabfindung den Anforderungen des in der Fassung der Bekanntmachung vom 16. März 1976 (BGBl. I S. 546) anzuwendenden Flurbereinigungsgesetzes - FlurbG - nicht.

Zuzustimmen ist dem Flurbereinigungsgericht allerdings darin, daß die unterschiedliche Qualität von Bauland Bedeutung für die Gestaltung der dem Teilnehmer nach § 44 Abs. 1 Satz 1 FlurbG zustehenden Landabfindung gewinnen kann. Dem steht nicht entgegen, daß Zustand und Entwicklung von Bauflächen und Bauland gemäß § 29 FlurbG schon bei der - hier nicht streitigen - Wertermittlung zu berücksichtigen sind. Denn die Berücksichtigung bei der Wertermittlung gewährleistet nur, daß die Landabfindung entsprechend § 44 Abs. 1 Satz 2 FlurbG wertgerecht bemessen wird. Die Gleichwertigkeit der Abfindung mit der Einlage drückt sich aber nicht allein darin aus, daß die nach den §§ 27 bis 33 FlurbG ermittelten Werte für Alt- und Neubesitz übereinstimmen. Für den im Rahmen des § 44 Abs. 1 Satz 1 FlurbG maßgeblichen Gesamttauschwert kommen vielmehr neben diesen Werten noch weitere den Wert der konkreten Gesamtabfindung mitbestimmende Faktoren in Betracht, die bei der Zuteilung in Ansatz gebracht werden müssen. Der Abfindungsanspruch muß sich also nicht mit der Summe der bei der Wertermittlung ermittelten Werteinheiten decken. Trotz richtiger Bewertung der einzelnen Flächen kann durch die Gestaltung der Abfindung, das Zusammentreffen von Böden unterschiedlicher Qualität oder andere Umstände, die Wertgleichheit von Einlage und Abfindung in Frage gestellt sein (vgl. BVerwG, Beschluß vom 27. November 1961 - BVerwG 1 B 127.61 - <RdL 1962, 243/244>).

Welche Merkmale in letzterer Hinsicht bedeutsam sein können, ist, wovon auch das Flurbereinigungsgericht ausgegangen ist, unter anderem § 44 Abs. 2 Halbs. 2 FlurbG zu entnehmen. Danach sind bei der Landabfindung alle Umstände zu berücksichtigen, die auf den Ertrag, die Benutzung und die Verwertung der Grundstücke wesentlichen Einfluß haben. Diese Vorschrift enthält eine an die Flurbereinigungsbehörde gerichtete Ermessensrichtlinie für die Gestaltung der Abfindung und steht in engem Zusammenhang mit § 44 Abs. 4 FlurbG (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Juni 1959 - BVerwG 1 C 78.58 - <Buchholz 424.01 § 44 FlurbG Nr. 2 S. 7>). Danach soll die Landabfindung eines Teilnehmers wie hinsichtlich der Beschaffenheit, Bodenart und Entfernung von Wirtschaftshof oder Ortslage auch in der Nutzungsart seinen alten Grundstücken entsprechen, soweit es mit einer großzügigen Zusammenlegung des Grundbesitzes nach neuzeitlichen betriebswirtschaftlichen Erkenntnissen vereinbar ist. Die Flurbereinigungsbehörde ist nach dieser Regelung gehalten, einerseits das öffentliche Interesse an einer sachgerechten und zweckmäßigen, großräumigen Durchführung der Flurbereinigung und andererseits das Einzelinteresse des Beteiligten daran, daß keine Verschlechterung in der bisherigen Nutzungsart eintritt, in gerechter und billiger Weise gegeneinander abzuwägen (BVerwG, Urteil vom 5. Juni 1961 - BVerwG 1 C 231.58 - <RdL 1961, 240/242>). Das Ergebnis dieser Abwägung kann unterschiedlich ausfallen je nachdem, welche Art von Grundstücksnutzung auf Seiten des einlegenden Teilnehmers betroffen ist. Vor allem aber hängt das Abwägungsergebnis von den Folgewirkungen ab, die sich für den Teilnehmer ergeben, wenn die bisherige Nutzungsart seines Einlagebesitzes verändert wird.

Dementsprechend hat das Bundesverwaltungsgericht für landwirtschaftlich genutzte Grundstücke zwar immer wieder betont, daß der einzelne Teilnehmer Nutzungsartverschiebungen, etwa die Verschiebung von Ackerland zu Grünland und umgekehrt, grundsätzlich hinnehmen muß (Beschlüsse vom 3. Februar 1960 - BVerwG 1 CB 135.59 - <RdL 1960, 189/190> und vom 21. Dezember 1970 - BVerwG 4 B 165.69 - <RdL 1971, 133>). Solche Veränderungen sind zulässig, wenn dem Teilnehmer eine Rückkehr zur bisherigen Nutzung möglich und zumutbar ist (Beschlüsse vom 3. Februar 1960 - BVerwG 1 CB 135.59 - <a.a.O.>, vom 11. Februar 1975 - BVerwG 5 B 33.72 - <Buchholz 424.01 § 44 FlurbG Nr. 31 = RdL 1975, 268> und vom 11. Januar 1989 - BVerwG 5 B 123.87 - <Buchholz 424.01 § 44 FlurbG Nr. 57>). Fehlt es jedoch an dieser Voraussetzung und führt die Änderung der Nutzungsart dazu, daß Produktionskraft und/oder Struktur des betroffenen landwirtschaftlichen Betriebes beeinträchtigt werden, ist die Abfindungsgestaltung mit § 44 Abs. 4 FlurbG nicht vereinbar (vgl. Urteil vom 5. Juni 1961 - BVerwG 1 C 231.58 - <a.a.O.>; Beschluß vom 21. Dezember 1970 - BVerwG 4 B 165.69 - <a.a.O.>; Beschluß vom 11. Januar 1989 - BVerwG 5 B 123.87 - <a.a.O.>). Der Teilnehmer muß deshalb in diesem Fall - wie in den Regelfällen des § 44 Abs. 4 FlurbG - mit Grundstücken abgefunden werden, die die gleiche Art der Nutzung wie die Einlagegrundstücke gestatten.

Entsprechendes gilt, wenn, wie dies das Flurbereinigungsgericht in bezug auf den klägerischen Altbesitz Gemarkung R. Flur 4 Nr. 388/3 angenommen hat, in das Flurbereinigungsverfahren Flächen eingelegt werden, die, weil ihre Erschließung in ortsüblicher Weise ausreichend gesichert oder gar schon fertiggestellt ist (vgl. Urteilsabdruck S. 8 und 9), ohne weiteres Zutun Dritter baulich genutzt werden können. Solche Flächen stehen nicht unbeschränkt zur Verfügung. Sie haben deshalb für den, dem sie gehören, einen besonderen Wert, und zwar nicht nur unter dem wirtschaftlichen Aspekt der Verwertung im Wege der Grundstücksveräußerung, sondern auch und zuvörderst unter dem Gesichtspunkt, die Bebaubarkeit als Nutzungsmöglichkeit für sich selbst in Anspruch zu nehmen. Diesem Selbstnutzungsinteresse wird eine Landabfindung, die was den erreichten Stand baulicher Entwicklung angeht, hinter dem Zustand erschlossenen, sofort bebaubaren Landes zurückbleibt, auch dann nicht gerecht, wenn für das Weniger an Qualität ein entsprechendes Mehr an Fläche gegeben wird. Denn dieses Mehr gleicht den Verlust der Möglichkeit, die Abfindung wie die Einlage ohne weiteres der baulichen Nutzung zuzuführen, nicht aus. Der Teilnehmer kann Bauland einer niedrigeren Entwicklungsstufe nicht ohne Mitwirkung anderer derart verändern, daß es aktuell bebaut werden kann. Auch die Möglichkeit, die zugewiesene, im Umfang größere Abfindungsfläche zu veräußern, sichert schon deshalb keinen adäquaten Ersatz, weil nicht davon ausgegangen werden kann, daß der Teilnehmer mit dem Veräußerungserlös stets ein Grundstück erwerben kann, das hinsichtlich seiner Bebaubarkeit dem in das Verfahren eingebrachten Altbesitz entspricht. Der einzelne Teilnehmer hat deshalb einen Anspruch darauf, daß im Rahmen der ihm zu gewährenden Gesamtabfindung Einlagegrundstücke, deren Erschließung im Sinne der §§ 30 ff. früher des Bundesbaugesetzes - BBauG - in der Fassung der Bekanntmachung vom 18. August 1976 (BGBl. I S. 2256), heute des Baugesetzebuches - BauGB - in der Fassung der Bekanntmachung vom 8. Dezember 1986 (BGBl. I S. 2253) gesichert ist und die mit Rücksicht darauf die Voraussetzungen für eine bauliche Nutzung erfüllen, mit Bauflächen gleicher Qualität abgefunden werden (a.A. Schmitt, DVBl. 1973, 429<435 f.>).

Auch die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG spricht für dieses Ergebnis. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts hat diese Garantie die Aufgabe, den konkreten Bestand des Eigentums in der Hand des Eigentümers zu sichern (BVerfGE 24, 367 <400>;  38, 175 <181>[BVerfG 12.11.1974 - 1 BvR 32/68];  46, 325 <334>[BVerfG 07.12.1977 - 1 BvR 148/75];  58, 300 <323>[BVerfG 20.10.1981 - 2 BvR 201/80];  74, 264 <281>[BVerfG 24.03.1987 - 1 BvR 1046/85]). In diese Gewährleistung wird zwar bei Umlegungsmaßnahmen, die wie hier im Rahmen einer Regelflurbereinigung durchgeführt werden, im Hinblick auf deren privatnützige Zielrichtung zulässigerweise eingegriffen; die genannten Maßnahmen und die mit ihnen notwendig verbundenen Veränderungen des konkreten Eigentumsbestandes sind als Teil einer Inhalts- und Schrankenbestimmung im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG grundsätzlich nicht zu beanstanden (vgl. BVerwGE 80, 340 <341>[BVerwG 03.11.1988 - 5 C 18/85] mit weiteren Nachweisen). Doch bedeutet dies nicht, daß der Gedanke des eigentumsrechtlichen "Bestandsschutzes" im Einzelfall, bei der Behandlung bestimmter Eigentumsobjekte, nicht in modifizierter Form berücksichtigt werden müßte. Bei der Abfindung für erschlossene und mit Rücksicht darauf baureife Flächen ist die Notwendigkeit dazu wegen der Knappheit und des besonderen Wertes solcher Flächen gegeben. Dem Postulat der Bestandssicherung ist hier in der Weise Rechnung zu tragen, daß als Abfindung Grundstücke auszuweisen sind, die hinsichtlich ihrer Qualität nicht hinter dem Altbesitz zurückbleiben. Dem Teilnehmer bleibt bei einer solchen Abfindungsregelung zwar nicht der konkrete Bestand des in die Flurbereinigung eingebrachten Eigentums, wohl aber mit der Möglichkeit der jederzeitigen, nur vom eigenen Willensentschluß abhängigen baulichen Nutzung der Bestand an konkret eingelegter Eigentumsqualität erhalten.

Kann nach allem mit dem Flurbereinigungsgericht davon ausgegangen werden, daß in der Flurbereinigung für Grundstücke, die aktuell bebaut werden können, weil sie ausreichend erschlossen sind oder weil ihre Erschließung gesichert ist, eine Landabfindung zu geben ist, die dem Teilnehmer die gleiche Nutzungsmöglichkeit bietet, so kann aus dieser Erkenntnis jedoch entgegen der Auffassung der Vorinstanz nicht hergeleitet werden, daß die den Klägern gewährte Landabfindung zu beanstanden ist. Im angefochtenen Urteil wird nämlich zu Unrecht angenommen, daß die für die Abfindungsgestaltung vorgreifliche - vom Flurbereinigungsgericht bejahte - sofortige Bebaubarkeit der zum Altbesitz der Kläger gehörenden Parzelle Flur 4 Nr. 388/3 allein von der (ausreichenden Sicherung der) Erschließung dieses Grundstücks abhängig sei.

In den nach § 44 Abs. 1 Satz 1 FlurbG gebotenen Gesamtwertvergleich von Einlage und Abfindung sind die beteiligten Grundstücke in der Beschaffenheit einzustellen, die sie im Zeitpunkt des Eintritts des neuen Rechtszustandes (§ 44 Abs. 1 Satz 3 FlurbG) konkret und aktuell haben. Dies gilt hinsichtlich aller den Grundstückswert bestimmenden Merkmale, also auch hinsichtlich des Umstandes, ob ein Grundstück, das Teil der Einlage ist, ohne weiteres Zutun Dritter der baulichen Nutzung zugeführt werden kann. Zu berücksichtigen ist dabei nicht nur, ob gesichert ist, daß ein für eine solche Nutzung in Betracht kommendes Grundstück ausreichend erschlossen sein wird. Ob ein bestimmtes Grundstück tatsächlich bebaut werden kann, hängt nämlich noch von weiteren Voraussetzungen ab (s. z.B. für das von den Klägern in das Verfahren eingebrachte, innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile gelegene Grundstück Flur 4 Nr. 388/3 § 34 Abs. 1 BBauG/BauGB). Dazu gehört auch, ob es nach Lage, Form und Größe so gestaltet ist, daß es für bauliche Zwecke verwendet werden kann. Daß eine Fläche als bebaubar angesehen wird, obwohl sie für sich genommen wegen ungünstiger Form oder unzureichender Größe noch keinen geeigneten Bauplatz abgibt, mag im Rahmen der Wertermittlung im Einzelfall angehen können (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. September 1975 - BVerwG 5 C 32.75 - <Buchholz 424.01 § 27 FlurbG Nr. 2 S. 4 = RdL 1976, 74/75> unter Hinweis auf das Urteil vom 3. Dezember 1959 - BVerwG 1 C 95.58 -). Für die Bestimmung der konkret-aktuellen Nutzungsmöglichkeiten, die der von der Flurbereinigung betroffene Grundbesitz eines Teilnehmers bietet, kann dies jedenfalls nicht gelten. Sonst würde dieser Teilnehmer - zum Nachteil anderer Beteiligter - unter Umständen besser abgefunden, als dies nach § 44 FlurbG gerechtfertigt ist.

Bei dem klägerischen Einlagegrundstück Flur 4 Nr. 388/3 scheitert eine Bebauung an einem Gestaltungsmangel im vorerörterten Sinne. Nach den Feststellungen des Flurbereinigungsgerichts, an die das Bundesverwaltungsgericht nach § 137 Abs. 2 VwGO gebunden ist, weil zulässige und begründete Rügen insoweit nicht erhoben worden sind, kann es derzeit "nicht bebaut werden ..., weil es die entsprechende Grundstücksgröße nicht aufweist" (Urteilsabdruck S. 8). Bereits dieser Befund steht dem Begehren der Kläger entgegen, eine Landabfindung zu bekommen, die sofort bebaubares Land einschließt. Auf die zwischen den Parteien umstrittene Frage, ob das vorbezeichnete Altgrundstück auch deswegen für eine Bebauung (noch) nicht zur Verfügung steht, weil seine Erschließung entgegen der Annahme des Flurbereinigungsgerichts nicht ausreichend gesichert ist, kommt es unter diesen Umständen nicht an.

Nichts anderes gilt, was die Frage der gesicherten Erschließung der den Klägern zugewiesenen Ersatzgrundstücke Gemarkung R. Flur 13 Nrn. 14 und 98 angeht. Ist die Erschließung dieser Grundstücke, wie das Flurbereinigungsgericht ausgeführt hat, noch nicht im erforderlichen Maße gesichert, ergibt sich daraus, daß sich der Alt- und der Neubesitz der Kläger insoweit zunächst in dem Sinne entsprechen, daß eine sofortige bauliche Nutzung hier wie dort ausscheidet. Andererseits ist zu berücksichtigen, daß die genannten Abfindungsgrundstücke nach der durch den Vortrag der Kläger nicht erschütterten Erkenntnis der Vorinstanz im Bereich des rechtsgültigen Bebauungsplanes "Nollstraße" liegen (vgl. Urteilsabdruck S. 9). Infolgedessen hat die Bebauungserwartung für diese Grundstücke bereits einen derart konkreten Entwicklungsgrad erreicht, daß sich Einlage und Abfindung auch im Blick auf die Nutzungsmöglichkeiten, die sie aktuell bieten, jedenfalls nicht in einer § 44 FlurbG verletzenden Weise widersprechen. Daß die Kläger für ihren Neubesitz möglicherweise noch Erschließungsaufwendungen erbringen müssen, die ihnen so für ihren Altbesitz nicht erwachsen wären, ist vom Beklagten bei der Wertermittlung durch Zuordnung der streitgegenständlichen Grundstücke zu unterschiedlichen Wertklassen (mit der Folge einer Mehrzuteilung an Abfindungsflächen) berücksichtigt worden. Das Vorbringen der Kläger, zu ihren Gunsten müsse berücksichtigt werden, daß die ihnen gegebene Zusage einer Ausweisung zweier Baugrundstücke im Bereich der Abfindung Flur 13 Nr. 14 nicht mehr erfüllt werden könne, ist für den vorliegenden Abfindungsrechtsstreit ebenfalls nicht ergiebig. Das folgt schon daraus, daß im Hinblick auf den weiteren Vortrag der Kläger, die behauptete Zusage ergebe sich zwar nicht eindeutig aus der von der Flurbereinigungsbehörde unter dem 28. Juni 1984 aufgenommenen Verhandlungsniederschrift, entspreche aber der mündlichen Erläuterung des Vertreters dieser Behörde, nicht davon ausgegangen werden kann, daß den Klägern, wie erforderlich (s. BVerwG, Beschluß vom 18. Juni 1987 - BVerwG 5 B 165.85 - <Buchholz 424.01 § 2 FlurbG Nr. 3>), eine schriftliche Zusage gegeben wurde.

Sollte die Erschließung der hier in Rede stehenden Abfindungsgrundstücke dagegen, anders als dies die Vorinstanz entschieden hat, ganz oder teilweise gesichert sein, könnte auch dies nicht zu einem für die Kläger günstigen Prozeßausgang führen. Diese bekämen in diesem Fall für eine Baufläche, die sie für sich genommen baulich nicht nutzen konnten, Bauland, das zumindest zum Teil für bauliche Zwecke verwendet werden kann. Eine Benachteiligung, die das auf Zuweisung einer wertgleichen Landabfindung gerichtete Klagebegehren stützen könnte, könnte darin nicht gesehen werden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 159 Satz 2 und § 162 Abs. 3 VwGO.