Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 11.03.1993, Az.: BVerwG 7 C 4/92

Die Revision ist begründet. Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts verletzt Bundesrecht mit der Annahme, die "Erste Teilgenehmigung (NEU) für das Kernkraftwerk Mülheim-Kärlich" vom 20. Juli 1990 (1. TG (NEU)) schließe die durch Aufhebung der Ersten Teilgenehmigung vom 9. Januar 1975 (1. TG (ALT)) entstandene Regelungslücke nicht. Es ist deshalb, da es sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig erweist (§ 144 Abs. 4 VwGO), aufzuheben, damit das Oberverwaltungsgericht aufklärt, ob der angegriffenen Genehmigung ausreichende Ermittlungen und Bewertungen zugrunde liegen.

1. Die Regelungslücke, die durch die 1. TG (NEU) zu schließen war, besteht nicht in dem vom Oberverwaltungsgericht angenommenen Umfang.

a) Die 1. TG (ALT) hatte keine über die Gestattung der Aushebung der Baugrube hinausgehende gestattende Wirkung und enthielt nicht die definitive, d. h. endgültig bindende Feststellung, daß die vollständige Errichtung der gesamten Anlage mit allen Anlageteilen und Systemen den Anforderungen des § 7 Abs. 2 AtG entspreche. Der erkennende Senat hat im Urteil vom 9. September 1988 - BVerwG 7 C 3.86 - (BVerwGE 80, 207 = Buchholz 451.171 AtG Nr. 25) ausgeführt, daß eine atomrechtliche Errichtungsgenehmigung nicht für eine lediglich im Konzept gebilligte oder rahmenmäßig vorläufig positiv bewertete Anlage erteilt und die Gestattungswirkung einer solchen Genehmigung nicht in ein grundsätzliches "Ob" und ein die Einzelheiten betreffendes "Wie" der Errichtung der Anlage und ihrer Teile aufgespalten werden dürfe. Das schließt zwar nicht aus, daß die 1. TG (ALT) gleichwohl umfassende endgültig bindende Feststellungen enthielt, so daß eine neue erste Teilgenehmigung eine erneute und endgültige Entscheidung über das Konzept der Anlage hätte treffen müssen. Es würde aber voraussetzen, daß die 1. TG (ALT) einen Konzeptvorbescheid enthalten hätte. Das hat der Senat in seinem Urteil vom 9. September 1988 schon deshalb verneint, weil eine ausdrückliche definitive Konzeptbilligung im Tenor der 1. TG (ALT) nicht enthalten war. Unabhängig hiervon könnte eine definitive Konzeptbilligung auch nicht durch Auslegung unter Berücksichtigung des übrigen Inhalts als Regelungsgehalt der 1. TG (ALT) ermittelt werden. Denn die 1. TG (ALT) genehmigte zwar unter Abschnitt I ihres Tenors die Errichtung der Anlage nach Maßgabe des Sicherheitsberichts 1973 insgesamt, verbot aber gleichzeitig unter Abschnitt II Nr. 1 ihres Tenors in bezug auf alle atomrechtlich genehmigungsbedürftigen Anlagenteile und Systeme, mit der Errichtung zu beginnen, bevor nicht eine positive gutachterliche Stellungnahme des TÜV Rheinland vorlag und die Genehmigungsbehörde auf dieser Grundlage über die Freigabe entschieden hatte. Eine solche Entscheidung, in der die Behörde pauschal etwas "genehmigt", das sie sogleich wieder zurücknimmt, um darüber in weiteren Verfahrensschritten nach Prüfung im einzelnen gesondert zu befinden, kann nicht als eine endgültige Billigung im Sinne eines Konzeptvorbescheids verstanden werden.

Der Senat hat deshalb im Urteil vom 9. September 1988 zum Ausdruck gebracht, daß eine Teilgenehmigung mit einem so umfassenden, alle Teile und Systeme der Anlage betreffenden Freigabevorbehalt nur als eine Teilgenehmigung für die Aushebung der Baugrube, verbunden mit einem vorläufigen positiven Gesamturteil für die Errichtung der Anlage insgesamt, verstanden werden könne. Es war geradezu das Wesensmerkmal des mit dem Freigabevorbehalt gewählten Vorgehens im seinerzeitigen Genehmigungsverfahren, daß die Genehmigungsbehörde sich gegenüber den Genehmigungsempfängern noch nicht endgültig binden wollte. Die der 1. TG (ALT) nachfolgenden Freigabebescheide und Teilgenehmigungen bestätigen denn auch, daß die Genehmigungsbehörde sich nicht durch in der 1. TG (ALT) getroffene Festlegungen für das Anlagenkonzept als endgültig gebunden angesehen hat. Sie hat vielmehr, worauf das Oberverwaltungsgericht hinweist, auch das Anlagenkonzept in nachfolgenden Freigabebescheiden und Teilgenehmigungen geändert, wo sie dies auf der Grundlage der Gutachten des TÜV Rheinland für erforderlich hielt, ohne sich daran durch eine in der 1. TG (ALT) vermeintlich enthaltene definitive Konzeptbilligung gehindert zu sehen; der umfassende Freigabevorbehalt hielt ihr diese Möglichkeit offen.

Der erkennende Senat ist gegenüber der Klägerin zu 1 auch nicht durch ein rechtskräftiges Urteil gebunden anzunehmen, die 1. TG (ALT) habe das Sicherheitskonzept der Anlage insgesamt nicht nur vorläufig positiv beurteilt, sondern endgültig gebilligt, also insoweit einen Konzeptvorbescheid enthalten. Zwar hat das Oberverwaltungsgericht in Urteilen vom 3. Juni 1986 - OVG 7 A II 2/85 - (NVwZ 1987,71 = UPR 1986, 396) und 7. Juli 1987 - OVG 7 A II 2/85 - auf eine von der Klägerin zu 1 geführte Anfechtungsklage gegen die 2. TG (Zweitbescheid) den auch im jetzigen Verfahren eingenommenen Standpunkt vertreten, das grundlegende Sicherheitskonzept der Anlage sei in der 1. TG (ALT) definitiv geregelt. Damit ist diese Frage jedoch nicht zwischen der Klägerin zu 1 einerseits sowie dem Beklagten und den Beigeladenen andererseits rechtskräftig entschieden; denn Streitgegenstand jenes Verfahrens war nicht die 1. TG (ALT).

b) Das mit der 1. TG (ALT) verbundene vorläufige positive Gesamturteil hat sich in den nachfolgenden Teilgenehmigungen verfestigt, nämlich jeweils im Umfang der darin ausgesprochenen Gestattungen. Mit der letzten Teilgenehmigung ist es zu dem endgültigen positiven Gesamturteil erstarkt.

Der Senat hat in seiner bisherigen Rechtsprechung (vgl. insbesondere Urteil vom 19. Dezember 1985 - BVerwG 7 C 65.82 - BVerwGE 72, 300 (308 ff.) [BVerwG 19.12.1985 - 7 C 65/82] = Buchholz 451.171 AtG Nr. 15 = DVBl. 1986, 190) stets betont, daß das vorläufige positive Gesamturteil zwar zum Regelungsgehalt des feststellenden Teils einer Teilgenehmigung gehört, aber - als vorläufige Beurteilung der Genehmigungsfähigkeit der Anlage insgesamt - unter einem doppelten Vorbehalt steht, dem Vorbehalt der Prüfung im Detail und dem Vorbehalt der Prüfung anhand eines weiterentwickelten Standes von Wissenschaft und Technik. Das vorläufige positive Gesamturteil wird damit von Teilgenehmigung zu Teilgenehmigung gleichsam abgearbeitet. Von der positiven Gesamtbeurteilung einer Anlage wächst - gegebenenfalls mit Änderungen auch des ursprünglich verfolgten Konzepts - ein von Teilgenehmigung zu Teilgenehmigung größer werdender Anteil von der Vorläufigkeit in die Endgültigkeit. Die ursprüngliche Prognose wird mehr und mehr zur endgültigen Feststellung. Die von der Behörde unter besagten Vorbehalten eingegangene und deshalb zunächst nur beschränkte Bindung wird zu einer uneingeschränkten, die von ihr nur durch Widerruf oder Rücknahme beseitigt werden kann. Mit der letzten von mehreren Teilerrichtungsgenehmigungen ist endgültig entschieden, daß die - genehmigungskonforme - Anlage so errichtet ist, daß sie sicher betrieben werden kann; das vorläufige positive Gesamturteil der Teilerrichtungsgenehmigung erstreckt sich nur noch auf das künftige, in der Betriebsgenehmigung zu gestattende Betriebsreglement (Urteil des erkennenden Senats vom 7. Juni 1991 - BVerwG 7 C 43.90 - BVerwGE 88, 286 (290) [BVerwG 07.06.1991 - 7 C 43/90] = Buchholz 451.171 AtG Nr. 36 = DVBl. 1992, 51).

Die gestattende Wirkung der aufgehobenen 1.TG (ALT) erstreckte sich nur auf die Aushebung der Baugrube. Die in der 1. TG (ALT) getroffenen Feststellungen über die Genehmigungsfähigkeit der "Grundkonzeption" der Anlage waren folglich sämtlich nur vorläufig und haben sich in diesem Umfang in den nachfolgenden Teilgenehmigungen verfestigt. Diese "Verfestigung" vorläufiger Beurteilungen zu endgültigen Feststellungen haben auch die als Freigabebescheide bezeichneten Behördenentscheidungen bewirkt. Denn sie waren Teilgenehmigungen. Das hat der Senat schon in seinem Urteil vom 9. September 1988 (a.a.O., BVerwGE 80, 207 (214) [BVerwG 09.09.1988 - 7 C 3/86]) ausgeführt, und daran hält er auch angesichts der in den einzelnen Freigabeverfahren vorgenommenen Begutachtungen und Prüfungen sowie der daraus folgenden Änderungen von Konzeption und Details der Anlage und von Anlageteilen und Systemen fest. Nachdem die 1. TG (NEU) nachträglich die Aushebung der Baugrube, verbunden mit der Feststellung, die Anlage erfülle auch unter den Gegebenheiten des großräumigen Standorts die Genehmigungsvoraussetzungen des § 7 Abs. 2 AtG, gestattet und damit die nach Aufhebung der 1. TG (ALT) entstandene Regelungslücke geschlossen hat, liegt nunmehr eine vollständige Genehmigung der Errichtung des Kernkraftwerks vor.

Die Vorstellung der Kläger, das mit einer Teilgenehmigung ausgesprochene vorläufige positive Gesamturteil bleibe unabhängig von weiteren Teilgenehmigungen und neben deren endgültigen Feststellungen als selbständiger Regelungsgehalt jener Teilgenehmigung bestehen, so daß mit Aufhebung eben jener Teilgenehmigung insoweit eine Regelungslücke entstehe, entspricht nicht dem Aufbau des gestuften Genehmigungsverfahrens.

Das gestufte Genehmigungsverfahren soll es ermöglichen, einen umfangreichen und komplexen Genehmigungssachverhalt in Teilschritten zu bewältigen, ohne daß dabei die Genehmigungsfähigkeit der Anlage insgesamt aus dem Blick gerät. Das deshalb bei jeder Teilgenehmigung notwendige positive Gesamturteil (§ 1 Abs. 2 Satz 2 der Atomanlagen-Verordnung vom 29. Oktober 1970, BGBl. I S. 1518, jetzt § 18 Abs. 1 der Atomrechtlichen Verfahrensverordnung vom 31. Dezember 1982, BGBl. I S. 411), das vorläufigen Charakter für die Genehmigungsfähigkeit der Anlage nur in bezug auf die noch nicht zur Errichtung freigegebenen Teile und Systeme hat, soll vermeiden, daß weitere Gestattungen ausgesprochen werden für eine Anlage, die voraussichtlich nicht die Genehmigungsvoraussetzungen des § 7 Abs. 2 AtG erfüllen wird und deshalb nicht in Betrieb gehen könnte.

Das gestufte Genehmigungsverfahren soll auf der anderen Seite dem Genehmigungsempfänger und Investor Sicherheit in der Weise verschaffen, daß im Umfang der jeweiligen Gestattungen über die Genehmigungsfähigkeit endgültig entschieden wird und daß die zu seinen Gunsten entstandene Bindungswirkung nur durch Widerruf oder Rücknahme aufgehoben werden kann. Dem entspricht, daß die zunächst nur vorläufigen (prognostischen) Feststellungen von Teilgenehmigung zu Teilgenehmigung in den dort jeweils endgültig getroffenen Feststellungen aufgehen. Was mit einer Teilgenehmigung gestattet wird, ist damit auch endgültig als den Anforderungen des § 7 Abs. 2 AtG entsprechend festgestellt. Das gestufte Genehmigungsverfahren führt nicht zu einer gespaltenen Feststellung der Genehmigungsfähigkeit in der Weise, daß in den der ersten Teilgenehmigung nach folgenden Teilgenehmigungen nur festgestellt wäre, in den Details und in bezug auf den fortgeschrittenen Stand von Wissenschaft und Technik entsprächen die genehmigten Teile und Systeme den Anforderungen des Atomgesetzes, während die Feststellung, diese Teile und Systeme hätten dem im Zeitpunkt der vorläufigen Beurteilung gegebenen Stand von Wissenschaft und Technik entsprochen, als verbindliche Entscheidung nach wie vor in der ersten Teilgenehmigung geregelt wäre. Insoweit besteht zwischen vorläufigem positiven Gesamturteil und Vorbescheid ein wesentlicher Unterschied. Das durch Vorbescheid bereits Entschiedene klammern nachfolgende Teilgenehmigungen ganz aus, verfestigen es also auch nicht unter Zugrundelegung des neuesten Standes von Wissenschaft und Technik. Das nur durch vorläufiges positives Gesamturteil und damit unter Vorbehalt Vorentschiedene dagegen nehmen nachfolgende Teilgenehmigungen jeweils im Umfang ihrer Gestattung auf und wandeln es nach Absolvierung des vorbehaltenen Prüfprogramms um in eine neue, detaillierte und aktualisierte endgültige Feststellung.

c) Den Klägern und dem Beklagten ist allerdings einzuräumen, daß eine solche schrittweise Umwandlung des vorläufigen in ein endgültiges positives Gesamturteil aus Gründen eines wirksamen Rechtsschutzes Drittbetroffener nicht hinzunehmen wäre, wenn sie zur Folge hätte, daß solche Drittbetroffenen nicht nur die erste Teilgenehmigung anfechten müßten, um mit Einwendungen gegen die dem vorläufigen positiven Gesamturteil zugrundeliegenden Feststellungen nicht ausgeschlossen zu sein, sondern auch möglichst alle nachfolgenden Teilgenehmigungen, um eine schrittweise Verfestigung des vorläufigen positiven Gesamturteils zu vermeiden. Das ist aber nicht der Fall. Die Umwandlung der ursprünglich vorläufigen positiven in eine endgültige Feststellung knüpft zwar an das vorangegangene vorläufige positive Gesamturteil an, enthält aber insoweit keine nach erneuter Prüfung getroffene neue Entscheidung. Deshalb schließt es § 7 b AtG aus, daß Dritte, die Einwendungen gegen die vorläufigen positiven Beurteilungen einer Teilgenehmigung nicht erhoben, sondern die Teilgenehmigung haben bestandskräftig werden lassen, mit derartigen Einwendungen gegenüber nachfolgenden, die vorläufigen Beurteilungen verfestigenden Teilgenehmigungen noch gehört werden können. Sie können vielmehr nur noch einwenden, in den Details sei nicht die erforderliche Vorsorge getroffen oder der Stand von Wissenschaft und Technik erfordere eine andere Beurteilung. Für Drittbetroffene hingegen, die eine Teilgenehmigung mit Einwendungen gegen die in ihr enthaltenen vorläufigen Feststellungen angegriffen haben, tritt insoweit die Wirkung des § 7 b AtG nicht ein. Ihnen gegenüber verfestigt sich auch das vorläufige positive Gesamturteil im Umfang der erhobenen Einwendungen nicht. Sie brauchen daher nicht, um ihre durch solche rechtzeitig erhobenen Einwendungen geschaffene Position zu wahren, die nachfolgenden Teilgenehmigungen anzufechten, in denen sich das vorläufige positive Gesamturteil in von ihnen beanstandeten Punkten gegenüber anderen - präkludierten - Drittbetroffenen verfestigt. Sie haben mit der Anfechtung der Teilgenehmigung, die erstmals in den von ihnen gerügten Punkten vorläufige positive Feststellungen enthielt, die ihnen obliegende Anfechtungslast wahrgenommen und damit das Erforderliche getan, um endgültige Feststellungen ihnen gegenüber zu vermeiden. Erreichen sie mit ihren Einwendungen die Aufhebung der angefochtenen Teilgenehmigung, so ist in einem etwaigen, auf Ersetzung der aufgehobenen Teilgenehmigung gerichteten neuen Genehmigungsverfahren auch über die von ihnen erhobenen Einwendungen zu entscheiden und eine neue Teilgenehmigung nur zu erteilen, wenn sich die Einwendungen - gegebenenfalls aufgrund nachgeholter behördlicher Ermittlungen - als unbegründet erweisen.

Gegenüber den Klägern dieses Verfahrens hat sich - anders als gegenüber dem im Vorprozeß (vgl. BVerwGE 80, 207) erfolgreichen Kläger - das der 1. TG (ALT) zugrundeliegende vorläufige positive Gesamturteil durch die nachfolgenden Teilgenehmigungen, die die Errichtung der Anlage - mit Ausnahme der Aushebung der Baugrube - gestattet haben, verfestigt; denn sie haben Einwendungen, die eine solche Verfestigung vorläufig positiver Feststellungen in den nachfolgenden Teilgenehmigungen hätte verhindern können, nicht erhoben, jedenfalls nicht durch erfolgreiche Anfechtung der 1. TG (ALT) aufrecht erhalten. Übrigens wäre das Ergebnis für die Klägerin zu 1 nicht günstiger, wenn das Oberverwaltungsgericht in dem seinerzeitigen Anfechtungsprozeß gegen die 2. TG (Zweitbescheid) den - zutreffenden - Standpunkt vertreten hätte, das Sicherheitskonzept der Anlage sei in der 1.TG (ALT) noch nicht endgültig - im Sinne eines Konzeptvorbescheids - gebilligt, sondern nur vorläufig positiv beurteilt; denn auch dann wäre die Klage gegen die 2. TG (Zweitbescheid) abzuweisen gewesen, weil die Einwendungen schon gegen das der 1. TG (ALT) zugrundeliegende vorläufige positive Gesamturteil hätten geltend gemacht werden müssen (§ 7 b AtG).

2. Die Kläger sind allerdings nicht gehindert, ihre Klage gegen die 1. TG (NEU) auf Einwendungen zu stützen, die die Sicherheit der Anlage unter Gesichtspunkten des großräumigen Standorts, insbesondere der Erdbebensicherheit, betreffen. Denn insoweit hat das beklagte Land das Verfahren neu eröffnet. Die Kläger können daher eine vollständige Überprüfung dieses Bescheids am Maßstab der verwaltungsverfahrens- und der materiellrechtlichen Anforderungen verlangen, soweit diese ihnen gegenüber drittschützend sind. Da das Oberverwaltungsgericht die Rechtmäßigkeit der 1. TG (NEU) insoweit nicht überprüft hat, ist die Sache dorthin zurückzuverweisen. Für die erneute Verhandlung und Entscheidung weist der erkennende Senat auf folgendes hin:

Was die Rechtmäßigkeit des Verwaltungsverfahrens betrifft, so tragen die Kläger nicht vor, inwieweit sie durch ein fehlerhaftes Verfahren gehindert worden seien, Umstände darzulegen, die eine Verletzung ihrer materiellen Rechtsposition ergeben könnten. Die Einwendungen der Kläger gegen den Ablauf des Anhörungsverfahrens sind überdies gegenstandslos, weil das Anhörungsverfahren, um den sogleich erhobenen Vorwürfen abzuhelfen, wiederholt worden ist.

Was die Kläger zu 1 und 2 gegen die Zuverlässigkeit der Beigeladenen zu 1 als vorgesehener Betreiberin des Kernkraftwerks und gegen die Fachkunde der als verantwortlich bezeichneten Personen vortragen, ist nicht geeignet, die 1. TG (NEU) in Frage zu stellen. Unabhängig von der Frage, ob die personenbezogenen Genehmigungsvoraussetzungen des § 7 Abs. 2 Nr. 1 und 2 AtG drittschützend sind oder nicht, die Kläger insoweit also Einwendungen erheben können, vermag ihr Vortrag Zweifel an Zuverlässigkeit und Fachkunde nicht zu begründen. Einzelne in der Vergangenheit geschehene Störfälle können zwar Anhaltspunkte für mangelnde Zuverlässigkeit eines Betreibers oder der verantwortlichen Personen oder für unzureichendes Wissen des Betriebspersonals sein, reichen als solche allein jedoch zu einer Versagung der Genehmigung nach § 7 Abs. 2 Nr. 1 oder 2 AtG nicht aus. Das ist, wie der erkennende Senat im Beschluß vom 17. April 1990 - BVerwG 7 B 111.89 - (Buchholz 451.171 AtG Nr. 33, S. 104 f.) im einzelnen dargelegt hat, erst dann der Fall, wenn sie grundlegende Mängel oder Schwächen bei den verantwortlichen Personen oder in der Organisation des Betriebs oder in der Aus- und Fortbildung des Betriebspersonals erkennen lassen, die ein erhöhtes Risiko bedeuten. Der Vorwurf, der Antragsteller habe in der Vergangenheit eine Anlage ohne die (auch) erforderliche immissionsschutzrechtliche Genehmigung betrieben, vermag dessen Unzuverlässigkeit jedenfalls dann nicht zu begründen, wenn das Erfordernis (auch) einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung erst aufgrund einer gerichtlichen Auseinandersetzung erkannt und das Genehmigungsverfahren sodann unverzüglich eingeleitet worden ist. Der Einwand, die als verantwortlich bezeichneten Personen hätten nicht jeder für sich die erforderliche Fachkunde für alle Bereiche des Kernkraftwerks, ist, selbst wenn er nicht auf bloßen Vermutungen beruhen sollte, verfehlt, weil § 7 Abs. 2 Nr. 2 AtG dies nicht fordert; er verbietet eine Arbeitsteilung nicht.

Zur Frage der Erdbebengefahr im Neuwieder Becken und zur Bedeutung des Eifeivulkanismus für diesen Standort haben die Kläger zu 1 und 2 unter Vorlage wissenschaftlicher Gutachten substantiiert vorgetragen, die der 1. TG (NEU) zugrundeliegenden Bewertungen beruhten auf unzureichenden Ermittlungen und einem inzwischen überholten Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse. Diesen Einwendungen wird das Oberverwaltungsgericht nachgehen müssen. Es wird dabei allerdings auch zu prüfen haben, ob die Annahmen in den von den Klägern vorgelegten Gutachten, die den Annahmen der Genehmigungsbehörde widersprechen, unter Zugrundelegung der Bewertungsregeln des Kerntechnischen Ausschusses gewonnen worden sind und, soweit das nicht der Fall ist, aus welchen Gründen die Gutachter diese Regeln als nicht (mehr) dem Stand der Wissenschaft und Technik entsprechend ansehen. Nach der Rechtsprechung des erkennenden Senats (Urteile vom 19. Dezember 1985 - BVerwGE 72, 300 (316 ff.) [BVerwG 19.12.1985 - 7 C 65/82] und vom 22. Oktober 1987 - BVerwGE 78, 177 (180 ff.) [BVerwG 22.10.1987 - 7 C 4/85]; Beschlüsse vom 13. Juli 1989 - BVerwG 7 CB 80.88 und BVerwG 7 B 188.88 - Buchholz 451.171 AtG Nr. 30 und 31) hat die atomrechtliche Genehmigungsbehörde bei der ihr obliegenden Risikoermittlung und -bewertung die Wissenschaft zu Rate zu ziehen und darf sich nicht auf eine "herrschende Meinung" beziehen, sondern muß - nach Maßgabe des "Besorgnispotentials" - alle vertretbaren wissenschaftlichen Erkenntnisse in Erwägung ziehen. Allerdings muß sie nicht allen - auch noch so fernliegenden - Gegenmeinungen zur herrschenden Meinung nachgehen, die theoretisch nicht widerlegbar sind, aber als Beleg für ein bestehendes "Gefahrenpotential" nach den Maßstäben der praktischen Vernunft von der Genehmigungsbehörde nicht in Rechnung gestellt werden müssen.