Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 15.11.1990, Az.: BVerwG 3 C 49.87

I.

Die Beteiligten streiten um die Beantwortung der Frage, ob die Klägerin berechtigt sei, Schlachtabfälle in einem privaten Betrieb verarbeiten zu lassen, statt sie einer Tierkörperbeseitigungsanstalt zur Verfügung zu stellen.

Die Klägerin betrieb bis September 1989 in W. eine Geflügelschlachterei, bei der nach ihren Angaben täglich ca. 11 t Schlachtabfälle ohne Einrechnung von Konfiskaten (untauglich für den menschlichen Genuß) anfielen. Die Schlachtabfälle wurden von der Firma Südoldenburger Tierfrischmehl-Anlagen-Gesellschaft mbH und Co. KG in D. beseitigt.

Durch Ziff. II des Bescheids vom 22. August 1983 untersagte das Landratsamt Bad Kissingen des beklagten Freistaats der Klägerin, die Beseitigung der für den menschlichen Genuß nicht geeigneten Tierkörperteile bzw. Schlachtabfälle im Sinne von Abschnitt II Nr. 10 der Geflügelfleischuntersuchungs-Verordnung mit Ausnahme von Blut und Federn in der Firma Südoldenburger Tierfrischmehl-Anlagen-Gesellschaft und ordnete an, daß die genannten Tierkörperteile ab sofort zur Abholung bereitzuhalten und zu verwahren und in der vom Beigeladenen betriebenen Tierkörperbeseitigungsanstalt in W. zu beseitigen seien. Für den Fall der Zuwiderhandlung gegen die Untersagungsverfügung drohte das Landratsamt ein Zwangsgeld in Höhe von 2.000 DM an (Ziff. IV des Bescheids). Unter Ziff. V enthielt der Bescheid eine Kostenlastentscheidung und unter Ziff. VI die Festsetzung einer Gebühr von 100 DM sowie der Auslagen in Höhe von 4 DM. Außerdem lehnte das Landratsamt in dem genannten Bescheid unter Ziff. I die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 8 Abs. 2 des Gesetzes über die Beseitigung von Tierkörpern, Tierkörperteilen und tierischen Erzeugnissen (Tierkörperbeseitigungsgesetz) - TierKBG - vom 2. September 1975 (BGBl. I S. 2313) ab und erklärte in Ziff. III des Bescheids die Ziffern I und II des Bescheids für sofort vollziehbar.

Zur Begründung führte das Landratsamt aus, in der Südoldenburger Tierfrischmehlfabrik sei lediglich die Beseitigung von Blut, Borsten und Federn auf der Grundlage von § 6 Abs. 2 Nr. 2 TierKBG möglich. Für die Beseitigung der übrigen Schlachtabfälle bedürfe es einer Ausnahmegenehmigung nach § 8 Abs. 2 Nr. 2 TierKBG, die der Klägerin jedoch wegen entgegenstehender öffentlicher Interessen nicht erteilt werden könne. Eine Überlassung ihrer Schlachtabfälle an die Südoldenburger Tierfrischmehlfabrik hätte einen erheblichen Gebührenausfall der vom Beigeladenen betriebenen zuständigen Tierkörperbeseitigungsanstalt zur Folge. Dies würde zu einer Erhöhung der Verbandsumlage des Beigeladenen und letztlich zu einer weiteren Belastung der öffentlichen Haushalte seiner Mitglieder führen. Gegen diesen Bescheid hat die Klägerin Widerspruch erhoben, der mit Widerspruchsbescheid der Regierung von Unterfranken vom 19. Dezember 1983 zurückgewiesen worden ist. Abweichend vom ursprünglichen Bescheid ist lediglich die Ziffer III aufgehoben und die Zwangsgeldandrohung in Ziffer IV mit einer Fristsetzung versehen worden.

Mit der beim Bayerischen Verwaltungsgericht Würzburg erhobenen Anfechtungsklage hat die Klägerin beantragt, den Bescheid des Landratsamts Bad Kissingen vom 22. August 1983 in den Ziffern II, IV, V und VI in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 19. Dezember 1983 aufzuheben. Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 17. Januar 1985 abgewiesen.

Auf die Berufung der Klägerin hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof mit Urteil vom 16. Dezember 1986 unter Änderung des verwaltungsgerichtlichen Urteils die "Nrn. II mit VI" des Bescheids vom 22. August 1983 in der Fassung des Widerspruchsbescheids aufgehoben und ausgeführt: Der angefochtene Bescheid betreffe die für den menschlichen Verzehr nicht geeigneten Tierkörperteile im Sinne der Anlage 1 zu § 2 Abschnitt II Nr. 10 der Geflügelfleischuntersuchungs-Verordnung. Eine wirtschaftliche Verwertung dieser Teile anstelle ihrer Beseitigung sei der Klägerin gestattet, denn die vorgenommene Bearbeitung des Rohmaterials in der Südoldenburger Tierfrischmehlfabrik genüge jedenfalls den Anforderungen des § 6 Abs. 2 Nr. 2 TierKBG.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Verwaltungsgerichtshof wegen grundsätzlicher Bedeutung der Auslegung des Begriffs "futterkonservenherstellender Betrieb" in § 6 Abs. 2 Nr. 2 TierKBG zugelassene Revision des Beklagten.

Während des Revisionsverfahrens hat die Klägerin am 22. September 1989 ihren Schlachtbetrieb eingestellt und das Unternehmen an eine Firma L. GmbH und G. KG mit Sitz in Großhöhenrain verkauft.

Der Beklagte beantragt,

Der Beklagte hält den angefochtenen Bescheid für erledigt und ist der Auffassung, daß die Anfechtungsklage unzulässig und die von der Klägerin hilfsweise verfolgte Fortsetzungsfeststellungsklage mangels Feststellungsinteresses ebenfalls unzulässig sei.

Die Klägerin hält den Bescheid nicht für erledigt. Sie trägt vor: Es sei nicht ausgeschlossen, daß sie in absehbarer Zeit eine andere Geflügelschlachterei betreiben werde. Dort würden dann vergleichbare verwertbare Reststoffe anfallen, so daß die dem Rechtsstreit zugrundeliegenden Probleme nur örtlich verlagert würden. Aber auch wenn der Verwaltungsakt mit der Einstellung des Schlachtbetriebs gegenstandslos geworden sein sollte, so gelte dies doch nicht für die Zeit bis zur Betriebseinstellung. Im übrigen bestehe ihr Rechtsschutzbedürfnis darin, daß sie durch den angefochtenen Verwaltungsakt gehindert werde, Schlachtabfälle mit gebührenrelevanter Wirkung an die Firma Südoldenburger Tierfrischmehl-Anlagen-Gesellschaft abzuliefern. Die Vortrage, ob rechtmäßig anderweitig entsorgt werden dürfte, sei entscheidend für den beim Verwaltungsgericht Würzburg anhängigen Gebührenprozeß, da der beklagte Freistaat eine amtliche Entsorgung von 100 % geltend mache mit der Begründung, daß eine ordnungsgemäße Entsorgung über die Südoldenburger Firma rechtlich nicht zulässig gewesen sei. An jenem Verfahren sei sie - die Klägerin -, der beklagte Freistaat sowie der im vorliegenden Verfahren beigeladene Zweckverband beteiligt gewesen.

Sie beantragt sinngemäß,

hilfsweise

Das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts Würzburg vom 17. Januar 1985 wird geändert. Es wird festgestellt, daß der Bescheid des Landratsamts Bad Kissingen vom 22. August 1983 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids der Regierung von Unterfranken vom 19. Dezember 1983 in seinen Ziffern II, IV, V und VI rechtswidrig war.

Die Klägerin verteidigt im übrigen das angefochtene Urteil.

Der beigeladene Zweckverband ist im Revisionsverfahren nicht gemäß § 67 Abs. 1 VwGO vertreten.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren und macht Ausführungen zur Sache.

II.

1.

Die Revision des Beklagten erweist sich als begründet. Das angegriffene Berufungsurteil kann keinen Bestand haben, denn es beruht - gemessen an der gegenwärtigen Sach- und Rechtslage - auf einer Verletzung von Bundesrecht, nämlich den Bestimmungen der §§ 42 Abs. 2, 113 Abs. 1 (S. 4 VwGO). Der erkennende Senat hat so zu entscheiden, wie das Berufungsgericht zu entscheiden hätte, wenn es zum gegenwärtigen Zeitpunkt über den Sachantrag befinden müßte. Danach kann dem Sachantrag der Klägerin jedenfalls heute nicht mehr entsprochen werden, weil sich der angefochtene Bescheid in seinem verfügenden Teil einschließlich der Zwangsgeldandrohung (Ziffern II und IV des Bescheids) - entgegen der Auffassung der Klägerin - mit der Einstellung des Schlachtbetriebs erledigt hat; die Klägerin wird durch diesen Teil des Verwaltungsakts nicht mehr beschwert (§ 42 Abs. 2 VwGO). Auch ihr hilfsweise gestellter Sachantrag auf Feststellung, daß der Bescheid rechtswidrig gewesen ist, muß abgewiesen werden, weil ihr das berechtigte Interesse an dieser Feststellung fehlt (§ 113 Abs. 1 S. 4 VwGO). Was die Kostenentscheidung (Ziffern V und VI des Bescheids) betrifft, die die Klägerin in ihrem Aufhebungsantrag ausdrücklich mit aufgeführt hat, so ist zwar dieser Teil des Bescheids von der Erledigung des verfügenden Teils nicht ohne weiteres erfaßt; über ihn muß aber im Hinblick auf die Erledigung des verfügenden Teils unter Anwendung von Landesrecht neu befunden werden, so daß dieser Teil der Sache an das Berufungsgericht zurückverwiesen wird.

2.

Zum gegenwärtigen Zeitpunkt erweist sich die Anfechtungsklage gegen den verfügenden Teil des Bescheids vom 22. August 1983 als unzulässig, weil sich dieser Bescheid erledigt hat und die Klägerin mithin nicht mehr geltend machen kann, durch ihn in ihren Rechten verletzt zu sein (§ 42 Abs. 2 VwGO).

Die Erledigung eines Verwaltungsakts i.S.d. § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO bedeutet Wegfall der mit der Anfechtungsklage bekämpften beschwerenden Regelung. Ob dieser Wegfall eingetreten ist, ist vom Regelungsgehalt des Verwaltungsakts und nicht vom Klägerinteresse her zu beurteilen (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Juni 1981 - BVerwG 8 CB 53.80 - Buchholz 448.0 § 18 Nr. 10; Beschluß vom 25. November 1981 - BVerwG 1 WB 131.80 - BVerwGE 73, 312 f.). Das in Ziff. II des Bescheids ausgesprochene Verbot, die näher bezeichneten Schlachtabfälle nicht mehr durch die Südoldenburger Tierfrischmehlfabrik beseitigen zu lassen, trifft die Klägerin wegen der Einstellung des Schlachtbetriebs und seiner Veräußerung nicht mehr; bei ihr fallen keine Schlachtabfälle mehr an. Das gleiche gilt für das Gebot, die Schlachtabfälle zur Abholung durch die Tierkörperbeseitigungsanstalt bereitzuhalten. Da ein neuer Schlachtbetrieb, den die Klägerin eröffnen könnte, jedenfalls schon rein örtlich ein anderer sein würde als die nunmehr eingestellte Schlachterei, kann eine Erledigung des Bescheids nicht in Zweifel gezogen werden. Die Endgültigkeit der Aufgabe des konkreten Betriebs in W. wird im Grunde genommen auch von der Klägerin nicht in Frage gestellt; sie hält es nur nicht für ausgeschlossen, daß andernorts in absehbarer Zeit eine andere Geflügelschlachterei von ihr betrieben werde. Auf einen solchen eventuell neu einzurichtenden Betrieb bezieht sich die angefochtene Verfügung aber ihrem Inhalt nach nicht.

Die Klägerin kann die Unzulässigkeit ihres Aufhebungsantrags auch nicht mit dem Argument ausräumen, daß sich der Bescheid nicht für die Zeit zwischen seinem Erlaß und der Einstellung des Schlachtbetriebs erledigt habe, sondern allenfalls für die Zeit danach. Maßgeblich ist hinsichtlich der Sachurteilsvoraussetzungen die gegenwärtige Sach- und Rechtslage und im gegenwärtigen Zeitpunkt ist der angefochtene Bescheid erledigt.

3.

Unzulässig ist auch der Antrag der Klägerin nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO, die Rechtswidrigkeit des angefochtenen Bescheids festzustellen. Dieser Antrag kann zwar - wie geschehen - hilfsweise gestellt werden (Urteil vom 11. Oktober 1968 - BVerwG 7 C 139.65 - Buchholz 310 § 113 Nr. 41); der Klägerin fehlt aber das in § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO geforderte berechtigte Interesse an der begehrten Feststellung.

Die Klägerin hat die Umstände darzulegen, die ihr Fortsetzungsfeststellungsinteresse ergeben (Beschluß vom 4. März 1976 - BVerwG 1 WB 54.74 - BVerwGE 53, 134 <137>[BVerwG 04.03.1976 - I WB 54/74]). Dies ist ihr nicht gelungen. Ihr Vortrag, ihre Erfolgsaussichten in dem noch anhängigen Verwaltungsrechtsstreit wegen Gebühren für die Tierkörperbeseitigung würden sich durch eine ihr günstige Entscheidung des erkennenden Senats in dem hier anhängigen Verfahren verbessern, überzeugt nicht. Würde der Senat entscheiden, daß die in dem angefochtenen Bescheid näher bezeichneten Schlachtabfälle nicht der vom beigeladenen Zweckverband betriebenen Tierkörperbeseitigungsanstalt zugeführt werden mußten, sondern der Südoldenburger Tierfrischmehlfabrik zur Verarbeitung überlassen werden durften, so bliebe gleichwohl offen, wie sich diese Entscheidung auf die Rechtmäßigkeit der geforderten Gebühren und ihre Höhe auswirken würde. Brauchte die Klägerin diese Schlachtabfälle bei der Tierkörperbeseitigungsanstalt nicht abzuliefern und wird davon ausgegangen, daß sie das auch nicht getan hat, so durften für diese Schlachtabfälle an sich auch keine Gebühren erhoben werden. Ob sich allerdings dadurch letztlich die Belastung der Klägerin verringert, erscheint nicht völlig unzweifelhaft; auch die Klägerin geht davon aus, daß gerade diese Schlachtabfälle sich lukrativ verwerten lassen und so die Gesamtkosten für die Tierkörperbeseitigung senken, - Kosten mit denen auch die Klägerin belastet wird.

Vor allem aber rechtfertigt diese nur Ungewisse Entscheidungserheblichkeit der hier aufgeworfenen Rechtsfrage für den Gebührenprozeß nicht, diese Frage im vorliegenden Prozeß auch zu entscheiden. Es wäre prozeßökonoraisch unvertretbar, ein schwieriges Rechtsproblem mit dem Aufwand, den eine Revisionsentscheidung mit sich bringt, einer Lösung zuzuführen, obwohl es darauf möglicherweise in dem Folgeprozeß gar nicht mehr ankommt. Wären beide Prozesse vor demselben Spruchkörper anhängig, würde im Ergebnis so verfahren, daß nur die tatsächlich entscheidungserheblichen Fragen entschieden würden. Dieser Gesichtspunkt darf um so mehr in den Vordergrund treten, als im vorliegenden Fall - etwa im Unterschied zu einem Verwaltungsstreitverfahren als Vorstufe eines Amtshaftungsprozesses - die gleiche Gerichtsbarkeit zur Entscheidung über den anhängigen wie über den Folgeprozeß berufen ist, also die Klärung einer Vortrage durch ein sachnäheres Fachgericht nicht in Rede steht.

Hat sich der verfügende Teil des Bescheids durch die Einstellung des Schlachtbetriebs mit der Folge erledigt, daß sich auch die Fortsetzungsfeststellungsklage mangels Feststellungsinteresses der Klägerin als unzulässig erweist, so ist auch die unter Ziff. IV des Bescheids verfügte Androhung eines Zwangsgeldes gegenstandslos geworden; dieser Teil des Bescheids ist als Nebenentscheidung voll akzessorisch zur Hauptentscheidung und teilt ihr rechtliches Schicksal.

4.

Was für den Bestand der Zwangsgeldandrohung gilt, gilt aber nicht ohne weiteres für die Kostenlastentscheidung in Ziff. V und den Gebührenansatz in Ziff. VI des Bescheids. Vielmehr ist insoweit die Sache wegen der Anwendung von Landesrecht an das Berufungsgericht zurückzuverweisen.

Im vorliegenden Fall richtet sich nämlich der Gebührenansatz nach Landesrecht. Das Verwaltungskostenrecht ist Teil des Verwaltungsverfahrensrechts (Gerhardt, Verwaltungskostenrecht, Einl. I.; von Dreising, Verwaltungskostengesetz, Kom. 1971, Zweiter Teil, Einführung 2) und kann daher auf einem Gebiet der Landesverwaltung unter Bundesaufsicht durch Bundesgesetz nur mit Zustimmung des Bundesrats geregelt werden (Art. 84 Abs. 1 GG). Dies ist in dem mit Zustimmung des Bundesrats erlassenen TierKBG nicht geschehen. Richtet sich aber der Gebührenansatz nach Landesrecht, so ist auch die Frage nach seinem Bestand, insbesondere nach seinem Bestand in Abhängigkeit oder Unabhängigkeit vom Bestand oder von der Rechtmäßigkeit des Hauptverwaltungsakts aus dem Landesrecht zu beantworten.

Macht die Beantwortung der Frage nach dem Bestand der Kostenentscheidung die Anwendung von Landesrecht notwendig, so ist der erkennende Senat insoweit grundsätzlich an das Berufungsurteil gebunden, denn nach § 562 ZPO i.V.m. § 173 VwGO ist die Entscheidung des Berufungsgerichts über das Bestehen und den Inhalt von Gesetzen, auf deren Verletzung die Revision nicht gestützt werden kann, für die auf die Revision ergehende Entscheidung maßgebend. Dem Berufungsurteil kann aber zu der Frage nach dem Bestand des Gebührenansatzes bei Erledigung des verfügenden Teils des Verwaltungsakts keine Entscheidung des Berufungsgerichts zum Inhalt einer landesrechtlichen Norm entnommen werden, weil das Berufungsgericht diesen Fall nicht für gegeben erachtet hat, so daß auch keine Bindung des Senats eingetreten ist.

Hat das Berufungsgericht das einschlägige Landesrecht auf die nunmehr gegebenen Voraussetzungen nicht angewandt, so daß sich das Revisionsgericht insoweit auch nicht mit der Auffassung des Berufungsgerichts in Widerspruch setzen kann, stünde einer Anwendung nichtrevisiblen Rechts durch den erkennenden Senat an sich nichts im Wege (vgl. hierzu Beschluß vom 16. November 1989 - BVerwG 3 B 31.89 - m.w.N.). Der Senat kann freilich im Hinblick auf die Vorschrift des § 565 Abs. 4 ZPO i.V.m. § 173 VwGO auch von seinem Ermessen nach § 144 Abs. 3 VwGO, die Sache insoweit zurückzuverweisen, Gebrauch machen und dem Berufungsgericht die Auslegung des Landesrechts überlassen (vgl. Urteil vom 6. Juli 1984 - BVerwG 4 C 3.82 - Buchholz 310 § 137 Nr. 121). Dies empfiehlt sich im vorliegenden Fall, weil die Landesrechte auf diesem Gebiete voneinander abweichen, so daß für eine bundesweite Rechtsfortbildung durch eine Entscheidung nichts gewonnen wäre. Das Berufungsgericht wird also die Kostenentscheidung des angefochtenen Bescheids auf die Anfechtungsklage hin auf ihren Bestand und ihre Rechtmäßigkeit zu prüfen haben.