Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 06.03.1989, Az.: BVerwG 4 NB 8.89

I.

Das Normenkontrollgericht hat den Bebauungsplan Nr. ... der Antragsgegnerin für nichtig erklärt. Der Plan, dessen zentrales Ziel die Planung eines Hotels mit einem dazugehörigen Parkhaus sei, sei abwägungsfehlerhaft zustande gekommen. Fehlerhaft sei die Abwägung, soweit sie sich mit den Auswirkungen des durch den Hotelbetrieb ausgelösten Verkehrs auf die benachbarte Wohnbebauung befasse. Der Bebauungsplan enthalte detaillierte Festsetzungen für den Hotelbau und das Parkhaus. Er lege die Ein- und die Ausfahrt zum Parkhaus in unmittelbarer Nähe bereits vorhandener Wohnbebauung fest. Die Ausfahrt dürfe vor einem bereits errichteten siebengeschossigen und einem durch den Bebauungsplan zugelassenen neungeschossigen Gebäude, die einen Winkel zur Wohnbebauung bildeten, angelegt werden. Bei der Abwägung seien weder die dadurch verursachten Reflexionen des Schalls noch der Lärm des bereits vorhandenen Parkplatzes eines Supermarktes berücksichtigt worden. Ferner sei der durch Versammlungs- und Restaurationsbesucher ausgelöste Verkehr außer acht gelassen worden, so daß insbesondere für den Abend und die Nacht ein zu niedriger Mittelungspegel angesetzt worden sei. Diese Abwägungsfehler könnten auf das Abwägungsergebnis von Einfluß sein, weil nicht auszuschließen sei, daß bei einer sachgerechten Erfassung und Würdigung des Abwägungsmaterials mit Rücksicht auf die benachbarten Wohnhäuser anders geplant worden wäre. Der Konflikt zwischen der Hotelnutzung und der anliegenden Wohnbebauung könne nicht im Baugenehmigungsverfahren unter Berücksichtigung des § 15 BauNVO gelöst werden. Der Hinweis auf das Korrektiv des § 15 BauNVO gehe auch deshalb fehl, weil er nichts daran ändere, daß die Abwägung des Rates auf fehlerhaften Prämissen beruhe.

Mit der Nichtvorlagebeschwerde macht die Antragsgegnerin geltend, das Normenkontrollgericht hätte die Sache dem Bundesverwaltungsgericht gemäß § 47 Abs. 5 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung zur Klärung folgender Fragen vorlegen müssen:

1. 1.

   Kann § 15 Abs. 1 BauNVO auch bei Planungen eines konkreten Einzelfalls Korrekturfunktionen übernehmen oder sind die "Nachsteuerungsmöglichkeiten" dieser Vorschrift auf Bebauungspläne mit offengelassenem Gestaltungsspielraum und generell gehaltenen Planfestsetzungen beschränkt?

2. 2.

   Können Fehler und Defizite in der Abwägung durch § 15 Abs. 1 BauNVO korrigiert werden?

II.

Die gemäß § 47 Abs. 7 VwGO zulässige Beschwerde ist unbegründet. Wegen der mit der Beschwerde formulierten Fragen brauchte die Sache dem Bundesverwaltungsgericht nicht vorgelegt zu werden. Denn ihre Beantwortung im Sinne der Rechtsauffassung des Normenkontrollgerichts ergibt sich bereits aus der bisherigen Rechtsprechung des Senats.

Für die Aufstellung eines Bebauungsplans und für seine spätere Überprüfung im Hinblick auf die Beachtung des Abwägungsgebots hat § 15 BauNVO unmittelbar keine Bedeutung. Die Vorschrift regelt, wann ein an sich nach den §§ 2 bis 14 BauNVO zulässiges Vorhaben im Einzelfall gleichwohl unzulässig ist. § 15 BauNVO setzt mithin die Existenz eines wirksamen, insbesondere auch den Abwägungsgrundsätzen des § 1 Abs. 7 BBauG/1 Abs. 6 BauGB genügenden Bebauungsplans voraus.

Rückwirkungen für die Beurteilung der Wirksamkeit eines Bebauungsplans ergeben sich allerdings aus § 15 BauNVO für die Frage, in welchem Umfang und mit welcher Dichte der Plan vor allem in konfliktträchtigen Situationen Festsetzungen treffen muß. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, daß bei einer Planung Interessenkonflikte nicht einfach unbewältigt bleiben dürfen (BVerwGE 47, 144 <155>[BVerwG 01.11.1974 - IV C 38/71]). Dies gilt vor allem für Planungen, mit denen abschließend über die Zulässigkeit eines bestimmten Einzelvorhabens entschieden wird, wie etwa in einem straßenrechtlichen Planfeststellungsverfahren (vgl. Gaentzsch, in Berliner Kommentar zum BauGB, 1988. § 1 Rdnr. 70, m.w.N.). Der Grundsatz gilt aber prinzipiell auch für die Bauleitplanung. Die Festsetzungen eines Bebauungsplans müssen in der Regel "konkret-individuell" sein. Die konkrete Situation der Grundstücke und ihr Verhältnis zur Nachbarschaft ist zu sehen, etwaige Konflikte sind zu lösen (BVerwGE 67, 334 <338>[BVerwG 05.08.1983 - 4 C 96/79]). Im Gegensatz zum Planfeststellungsbeschluß regelt der Bebauungsplan jedoch typischerweise nicht die Zulässigkeit eines einzelnen Vorhabens, sondern schafft nur einen verbindlichen Rahmen für seine rechtliche Beurteilung im Baugenehmigungsverfahren. Der Bebauungsplan darf deshalb grundsätzlich auch weniger konkrete Festsetzungen treffen. Als Ausdruck einer "planerischen Zurückhaltung" kann er den von der Planung Betroffenen ein gesteigertes Maß an Gestaltungsmöglichkeiten belassen (BVerwG, a.a.O.). Davon ist grundsätzlich auch im Hinblick auf Interessenkonflikte, die auf der Grundlage der Festsetzungen des Bebauungsplans im Einzelfall auftreten können, auszugehen. Für sie genügt es, daß ein Ausgleich noch im Baugenehmigungsverfahren gefunden werden kann. Dabei kommt dem in § 15 BauNVO enthaltenen Rücksichtnahmegebot eine besondere Bedeutung zu. Es ergänzt die Festsetzungen des Bebauungsplans und bewirkt im Ergebnis, daß ein Bebauungsplan nicht schon deshalb als unwirksam angesehen werden muß, weil er selbst noch keine Lösung für bestimmte Konfliktsituationen enthält.

Eine Konfliktlösung im Baugenehmigungsverfahren setzt aber voraus, daß der Bebauungsplan für sie noch offen ist. Je konkreter eine Festsetzung ist, um so geringer ist die Gestaltungsfreiheit für den Betroffenen und damit auch der Spielraum für die Anwendung des § 15 BauNVO. Nur soweit der Bebauungsplan selbst noch keine abschließende planerische Entscheidung enthält, ermöglicht § 15 BauNVO eine "Nachsteuerung" im Baugenehmigungsverfahren. Zu Recht führt das Normenkontrollgericht aus, der Blick auf § 15 BauNVO könne planerische Zurückhaltung rechtfertigen, nicht aber planerische Fehleinschätzungen. Läßt ein Bebauungsplan - wie nach den Darlegungen des Normenkontrollgerichts im vorliegenden Fall - ein Parkhaus an einem konkreten Standort in einer bestimmten Größe und für einen bestimmten Zweck zu und setzt er zugleich die Ein- und Ausfahrt zu ihm konkret innerhalb einer weitgehend schon vorhandenen und im übrigen ebenfalls im einzelnen geplanten Bebauung fest, so hat der Ortsgesetzgeber von der Möglichkeit, planerische Zurückhaltung zu üben, keinen Gebrauch gemacht. Für die Wirksamkeit des Bebauungsplans kommt es dann allein darauf an, ob diese Planung den Anforderungen des Abwägungsgebots genügt oder nicht. Abwägungsdefizite, soweit sie nicht gemäß § 214 Abs. 3 BauGB unbeachtlich sind, führen dann unmittelbar zur Nichtigkeit des Bebauungsplans.

Nichts anderes kann der in der Beschwerde aufgeführten Rechtsprechung des Senats entnommen werden: In dem Beschluß vom 17. Februar 1984 - BVerwG 4 B 191.83 - (BVerwGE 69, 30 <34>[BVerwG 17.02.1984 - 4 B 191/83]) wird das Verhältnis von Bauleitplanung und immissionsschutzrechtlichem Genehmigungsverfahren angesprochen; es ging nur um die Frage, in welchem Umfang schon in einem auf eine konkrete Anlage bezogenen Bebauungsplan Festsetzungen zu treffen seien bzw. in welchem Umfang die Immissionskonflikte noch im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren bewältigt werden können. In dem Beschluß vom 28. August 1987 - BVerwG 4 N 1.86 - (DVBl. 1987, 1273 = ZfBR 1988, 44) ist der Senat der Rechtsauffassung entgegengetreten, der Grundsatz der Problembewältigung erfordere bei der Planung eines Großvorhabens mit hohem Verkehrsaufkommen stets im Bebauungsplan eine Regelung, durch die angrenzende Wohngebiete vor unzumutbarem Verkehrslärm geschützt würden. Er hat es als ausreichend angesehen, daß der Bebauungsplan straßenbauliche und verkehrslenkende Maßnahmen lediglich ermögliche; die Durchführung dieser Maßnahmen könne späterem Verwaltungshandeln überlassen bleiben. Auch im Urteil vom 11. März 1988 - BVerwG 4 C 56.84 - (DVBl. 1988, 845 = ZfBR 1988, 189) ging es allein um die Frage, welches Maß der Konkretisierung für die Festsetzung eines Bebauungsplans zu fordern sei. Der Senat hat ausgeführt, daß der Bebauungsplan nicht alle Probleme, die sich aus der in ihm enthaltenen grundsätzlichen Zulassung bestimmter Nutzungen im Plangebiet im Einzelfall für andere, insbesondere für nachbarliche Belange, ergeben können, schon selbst abschließend bewältigen müsse. Insoweit enthalte vielmehr die in § 15 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 BauNVO enthaltene Regelung ein geeignetes Instrumentarium, um im Einzelfall auftretende Konflikte zu lösen.

Wenn es schließlich im Urteil des Senats vom 4. Mai 1988 - BVerwG 4 C 34.86 - (DVBl. 1988, 848 = ZfBR 1988, 234) heißt, in einem Mischgebiet allgemein zulässige Einzelhandelsbetriebe könnten im Einzelfall nach Anzahl und Umfang der Eigenart des Baugebiets widersprechen (§ 15 Abs. 1 Satz 1 BauNVO), so beruht auch diese Aussage nicht auf der Auffassung, der Bebauungsplan könne im Baugenehmigungsverfahren noch korrigiert werden. Vielmehr hat der Senat gerade angenommen, daß das für das Mischgebiet charakteristische quantitative Mischungsverhältnis von Wohnen und nicht wesentlich störendem Gewerbe durch die Zulassung einer weiteren gewerblichen Bebauung gestört, das Ziel des Bebauungsplans also gerade verfehlt werde.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.