Dem Kläger wurde durch die Straßenverkehrsdirektion (SVD) Bremen am 10. November 1948 eine jederzeit widerrufliche Genehmigung für einen Linienverkehr mit Autobussen auf der Strecke. B./H. und zurück für die Dauer von sechs Monaten erteilt. Einen Antrag des Klägers auf Verlängerung dieser Genehmigung lehnte die SVD Bremen durch Bescheid vom 27. April 1949 ab. Auf seine dagegen erhobene Beschwerde wurde der Kläger an den Regierungspräsidenten in Stade verwiesen, da dieser nunmehr für die Durchführung des Genehmigungsverfahrens allein zuständig und an ihn der Antrag auf Verlängerung der Genehmigung der Omnibuslinie zu richten sei. Daraufhin stellte der Kläger am 9. Mai 1949 bei dem Regierungspräsidenten in Stade den Antrag, ihm die am 1. Mai 1949 abgelaufene Genehmigung für die Omnibuslinie B./H. mit einem Fahrtenpaar täglich nach einem von ihm vorgeschlagenen Fahrplan und zu einem Fahrpreis von 11,- DM für die Hin- und Rückfahrt weiterhin zu erteilen. Am 21. September 1949 erweiterte er den Antrag auf die Genehmigung von zwei Fahrtenpaaren täglich und schlug auch dafür einen bestimmten Fahrplan vor. Während der inzwischen eingeleiteten Verhandlungen der Genehmigungsbehörde mit der beigeladenen Bundesbahn und zwischen den Behörden der Länder Bremen, Hamburg und Niedersachsen bestätigte die SVD Bremen dem Kläger am 23. Mai 1950 in sinngemäßer Aufrechterhaltung eines ihm am 3. Mai 1949 erteilten Bescheides, daß der vom Kläger gegen die Nichtverlängerung der alten Genehmigung eingelegten Beschwerde aufschiebende Wirkung zukomme und der Linienbetrieb des Klägers demnach bis zur Entscheidung der Beschwerde, d.h. bis zur Durchführung des Anhörverfahrens, weitergeführt werden könne. Mit Urkunde vom 19. März 1951 genehmigte der Regierungspräsident in Stade dem Kläger die Einrichtung und den Betrieb eines Omnibuslinienverkshrs auf der Strecke B./H. zur Beförderung von Personen auf die Dauer von zwei Jahren bis zum 31. März 1953 mit zwei Fahrtenpaaren täglich nach einen von dem Vorschlag des Klägers abweichenden Fahrplan und zu einem Fahrpreis von 7,20 DM für die einfache Fahrt. Nach einem von der Dienststelle des Regierungspräsidenten aufgenommenen Aktenvermerk erklärte der Kläger, besonders unter Hinweis auf die vom Regierungspräsidenten gegenüber seinem Vorschlag vorgenommene Heraufsetzung des Fahrpreises, er sei nicht in der Lage, die Urkunde anzunehmen, halte sich aber für berechtigt, auf Grund der alten Genehmigungsurkunde der SVD Bremen und der ihm von dieser im Mai 1950 erteilten Bestätigung weiterzufahren. Der Regierungspräsident behandelte die Erklärung des Klägers als Beschwerde und leitete sie dem Niedersächsischen Minister für Wirtschaft und Verkehr zur Entscheidung zu. Dieser wies die vom Kläger unter dem 29. April 1951 näher begründete Beschwerde, die sich vor allem gegen die Befristung der Genehmigung auf zwei Jahre, gegen die Beschränkung des Linienverkehrs auf zwei statt der "bisherigen vier" Fahrtenpaare und gegen die Festsetzung des Fahrpreises richtete, durch Bescheid vom 4. Juni 1951 zurück, soweit sie die Dauer der Genehmigung, die Zahl der Fahrtenpaare und den Fahrplan betraf. Die Entscheidung über den Fahrpreis behielt der Minister einer weiteren Entscheidung vor.

Gegen den Beschwerdebescheid des Ministers hat der Kläger unter dem 3. Juli 1951 bei dem Landesverwaltungsgericht Hannover Klage erhoben und dabei folgenden Antrag gestellt:

Am Schluß der Klageschrift hat er ausgeführt: "Lediglich zur Kenntnis des Gerichts wird bereits jetzt darauf hingewiesen, daß über die Beschwerde des Klägers hinsichtlich der willkürlichen Heraufsetzung seines Fahrpreises noch kein Entscheid ergangen ist und mithin insoweit Klage noch nicht erhoben werden kann."

Das Landesverwaltungsgericht hat die Klage durch Urteil vom 2. November 1951 abgewiesen. Gegen dieses Urteil hat der Kläger am 7. Dezember 1951 Berufung eingelegt. Während des Berufungsverfahrens hat der Minister die in dem Beschwerdebescheid vom 4. Juni 1951 vorbehaltene Entscheidung über den Fahrpreis durch Bescheid vom 8. Juli 1952 nachgeholt und die Beschwerde des Klägers, soweit sie sich gegen den festgesetzten Fahrpreis richtete, als unbegründet zurückgewiesen. Hiergegen hat der Kläger eine besondere Klage erhoben, die durch Entscheidung des Landesverwaltungsgerichts Hannover vom 4. Juni 1953 wegen Versäumung der Klagefrist abgewiesen worden ist.

In der in der vorliegenden Streitsache vor dem Berufungsgericht anberaumten Verhandlung am 5. Juni 1953 hat der Kläger beantragt, auch hinsichtlich des Fahrpreises zu entscheiden. Diesem Antrag hat der Beklagte widersprochen, da er eine Klageänderung enthalte, die im Berufungsverfahren ohne Zustimmung der Gegenpartei unzulässig sei, und da außerdem wegen der Festsetzung der Höhe des Fahrpreises eine besondere Klage anhängig sei.

Das Oberverwaltungsgericht für die Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein hat durch Urteil vom 5. Juni 1953 unter Abänderung des Urteils des Landesverwaltungsgerichts Hannover vom 2. November 1951 die den Fahrpreis betreffende Ziffer 14 der Genehmigungsurkunde des Regierungspräsidenten in Stade vom 19. März 1951 aufgehoben. Im übrigen hat es die Berufung des Klägers zurückgewiesen.

Das Berufungsgericht geht davon aus, daß der Klageantrag vom 3. Juli 1951 auch die in der Genehmigungsurkunde enthaltene Preisbindung miterfaßt habe, weil nach Ablauf eines Monats nach Erteilung des Bescheides vom 4. Juni 1951 die Klage auch zu diesem Punkt zulässig geworden sei. Mit der Befristung der Genehmigung auf zwei Jahre und der geringfügigen Änderung des vorgeschlagenen Fahrplans habe sich der Regierungspräsident im Rahmen seines Ermessens gehalten. Durch die Genehmigung von nur zwei Fahrtenpaaren sei der Kläger nicht beschwert, da er nur zwei Fahrtenpaare schriftlich beantragt und sich die Genehmigungsbehörde somit an die ihr vorliegenden schriftlichen Anträge gehalten habe. Dagegen sei die vom Regierungspräsidenten vorgenommene und von dem Minister bestätigte Preisbindung gesetzwidrig, weil hierfür nicht nur die Zustimmung der Preisbildungsstelle beim Niedersächsischen Minister des Innern nicht eingeholt worden sei, sondern auch nach der im Zeitpunkt der Genehmigung bestehenden Gesetzeslage überhaupt nur noch Höchst-, nicht aber Festpreise für den von privaten Unternehmern betriebenen Linienverkehr hätten festgesetzt werden können.

Kläger und Beklagter haben die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt.

Der Kläger hat beantragt, das Berufungsurteil insoweit aufzuheben, als es seine Berufung zurückgewiesen hat. Er macht geltend, das Gesetz über die Beförderung von Personen zu Lande vom 4. Dezember 1934 (RGBl. I S. 1217) in der Fassung des Gesetzes vom 6. Dezember 1937 (RGBl. I S. 1319) - PBefG - stehe im Widerspruch zu dem Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949 (BGBl. S. 1) - GG - und sei mit der Verordnung der Militärregierung Nr. 78 - Dekartellisierungsverordnung - (ABl. MilReg. S. 412) unvereinbar. Im übrigen habe die alte Genehmigung der SVD Bremen fortdauernde Wirkung. Die neue Genehmigung auf nur zwei Jahre zu befristen, sei schon deshalb unzulässig, weil dann die Rentabilität des Unternehmens gefährdet sei. Die Beschränkung des Betriebes auf die Hälfte der mit Wissen des Beklagten durchgeführten Fahrtenpaare und die Änderung des vorgeschlagenen Fahrplans stellten einen Ermessensmißbrauch dar.

Der Beklagte hat auch seinerseits Revision eingelegt. Er hat den Antrag gestellt, die Revision des Klägers und unter Abänderung des angefochtenen Urteils die Berufung des Klägers in vollem Umfange zurückzuweisen, da das Verlangen des Klägers, über die Preisfestsetzung zu entscheiden, eine im Berufungsverfahren ohne Zustimmung des Beklagten unzulässige Klageänderung und dieser Teil des Streitstoffes in einem anderen Verfahren bereits rechtshängig sei.

Die Beigeladene hat sich dem Antrag des Beklagten angeschlossen.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht hat sich am Verfahren beteiligt.

Die Revision des Klägers konnte nicht zum Erfolge führen.

Nach der vom erkennenden Senat in ständiger Rechtsprechung (vgl. besonders dieUrteile vom 10. März 1954 - BVerwG I C 5.53 (NJW 1954 S. 1054, DVBl. 1954 S. 501, DÖV 1954 S. 532), I C 25.53 (NJW 1954 S. 1056 [BVerwG 10.03.1954 - BVerwG I C 25.53]) - und vom 29. Juni 1954 - I C 161.53 (NJW 1954 S. 1660) -) vertretenen Auffassung sind zwar einzelne Bestimmungen des Personenbeförderungsgesetzes und seiner Durchführungsverordnung wegen ihrer Unvereinbarkeit mit Art. 12 Abs. 1 GG nicht mehr anwendbar, jedoch sind das Personenbeförderungsgesetz und seine Durchführungsverordnung im ganzen nicht verfassungswidrig. Sie verstoßen auch nicht gegen die Dekartellisierungsverordnung, da es sich dabei nicht um eine Beteiligung an einem Kartell, Zusammenschluß, Unternehmen, einer Tätigkeit oder an Beziehungen handelt, deren Zweck oder Wirkung in der Beschränkung des internationalen Handels oder anderer wirtschaftlicher Betätigung besteht.

Insbesondere ist der Gesetzgeber befugt, die Aufnahme des Berufs als Unternehmer des Personenbeförderungsgewerbes von einer Genehmigung und die Erteilung der Genehmigung von der Erfüllung bestimmter Voraussetzungen abhängig zu machen. Solche die Berufsaufnahme einschränkenden Bestimmungen dürfen allerdings nicht den Wesensgehalt des Grundrechts der Freiheit der Berufswahl antasten oder müssen, wenn sie dies tun, erforderlich sein, um ein für den Bestand der staatlichen Gemeinschaft unabdingbares Rechtsgut zu schützen. Da in einem modernen Staatswesen die Sicherstellung geordneter Verhältnisse im öffentlichen Verkehr zu den für den Bestand der Gemeinschaft notwendigen Rechtsgütern gehört, ist die Vorschrift des § 9 Abs. 1 PBefG, wonach die Genehmigung, nur erteilt werden darf, wenn das Unternehmen den Interessen des öffentlichen Verkehrs nicht zuwiderläuft, mit dem Grundrecht der Freiheit der Berufswahl, vereinbar, jedenfalls insoweit, als es sich um Verkehrsarten und Verkehrsmittel handelt, für die ein überwiegendes Interesse der Allgemeinheit vorliegt. Zu diesen Verkehrsarten und Verkehrsmitteln gehört auch der Omnibuslinienverkehr (Urteile des Bundesverwaltungsgerichtsvom 16. September 1954 - BVerwG I C 185.53 - undvom 30. November 1954 - BVerwG I C 94.53 -). Ist aber die Verwaltung verpflichtet, die Zulassung zum Omnibuslinienverkehr davon abhängig zu machen, daß ein solches Unternehmen im Einzelfall nicht den Interessen des öffentlichen Verkehrs zuwiderläuft, so muß sie in Anbetracht der dem ständigen Wechsel unterworfenen Bedürfnisse und Verhältnisse des öffentlichen Verkehrs auch befugt sein, eine von ihr erteilte Genehmigung für diese Verkehrsart von vornherein zu befristen. Denn nur dadurch erhält sie die Gelegenheit, in bestimmten Zeitabständen zu prüfen, ob im Rahmen der ihr obliegenden Planung des gesamten öffentlichen Verkehrs die Fortführung des Unternehmens nicht mit den Interessen des öffentlichen Verkehrs in Widerspruch steht. Deshalb ist jedenfalls für den Omnibuslinienverkehr die in § 10 PBefG vorgeschriebene Befristung der Genehmigung mit dem Grundrecht der Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar. Sie verstößt ferner nicht gegen das Grundrecht nach Art. 2 Abs. 1 GG, weil, wie der Senat in seinemUrteil vom 15. Dezember 1953 - BVerwG I C 90.53 - (BVerwGE Bd. 1 S. 48, NJW 1954 S. 524, JR 1954 S. 153, DVBl. 1954 S. 258) näher dargelegt hat, das Grundrecht der Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG eine Spezialvorschrift gegenüber dem Art. 2 Abs. 1 GG darstellt, und auch nicht gegen den Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG, weil mindestens alle Verkehrsarten, an denen die Öffentlichkeit ein überwiegendes Interesse hat, der gleichen Beschränkung unterliegen.

Die Festsetzung der Dauer der Genehmigung nach § 10 PBefG liegt im Ermessen der Verwaltungsbehörde. Die Vorschrift des § 17 Satz 1 der Verordnung zur Durchführung des Gesetzes über die Beförderung von Personen zu Lande vom 26. März 1935 (RGBl. I S. 473) - DVPBefG -, die die Dauer der, Genehmigung auf die Tilgung des Anlagekapitals abstellt, gilt nur für Straßenbahnen und nach dem Runderlaß des Reichsverkehrsministers vom 3. Oktober 1935 (RVkBl. B S. 152) für Oberleitungsomnibusse. Für den Linienverkehr schreibt § 17 Satz 2 DVPBefG lediglich eine Höchstgrenze von zehn Jahren vor. Die Verwaltungsbehörde kann somit die Dauer der Genehmigung für den Linienverkehr auf zwei Jahre beschränken, wenn sie sich dabei nicht von sachfremden Erwägungen leiten läßt. Im Zeitpunkt der Erteilung der Genehmigung - am 19. März 1951 - ließ sich die wirtschaftliche und die aus ihr folgende verkehrsmäßige Entwicklung im Bereich des von dem Beklagten zu betreuenden Verkehrsgebietes nicht mit Sicherheit übersehen. Wenn sich die Genehmigungsbehörde aus diesem Grunde die Möglichkeit offen ließ, den Betrieb des Klägers auf seine Vereinbarkeit mit den Interessen des öffentlichen Verkehrs schon nach zwei Jahren wieder zu prüfen, so enthält diese Entscheidung keinen Ermessensfehler. Die Befristung der dem Kläger erteilten Genehmigung auf zwei Jahre widerspricht deshalb weder dem geltenden Recht noch beinhaltet sie einen Fehlgebrauch des der Verwaltung obliegenden Ermessens.

Aus der alten, ihm von der SVD Bremen erteilten Genehmigung vom 10. November 1948 kann der Kläger schon um deswillen kein Recht auf Fortführung seines Unternehmens herleiten, weil diese Genehmigung nur widerruflich und befristet erteilt war und die für sie geltende Frist abgelaufen ist. Die Bescheide der SVD Bremen vom 3. Mai 1949 und vom 23. Mai 1950 lassen keine andere Beurteilung zu, da aus ihnen ersichtlich ist, daß die SVD Bremen die alte Genehmigung keinesfalls länger gelten lassen wollte, als bis über den Antrag des Klägers auf Verlängerung der Genehmigung entschieden sei. Dabei kann dahingestellt bleiben, ob die SVD Bremen überhaupt berechtigt war, sich über die Fortgeltung der alten Genehmigung in dem angegebenen Sinne zu äußern.

Ebensowenig vermag die Revision des Klägers hinsichtlich der Zahl der genehmigten Fahrtenpaare zum Erfolge zu führen. Das Berufungsgericht hat ohne erkennbaren Rechtsirrtum festgestellt, daß der Kläger bei der Genehmigungsbehörde nur zwei Fahrtenpaare schriftlich beantragt hat. Die Genehmigungsbehörde hat infolgedessen dem Kläger das zugesprochen, was er begehrt hatte. Dem Berufungsurteil ist somit darin beizutreten, daß der Kläger insoweit durch die Entscheidung der Verwaltungsbehörde nicht beschwert ist.

Auch der Angriff des Klägers gegen die anderweitige Festsetzung des Fahrplans geht fehl. Nach § 24 in Verbindung mit § 17 Abs. 1 PBefG und §§ 26 Abs. 2 Satz 1, 33 DVPBefG bedürfen die Fahrpläne von Omnibuslinien der Zustimmung der Genehmigungsbehörde. Diese Vorschrift schließt das Recht der Genehmigungsbehörde ein, die Genehmigung auch unter einer Abänderung des vom Unternehmer vorgeschlagenen Fahrplans zu erteilen; denn allgemein umfaßt die Zustimmungsbefugnis einer Behörde das Recht, die Zustimmung von Auflagen und Bedingungen abhängig zu machen, Dieser Grundsatz findet im übrigen seine Bestätigung in § 17 Abs. 3 PBefG. Die Vorschrift des § 17 PBefG widerspricht für diejenigen Verkehrsarten, an denen die Öffentlichkeit ein überwiegendes Interesse hat, nach den bereits erörterten Gesichtspunkten auch nicht den Grundrechten nach Art. 12 Abs. 1, 2 Abs. 1, 3 Abs. 1 GG, da der Genehmigungsbehörde auch insofern die Wahrung der Interessen der staatlichen Gemeinschaft an einer geordneten Planung des öffentlichen Verkehrs obliegt und ihre sich aus § 17 PBefG ergebenden Befugnisse gegenüber allen Unternehmen des öffentlichen Verkehrs in gleicher Weise gelten. Daß im vorliegenden Fall die Genehmigungsbehörde das ihr bei der Festsetzung des Fahrplans zustehende Ermessen fehlerhaft gehandhabt hätte, ist nicht erkennbar.

Der Revision des Klägers war sonach der Erfolg zu versagen.

Soweit das angefochtene Urteil der Berufung des Klägers hinsichtlich der Fahrpreisfestsetzung stattgegeben hat, konnte es nicht aufrechterhalten werden.

Der Kläger hat selbst in seiner Klageschrift vom 3. Juli 1951 erklärt, er könne hinsichtlich der willkürlichen Heraufsetzung seines Fahrpreises noch nicht Klage erheben, weil ein Beschwerdebescheid noch nicht ergangen sei. Erst in der Berufungsverhandlung am 5. Juni 1953 hat er beantragt, auch hinsichtlich des Fahrpreises zu entscheiden. Damals stand aber der Erweiterung seiner Klage auf die Überprüfung der von der Verwaltungsbehörde vorgenommenen Festsetzung des Beförderungspreises in diesem Verfahren die Rechtshängigkeit seiner inzwischen am 16. Dezember 1952 vor dem Landesverwaltungsgericht Hannover wegen des gleichen Streitgegenstandes erhobenen Klage entgegen. Zwar war diese Klage durch Urteil des Landesverwaltungsgerichts vom 4. Juni 1953 abgewiesen worden, jedoch blieb das auf sie bezügliche Verfahren wegen der gegen das klageabweisende Urteil laufenden Rechtsmittelfrist weiterhin anhängig. Es schwebt zur Zeit in der Revisionsinstanz beim Bundesverwaltungsgericht.

Wenn auch die Verordnung der Militärregierung Deutschland, Britisches Kontrollgebiet, Nr. 165 (VBl. f.d.brit. Zone 1948 S. 263) - MRVO 165 - ausdrückliche Bestimmungen über die Rechtshängigkeit und ihre Wirkungen nicht getroffen hat, so ist ihr der Begriff des anhängigen Verfahrens und damit auch der Begriff der Rechtshängigkeit nicht fremd. Nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen, die auch das Verfahrensrecht der MRVO 165 beherrschen, hindert die Rechtshängigkeit daran, die gleiche Streitsache in einem zweiten Verfahren zu verfolgen. Die Erweiterung des Klagebegehrens in der Berufungsverhandlung am 5. Juni 1953 auf die Festsetzung des Beförderungspreises war daher wegen anderweitiger Rechtshängigkeit unzulässig.

Soweit das angefochtene Berufungsurteil über die Preisfestsetzung sachlich entschieden hat, mußte es deshalb auf die Revision des Beklagten aufgehoben und die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Landesverwaltungsgerichts Hannover vom 2. November 1951 in vollem Umfange zurückgewiesen werden.

Die Entscheidung über die Kosten des Verfahrens beruht auf § 65 Abs. 1, [...].