Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 19.12.1995, Az.: BVerwG 5 C 10/94

Der Rücknahme der Sozialhilfebewilligungen steht die Jahresfrist des § 45 Abs. 4 Satz 2 SGB X entgegen.

Zwar hat das Berufungsgericht die Unterlassung einer Mitteilung der geänderten Einkommensverhältnisse zu Recht dem Machen einer unrichtigen Angabe gleichgestellt (vgl. auch BSG, Urteil vom 9. April 1987 - 5 b RJ 36/86 - (SozR 1300 § 45 SGB X Nr. 29)). Zutreffend ist es ferner davon ausgegangen, daß die Jahresfrist am 19. August 1987 mit der Kenntnisnahme des Beklagten vom Verdienst der Klägerin angelaufen ist und der Hinweis des Verwaltungsgerichts auf eine inhaltliche Unbestimmtheit des ersten Rücknahmebescheides dem Beklagten keine eine erneute Jahresfrist auslösende Kenntnis von Tatsachen im Sinne des § 45 Abs. 4 Satz 2 SGB X verschafft hat. Nach Ansicht des Oberverwaltungsgerichts gehört die Kenntnis der Bestimmtheitsmängel des Rücknahmebescheids nicht zu den für die Rücknahmeentscheidung erheblichen, fristauslösenden Tatsachen: Sie seien weder für den Vertrauensschutz noch für die Ermessensausübung erheblich, sondern beinhalteten einen Rechtsanwendungsfehler, der keinen Bezug zu den die Rücknahmefrist rechtfertigenden Tatsachen habe. Das ist aus der Sicht des Bundesrechts nicht zu beanstanden.

Die Jahresfrist beginnt - wie das Bundesverwaltungsgericht für die inhaltsgleiche Vorschrift des § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG in ständiger Rechtsprechung entschieden hat -, sobald die Rücknahmebehörde die Rechtswidrigkeit des erlassenen Verwaltungsakts erkannt hat und ihr die für die Rücknahmeentscheidung außerdem erheblichen Tatsachen vollständig bekannt sind. Dazu gehören die Umstände, deren Kenntnis es der Behörde objektiv ermöglicht, ohne weitere Sachaufklärung unter sachgerechter Ausübung ihres Ermessens über die Rücknahme zu entscheiden. Dies entspricht dem Zweck der Jahresfrist als einer Entscheidungsfrist, die sinnvollerweise erst anlaufen kann, wenn der zuständigen Behörde alle für die Rücknahmeentscheidung bedeutsamen Tatsachen bekannt sind (vgl. BVerwGE 70, 356 (362);  92, 81 (87) [BVerwG 17.02.1993 - 11 C 47/92]sowie Beschlüsse vom 5. Mai 1988 - BVerwG 7 B 8.88 - Buchholz 421.11 § 4 GFaG Nr. 1 S. 5 f. und vom 28. September 1994 - BVerwG 11 C 3.93 - (Buchholz 451.90 Europ. Wirtschaftsrecht Nr. 133 S. 25 f.)). Ein verwaltungsgerichtliches Verfahren, das zur Aufhebung eines ersten Rücknahmebescheides führt, kann der Rücknahmebehörde (neue) Tatsachen in diesem Sinne zur Kenntnis bringen, die für die Ausübung des Rücknahmeermessens bedeutsam sind (vgl. BVerwG, Beschluß vom 20. Mai 1988 - BVerwG 7 B 79.88 - (Buchholz 316 § 48 VwVfG Nr. 56 S. 5)). In Fällen dieser Art beginnt die Rücknahmefrist erst zu laufen, wenn der zuständigen Behörde die ihr neuen Tatsachen, gegebenenfalls nach entsprechender Sachaufklärung, vollständig bekannt sind.

So aber lag der Fall hier nicht, vielmehr hat sich der Beklagte bei umfassender Kenntnis der die Rücknahme rechtfertigenden Tatsachen über die inhaltliche Bestimmtheit seiner Rücknahmeentscheidung geirrt. Ein solcher Fehler in der Rechtsanwendung bezüglich der die Rücknahme tragenden Ermächtigungsgrundlage vermag jedoch den Beginn der Jahresfrist nicht hinauszuschieben (vgl. BSGE 65, 221 (226 ff.) [BSG 27.07.1989 - 11 RAr 115/87];  66, 69 (74) [BSG 09.11.1989 - 11 RAr 7/89];  66, 204 (210) [BSG 14.02.1990 - 1 RA 11/89]; Urteile vom 17. Oktober 1990 - 11 RAr 3/88 - und vom 31. Oktober 1991 - 7 RAr 60/89 - SozR 3 - 1300 § 45 SGB X Nrn. 5 und 10 sowie vom 31. Januar 1995 - 1 RK 6/94 - SozSich 1995, 355 f.).

Zwar sind Rechtsfehler bei sonst bekanntem Sachverhalt für den Fristenlauf insoweit beachtlich, als sie die Beurteilung der Rechtswidrigkeit des zur Rücknahme stehenden Verwaltungsaktes betreffen. Denn § 45 Abs. 4 Satz 2 SGB X bezieht - ebenso wie § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG - die Kenntnis der Rücknahmebehörde auf die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts, ohne danach zu differenzieren, ob der Verwaltungsakt wegen eines "Tatsachenirrtums" oder eines "Rechtsirrtums" rechtswidrig ist (vgl. BVerwGE 70, 356 (358 f.)). Insoweit behandelt also das Gesetz die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes, der zurückgenommen werden soll, wie eine Tatsache.

Das läßt sich jedoch auf Rechtsfehler, die die Ermächtigungsgrundlage der Rücknahme betreffen, nicht übertragen. Denn ansonsten bliebe die in § 45 Abs. 4 Satz 2 SGB X ausgesprochene Beschränkung auf Tatsachen völlig unbeachtet, und die Vorschrift könnte die mit der Jahresfrist bezweckte Rechtssicherheit und Rechtsklarheit nicht erreichen; sie liefe weitgehend leer (vgl. BSGE 65, 221 (227 f.) [BSG 27.07.1989 - 11 RAr 115/87] sowie Urteil vom 31. Januar 1995 a.a.O. S. 356). Die Rücknahmefrist des § 45 Abs. 4 Satz 2 SGB X ist eine Entscheidungsfrist, die bereits dann anläuft, wenn die Rücknahmebehörde ohne weitere Sachaufklärung objektiv in der Lage ist, unter sachgerechter Ausübung ihres Ermessens über die Rücknahme des Verwaltungsakts zu entscheiden (vgl. BVerwGE 70, 356 (363) zur inhaltsgleichen Vorschrift des § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG). Auf die subjektive Fähigkeit der Rücknahmebehörde, die Reichweite und die rechtlichen Anforderungen der Rücknahmeermächtigung richtig zu erkennen, kann es deshalb nicht ankommen. Rechtsirrtümer, die insoweit trotz umfassender Tatsachenkenntnis unterlaufen, gehen demgemäß zu Lasten der Rücknahmebehörde (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Oktober 1987 - BVerwG 3 C 27.86 - (Buchholz 451.511 § 6 MOG Nr. 2 S. 5 f.)). Denn anderenfalls wäre die Entscheidungsreife abhängig von der rechtlichen Erkenntnisfähigkeit der handelnden Behörde; je geringer diese ausgeprägt wäre, desto großzügiger wäre die zur Verfügung stehende Rücknahmefrist. Das wäre mit dem auf Rechtssicherheit zielenden Zweck der Rücknahmefrist unvereinbar.

Bundesrecht verletzt jedoch die Ansicht des Oberverwaltungsgerichts, die Jahresfrist des § 45 Abs. 4 Satz 2 SGB X bleibe trotz zwischenzeitlicher Aufhebung des ersten, fristgerecht erlassenen Rücknahmebescheides auch weiterhin gewahrt, weil dieser Bescheid nur wegen Mängeln seiner inhaltlichen Bestimmtheit aufgehoben und bei ansonsten unveränderter Sach- und Rechtslage unverzüglich durch einen neuen Bescheid ersetzt worden sei, mit dessen Erlaß die Klägerin habe rechnen müssen. Diese Auffassung, bei der das Oberverwaltungsgericht sich auf die frühere (vgl. BSGE 62, 103 (108 f.) [BSG 26.08.1987 - 11a RA 30/86];  63, 37 (43) [BSG 03.02.1988 - 9 RV 18/86]), inzwischen ausdrücklich aufgegebene (vgl. BSGE 65, 221 (223 ff.) [BSG 27.07.1989 - 11 RAr 115/87]) Rechtsprechung des 11. Senats des Bundessozialgerichts stützt, träfe nur dann zu, wenn das Fristerfordernis mit dem Erlaß des ersten Rücknahmebescheides seinen Zweck erreicht und für unverzüglich nach Aufhebung des ersten Bescheides ergangene ersetzende Bescheide keine Geltung mehr hätte.

Dies ist jedoch nicht der Fall. Das Fristerfordernis erschöpft sich nicht darin, die Verwaltung zu einer (ersten) Entscheidung über die Rücknahme zu veranlassen, sondern begrenzt in zeitlicher Hinsicht zugleich auch den Erlaß weiterer, den Erstbescheid ersetzender Entscheidungen. Zu Recht stellt das Bundessozialgericht in seiner neueren Rechtsprechung heraus, in § 45 Abs. 4 Satz 2 SGB X habe der Gesetzgeber der Rechtssicherheit den Vorrang vor dem "Interesse der Verwaltung an hinausschiebbarer Wiederholung eines zuvor fristgerecht erteilten, aber wegen Rechtswidrigkeit aufgehobenen oder aufzuhebenden Rücknahmebescheides" gegeben (vgl. BSGE 66, 204 (209) [BSG 15.02.1990 - 7 RAr 28/88] sowie Urteil vom 31. Januar 1995 a.a.O. S. 357). In Anbetracht des zwingenden Charakters der Frist und der dafür maßgeblichen Rechtssicherheitsgesichtspunkte ist hier für eine Durchbrechung wegen fehlender Schutzwürdigkeit des Adressaten kein Raum mehr.

Die Entscheidung der Vorinstanz erweist sich auch nicht aus Gründen einer Hemmung oder Unterbrechung der Ausschlußfrist als im Ergebnis richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO).

Da es vorliegend nicht um die Verjährung von Erstattungsansprüchen (Geldforderungen) des Beklagten, sondern um die an die Ausschlußfrist des § 45 Abs. 4 Satz 2 SGB X gebundene Rücknahme von Sozialhilfebewilligungen als Voraussetzung für einen Erstattungsanspruch geht, greifen die Verweisungen auf die Bestimmungen des Bürgerlichen Gesetzbuchesüber die Hemmung oder Unterbrechung der Verjährung in § 50 Abs. 4 Satz 2 SGB X (Hemmung und Unterbrechung von unanfechtbar festgesetzten Erstattungsansprüchen) oder § 52 Abs. 1 SGB X (Unterbrechung der Verjährung von Ansprüchen öffentlich-rechtlicher Rechtsträger durch einen zur Durchsetzung des Anspruchs erlassenen Verwaltungsakt) nicht ein. Der systematische Zusammenhang des § 45 Abs. 4 Satz 2 SGB X mit diesen Vorschriften legt den Schluß nahe, daß es sich bei dem Schweigen des Gesetzgebers in § 45 Abs. 4 Satz 2 SGB X zur entsprechenden Anwendung der §§ 211 ff. BGB um "beredtes" Schweigen handelt, mit dem der abschließende Charakter der Ausschlußfristregelung zum Ausdruck gebracht werden soll (vgl. BSGE 65, 221 (224) [BSG 27.07.1989 - 11 RAr 115/87] sowie Urteil vom 31. Januar 1995 a.a.O. S. 356). Eine analoge Anwendung der §§ 211 ff. BGB im Rahmen des § 45 Abs. 4 Satz 2 SGB X scheidet deshalb aus. Zudem wäre sie mit dem Sinn der Ausschlußfrist, die Behörde im Interesse der Rechtssicherheit zu einer abschließenden Entscheidung zu zwingen, nicht vereinbar.

Bei einer Unterbrechung der Rücknahmefrist durch den Erlaß des - ersten - Rücknahmebescheides gewönne die Behörde einen weiten Zeitrahmen für ersetzende weitere Bescheide. Hebt die Behörde (oder das Verwaltungsgericht) den ersten (rechtswidrigen) Rücknahmebescheid auf und erläßt sie binnen sechs Monaten einen neuen, ersetzenden Verwaltungsakt, würde bei Anwendung der Unterbrechungsregeln gemäß § 212 Abs. 2 Satz 1 BGB die Rücknahmefrist durch den ersten Rücknahmebescheid als unterbrochen gelten. Da dies für jede weitere Aufhebung des Rücknahmebescheides ebenfalls gelten würde, hätte die Behörde es in der Hand, den Ablauf der der Rechtssicherheit dienenden Jahresfrist unübersehbar weit hinauszuschieben. Dies wäre mit dem in § 45 Abs. 4 Satz 2 SGB X normierten Vorrang der Rechtssicherheit vor dem "Interesse der Verwaltung an hinausschiebbarer Wiederholung eines zuvor fristgerecht erteilten, aber wegen Rechtswidrigkeit aufgehobenen oder aufzuhebenden Rücknahmebescheides" (vgl. BSGE 66, 204 (209) [BSG 15.02.1990 - 7 RAr 28/88]) nicht vereinbar.

Auch eine entsprechende Anwendung der Hemmungsregelungen (§§ 202 ff. BGB) mit dem Ziel, noch nach Ablauf der Jahresfrist Fehlerkorrekturen durch ersetzende Rücknahmebescheide zu ermöglichen, kommt nicht in Betracht, weil es an der Grundlage für eine Analogie fehlt. Die Hemmung nach den hier allein in Betracht zu ziehenden §§ 202, 203 BGB, deren Anwendbarkeit auf öffentlich-rechtliche Geldforderungen das Bundesverwaltungsgericht mit Blick auf die aufschiebende Wirkung von Widerspruch und Klage bereits grundsätzlich bejaht hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. August 1976 - BVerwG 7 C 29.75 - (Buchholz 442.051 PostZtgO Nr. 2)), beruht auf dem Gedanken, daß die Zeit, in der der Gläubiger den Anspruch wegen rechtlicher oder tatsächlicher Hindernisse vorübergehend nicht geltend machen kann, bei sachgerechter Interessenabwägung nicht in die Verjährung einbezogen wird (§ 205 BGB). Dieser Grundgedanke ist auf die Berechnung der Rücknahmefrist des § 45 Abs. 4 Satz 2 SGB X deshalb nicht übertragbar, weil die Behörde durch die vom Adressaten eines fehlerhaften Rücknahmebescheides eingelegten Rechtsbehelfe nicht daran gehindert ist, den fehlerhaften Verwaltungsakt innerhalb der Jahresfrist aufzuheben und ggf. durch einen neuen zu ersetzen. Allein der Umstand, daß sie die Rechtswidrigkeit des Rücknahmebescheides erst nach Ablauf der Jahresfrist während des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens erkannt hat, rechtfertigt kein anderes Ergebnis. Die Verlängerung der Jahresfrist in einem solchen Falle wäre mit dem Sinn der Frist, die Rücknahme im Interesse der Rechtssicherheit und ungeachtet der Frage, ob der Betroffene Vertrauensschutz verdient, zeitlich zu begrenzen, unvereinbar.