Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 10.10.1995, Az.: BVerwG 8 C 13/94

I.

Der Kläger wendet sich gegen seine Heranziehung zu einem Erschließungsbeitrag. Er ist Eigentümer des seit 1968 mit einer Betriebshalle und einem Wohnhaus bebauten Grundstücks Flurstück 153, das an die C.-Straße grenzt.

Die C.-Straße verläuft zwischen der H.-Straße im Südosten und der Gemeindegrenze im Nordwesten. Die Straßenfläche und die anliegenden Grundstücke werden teilweise von den Festsetzungen der Bebauungspläne 1.1, 2 und 3 erfaßt. Der noch von der seinerzeit selbständigen Gemeinde H. beschlossene Bebauungsplan Nr. 2 weist u.a. das Grundstück des Klägers als Gewerbegebiet aus. Er sieht eine in südlicher Richtung von der C.-Straße abzweigende Stichstraße (Gewerbestraße) vor, die einschließlich einer Wendeanlage etwa 115 m lang ist, und überdies eine Verschwenkung der alten, auf einer Straßenfläche von ca. 8 bis 9 m Breite angelegten C.-Straße nach Süden, die im Bereich der Einmündung der Gewerbestraße ein Ausmaß von bis zu ca. 7 m erreicht. Bei Inkrafttreten des Bebauungsplans Nr. 2 im Dezember 1967 waren im Bereich des Teilstücks der C.-Straße zwischen der W.-Straße und der Gemeindegrenze lediglich drei Anliegergrundstücke bebaut, nämlich das Grundstück W.-Straße Nr. 32 an der Ecke W.-Straße/C.-Straße, das diesem gegenüberliegende Grundstück C.-Straße Nr. 49 sowie das Grundstück C.-Straße Nr. 52.

Zwischen 1968 und 1973 ließ der Beklagte das Teilstück der C.-Straße zwischen W.-Straße und der Gemeindegrenze, an der das Grundstück des Klägers liegt, ausbauen. Am 18. September 1986 beschloß der Stadtrat die Bildung eines Abrechnungsabschnitts der C.-Straße zwischen W.-Straße und Gemeindegrenze sowie die Zusammenfassung dieses Abrechnungsabschnitts und der Gewerbestraße zur gemeinsamen Aufwandsermittlung und -verteilung.

Durch Bescheid vom 4. Dezember 1987 setzte der Beklagte für das Grundstück des Klägers einen Erschließungsbeitrag von 21 271,53 DM fest, rechnete hierauf eine Vorausleistung von 3 000 DM an und forderte den Kläger zur Zahlung des verbleibenden Betrags von 18 271,53 DM auf.

Auf die nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht den angefochtenen Bescheid mit Urteil vom 29. September 1989 insoweit aufgehoben, als ein über 19 566,88 DM hinausgehender Erschließungsbeitrag festgesetzt worden ist, im übrigen hat es die Klage abgewiesen. Auf die dagegen eingelegte Berufung des Klägers hat das Berufungsgericht durch Urteil vom 30. November 1993 der Klage unter Änderung der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung in vollem Umfang stattgegeben. Der angefochtene Erschließungsbeitragsbescheid sei rechtswidrig und verletze den Kläger in seinen Rechten. Es könne nicht festgestellt werden, daß diesem Bescheid eine Erschließungsbeitragsforderung zugrunde liege. Er könne auch nicht auf eine Heranziehung zu einem Straßenbaubeitrag nach dem Kommunalabgabengesetz Nordrhein-Westfalen "umgestellt" (umgedeutet) werden, da die nach den vorliegenden Umständen hierfür erforderliche Einzelsatzung fehle.

Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts sei die abgerechnete Strecke der C.-Straße identisch mit der entsprechenden Strecke der bei Inkrafttreten des Bebauungsplans im Jahre 1967 existierenden Verkehrsanlage. Angesichts dessen könnte die abgerechnete Maßnahme eine Erschließungsbeitragsforderung nur begründet haben, wenn der in Rede stehende Abschnitt nicht zuvor schon erstmalig endgültig hergestellt gewesen sei. Diese Teilstrecke sei vor Inkrafttreten des sie erfassenden Bebauungsplans Nr. 2 inmitten von Außenbereichsgrundstücken verlaufen und habe als seinerzeitige Außenbereichsstraße den Charakter einer Anbaustraße erst mit Inkrafttreten des Bebauungsplan Nr. 2 im Jahre 1967 erlangt. Nach den Umständen des vorliegenden Falles müsse zugunsten des Klägers davon ausgegangen werden, daß der abgerechnete Abschnitt der C.-Straße in diesem Zeitpunkt erstmalig endgültig hergestellt gewesen sei.

Die Annahme einer erstmaligen Herstellung dieses Abschnitts im seinerzeitigen Ausbauzustand scheitere nicht daran, daß die alte Fahrbahnbefestigung keine für eine Anbaustraße im Sinne des § 127 Abs. 2 Nr. 1 BBauG hinreichende Breite und Stärke gehabt hätte. Ob eine Straße als Anbaustraße angesehen werden könne, bestimme sich danach, ob sie den anliegenden Grundstücken eine gesicherte Erschließung im Sinne einer ausreichenden wegemäßigen Anbindung (§§ 30 ff. BBauG/BauGB) vermittele. Das sei mit Blick auf den hier maßgeblichen Abschnitt bereits im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Bebauungsplans Nr. 2 der Fall gewesen. Auf der Grundlage des Vorbringens der Beteiligten und des Inhalts der beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergebe sich, daß dieser Abschnitt damals eine funktionstüchtige, zur Erschließung der Grundstücke des Abrechnungsgebiets geeignete Fahrbahn gehabt habe. Diese Fahrbahn sei nach dem unwidersprochen gebliebenen Vortrag des Klägers nicht nur von dem zum Gewerbegebiet gehörigen Lastwagenverkehr, sondern auch von Omnibussen (Bahnbussen) im Linienverkehr benutzt worden. Da die Fahrbahndicke den Verkehrsanforderungen Ende der sechziger/Anfang der siebziger Jahre genügt habe, könne offenbleiben, in welcher Breite die Fahrbahn befestigt gewesen sei. Denn selbst wenn - wie der Beklagte vortrage - seinerzeit lediglich eine befestigte Fahrbahn von ca. 3 m Breite vorhanden gewesen sein sollte, sei das nach den hier maßgeblichen örtlichen Verhältnissen ausreichend gewesen. Diese hätten nämlich deshalb keine besonderen Anforderungen an die Breite der Fahrbahnbefestigung gestellt, weil lediglich wenige Grundstücke eines kleinen Gewerbegebiets von weniger als 2 ha hätten erreichbar sein müssen und bei einer Breite des alten Straßengrundstücks von ca. 8 bis 9 m für die verhältnismäßig seltenen Fälle einer Begegnung von Lastwagen genug Platz zum Ausweichen auf den Banketten gewesen sein dürfte.

Die Merkmalsregelung (§ 7) der am 1. August 1964 beschlossenen Erschließungsbeitragssatzung der Gemeinde H. setze für die endgültige Herstellung einer Anbaustraße u.a. lediglich eine "Asphalt- oder Teerdecke" sowie eine "Straßenentwässerung" voraus; das Merkmal der "etwa vorgesehenen Beleuchtung" sei wegen Unbestimmtheit unwirksam. Zur endgültigen Herstellung des abgerechneten Abschnitts der C.-Straße, der eine den Herstellungsmerkmalen entsprechend befestigte Fahrbahn aufgewiesen habe, hätte es danach ausgereicht, wenn die Straßenentwässerung - mit der die Straße nach dem unwidersprochenen Vortrag des Klägers versehen gewesen sei - in Form einer Grabenentwässerung existiert hätte, die der insoweit keine besonderen Anforderungen stellenden Merkmalsregelung der Erschließungsbeitragssatzung 1964 habe genügen können. Ob dies der Fall gewesen sei, lasse sich allerdings mit den zu Gebote stehenden Erkenntnismöglichkeiten nicht abschließend beurteilen. Stehe aber fest, daß bereits vor einem von einer Gemeinde durchgeführten Ausbau eine funktionstüchtige, zur Erschließung der anliegenden Grundstücke geeignete Straße vorhanden gewesen sei und sei lediglich offen, ob diese Straße seinerzeit bereits endgültig hergestellt im Sinne des § 133 Abs. 2 BBauG/BauGB gewesen sei, treffe die Gemeinde die materielle Beweislast für alle Tatsachen, die im Zusammenhang damit stehen, ob der Zustand dieser Straße vor dem Ausbau den Anforderungen der maßgeblichen Merkmalsregelung entsprochen habe.

Gegen diese Entscheidung richtet sich die Revision der Beklagten, mit der diese eine Verletzung von Bundesrecht rügt und darum bittet, unter Aufhebung des Berufungsurteils die Berufung des Kläges gegen die erstinstanzliche Entscheidung zurückzuweisen.

Der Kläger tritt der Revision entgegen.

II.

Die Revision des Beklagten hat Erfolg. Sie führt zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht (§ 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO). Das Berufungsurteil beruht auf einer Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Die abschließende Beurteilung erfordert weitere tatsächliche Feststellungen; das nötigt zur Zurückverweisung.

Das Berufungsgericht nimmt an, der Bescheid, mit dem der Beklagte einen Erschließungsbeitrag für die Kosten des in den Jahren 1968 bis 1973 durchgeführten Ausbaus der C.-Straße im Abschnitt zwischen W.-Straße und der Gemeindegrenze verlangt, sei rechtswidrig (und verletze den Kläger in seinen Rechten), weil nicht festgestellt werden könne, daß diesem Bescheid eine Erschließungsbeitragsforderung zugrunde liege. Bereits vor den bezeichneten Ausbauarbeiten nämlich sei dieser Abschnitt, der mit geringfügig anderer Trassenführung bis zum Inkrafttreten des Bebauungsplans Nr. 2 im Jahre 1967 im Außenbereich gelegen habe, eine funktionsfähige Verkehrsanlage gewesen, die - abgesehen von der Straßenentwässerung - der Merkmalsregelung der einschlägigen Erschließungsbeitragssatzung entsprochen habe. Da sich mit den zu Gebote stehenden Erkenntnismöglichkeiten nicht abschließend beurteilen lasse, ob die Straßenentwässerung den Anforderungen der seinerzeitigen Merkmalsregelung genügt habe und dies zu Lasten der Beklagten gehe, müsse zugunsten des Klägers angenommen werden, daß der in Rede stehende Abschnitt schon vor Durchführung der abgerechneten Ausbaumaßnahme erstmalig endgültig hergestellt gewesen sei, so daß diese Maßnahme keine Erschließungsbeitragspflicht habe auslösen können. Diese Folgerungsweise des Berufungsgerichts ist nicht mit Bundesrecht vereinbar.

Das Berufungsgericht geht zunächst davon aus, der vom Beklagten abgerechnete Abschnitt der C.-Straße sei identisch mit der entsprechenden Strecke der bei Inkrafttreten des Bebauungsplans Nr. 2 im Jahre 1967 existierenden Verkehrsanlage. Das ist auf der Grundlage seiner tatsächlichen Feststellungen nicht zu beanstanden. Danach deckt sich die neue Trasse der C.-Straße namentlich in dem hier maßgeblichen Bereich teilweise mit der alten, jedenfalls verläßt sie an keiner Stelle die alte Straßentrasse im vollen Umfang. Das reicht aus annehmen zu dürfen, die neue Anlage sei identisch mit der bereits vor Inkrafttreten des Bebauungsplans Nr. 2 angelegten Straße (vgl. in diesem Zusammenhang Urteil vom 21. Oktober 1988 - BVerwG 8 C 64.87 - Buchholz 406.11 § 128 BBauG Nr. 38 S. 2 (3 f.)).

Das Berufungsgericht legt sodann dar, vor Inkrafttreten des Bebauungsplans Nr. 2 im Jahre 1967 sei die vom Beklagten abgerechnete Teilstrecke im Außenbereich verlaufen. Auch das begegnet keinen Bedenken. Denn nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts endete der Bebauungszusammenhang im Bereich der Kreuzung W.-Straße/C.-Straße und schloß sich daran in nordwestlicher Richtung seinerzeit - abgesehen vom Grundstück Nr. 52 - ausschließlich unbebautes Gelände an. Beizupflichten ist dem Berufungsgericht überdies in der Auffassung, seit Inkrafttreten des Bebauungsplans Nr. 2 erfülle der vom Stadtrat in rechtlich nicht zu beanstandender Weise gebildete Straßenabschnitt das Merkmal "zum Anbau bestimmt" im Sinne des § 127 Abs. 2 Nr. 1 (damals) BBauG, seit dieser Zeit sei dieser Abschnitt Teil einer beitragsfähigen Anbaustraße.

Vor diesem Hintergrund meint das Berufungsgericht zu Recht, der Ausbau des in Rede stehenden Abschnitts habe eine Erschließungsbeitragspflicht nur auslösen können, wenn der Zustand dieser Teilstrecke im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Bebauungsplans Nr. 2 im Jahre 1967 noch nicht den Anforderungen genügt habe, die seinerzeit an die erstmalige endgültige Herstellung einer beitragsfähigen Anbaustraße zu stellen gewesen seien. Hat nämlich die C.-Straße in dem Abschnitt zwischen W.-Straße und Gemeindegrenze damals bereits diesen Anforderungen entsprochen und ist er deshalb im erschließungsbeitragsrechtlichen Sinne erstmalig endgültig hergestellt gewesen, hat der spätere, jetzt vom Beklagten abgerechnete Ausbau nicht mehr eine erstmalige, erschließungsbeitragsrechtlich relevante Herstellung, sondern allenfalls eine nach Maßgabe des landesrechtlichen Straßenbaubeitragsrechts beachtliche Erneuerung oder Verbesserung bewirken können.

Nicht zugestimmt werden kann indes der Ansicht des Berufungsgerichts, zugunsten des Klägers müsse davon ausgegangen werden, die hier maßgebliche Straßenteilstrecke sei bereits im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Bebauungsplans Nr. 2 erstmals endgültig hergestellt gewesen. Das ergibt sich aus folgenden Erwägungen:

Wird eine nach dem Willen der Gemeinde endgültig hergestellte und ihre Aufgabe im vollen Umfang erfüllende Außenbereichsstraße infolge des Inkrafttretens eines sie erfassenden Bebauungsplans zu einer Anbaustraße, ist ihr Zustand unter dem Blickwinkel einer erschließungsbeitragsrechtlichen erstmaligen endgültigen Herstellung erneut zu beurteilen. Denn eine als Außenbereichsstraße endgültig hergestellte Verkehrsanlage kann als beitragsfähige Erschließungsanlage durchaus eine unfertige Anbaustraße sein (vgl. etwa Urteil vom 21. Oktober 1968 - BVerwG IV C 94.67 - Buchholz 406.11 § 127 BBauG Nr. 4 S. 8 (11)). Für diese erneute Beurteilung ist abzustellen auf die Anforderungen, von deren Erfüllung die endgültige Herstellung einer beitragsfähigen Anbaustraße in dem Zeitpunkt abhängig ist, in dem die betreffende Verkehrsanlage zur beitragsfähigen Anbaustraße wird. Diese Anforderungen ergeben sich regelmäßig nicht nur aus der Merkmalsregelung der einschlägigen Erschließungsbeitragssatzung und aus allgemeinen erschließungsrechtlichen Gesichtspunkten über die Eignung einer Verkehrsanlage, den anliegenden Grundstücken eine ausreichende wegemäßige Erschließung (§§ 30 ff. BauGB) zu vermitteln, sondern mit Blick auf die Aufteilung der Fläche des - nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts im Jahre 1967 ca. 8 bis 9 m breiten - Straßengrundstücks ausschlaggebend aus dem konkreten Bauprogramm. Das hat das Berufungsgericht verkannt und damit Bundesrecht verletzt.

Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (u.a. Urteil vom 23. Juni 1972 - BVerwG IV C 15.71 - BVerwGE 40, 177 (180 f.) [BVerwG 23.06.1972 - IV C 15/71]) verlangt § 132 Nr. 4 (früher BBauG und jetzt) BauGB nicht, daß in der Satzung eine Flächeneinteilung der Straßen vorgenommen wird. Es darf zwar, muß aber nicht in der Satzung festgelegt werden, welche Teileinrichtungen auf der Fläche einer Anbaustraße angelegt und welchen Anteil die einzelnen Teileinrichtungen an dieser Flächen haben sollen. Bei der Entscheidung über die Herstellung dieser flächenmäßigen Bestandteile nämlich sind erfahrungsgemäß die örtlichen Verhältnisse im Einzelfall derart bestimmend, daß hierüber in einer allgemeinen Satzung keine bindenden Aussagen gemacht werden können, von denen nicht in zahlreichen Fällen abgewichen werden müßte. Eine solche Entscheidung ist abhängig von den Gegebenheiten des konkreten Einzelfalls und deshalb einer generalisierenden Regelung nicht zugänglich.

An diese Rechtsprechung anknüpfend hat das Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 18. Januar 1991 (BVerwG 8 C 14.89 - BVerwGE 87, 288 (298 f.) [BVerwG 18.01.1991 - 8 C 14/89]) erkannt, der Verzicht auf eine satzungsmäßige Festlegung bezüglich der flächenmäßigen Teileinrichtungen bedeute allerdings nicht, daß insoweit keinerlei Festlegungen erforderlich seien. Denn anderenfalls fehlte es an Anhaltspunkten für die Beantwortung der Frage, wann eine bestimmte Straße endgültig hergestellt im Sinne des § 133 Abs. 2 Nr. 1 BBauG/BauGB sei. Vielmehr trete bei Anbaustraßen hinsichtlich der flächenmäßigen Teileinrichtungen an die Stelle der Satzung (oder genauer: des satzungsmäßigen Teileinrichtungsprogramms) das auf eine konkrete Einzelanlage bezogene Bauprogramm, das bestimme, welche flächenmäßigen Teileinrichtungen in welchem Umfang die gesamte Breite der jeweiligen Straße in Anspruch nehmen sollen. Dem Bundesrecht genüge, wenn ein solches Bauprogramm formlos aufgestellt werde; es könne sich sogar (mittelbar) aus Beschlüssen des Rates oder seiner Ausschüsse sowie den solchen Beschlüssen zugrundeliegenden Unterlagen und selbst aus der Auftragsvergabe ergeben. Das Bauprogramm könne - insoweit vergleichbar dem auf den technischen Ausbau ausgerichteten, zwingend in die Satzung aufzunehmenden Ausbauprogramm - so lange mit Auswirkungen auf das Erschließungsbeitragsrecht geändert werden, wie die Straße noch nicht einem für sie aufgestellten Bauprogramm entspreche, d.h. noch nicht endgültig im Sinne des § 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB hergestellt worden sei. An dieser Rechtsprechung ist festzuhalten. Daraus folgt, daß eine Anbaustraße - abgesehen von der Ermittelbarkeit des entstandenen Aufwands (vgl. u.a. Urteil vom 22. August 1975 - BVerwG IV C 11.73 - BVerwGE 49, 131 (134 f.) [BVerwG 22.08.1975 - IV C 11/73]) - erstmalig endgültig hergestellt erst dann ist, wenn sie erstmals die nach dem satzungsmäßigen Teileinrichtungsprogramm (für die nicht flächenmäßigen Teileinrichtungen) und dem (dieses Teileinrichtungsprogramm bezüglich der flächenmäßigen Teileinrichtungen ergänzenden) Bauprogramm erforderlichen Teileinrichtungen aufweist und diese dem jeweils für sie aufgestellten technischen Ausbauprogramm entsprechen.

Angesichts dessen hätte das Berufungsgericht für die Beurteilung der Frage, ob die C.-Straße in dem vom Beklagten abgerechneten Abschnitt mit Blick auf die Aufteilung der Fläche des seinerzeit ca. 8 bis 9 m breiten Straßengrundstücks im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Bebauungsplans Nr. 2 im Jahre 1967 bereits im erschließungsbeitragsrechtlichen Sinne endgültig hergestellt war, abstellen müssen auf das für diese Straße maßgebende Bauprogramm. Wie sich aus den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts ergibt, enthält die nach Ansicht des Berufungsgerichts noch maßgebende Erschließungsbeitragssatzung der Gemeinde H. vom 31. August 1964 zwar in § 7 ein technisches Ausbauprogramm namentlich für die Fahrbahn, nicht aber ein derartiges Bauprogramm. Auch der Bebauungsplan Nr. 2 verhält sich dazu nicht, er beschränkt sich insoweit auf die Festsetzung von Straßenbegrenzungslinien. Da sich aus den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts nichts über den Inhalt des hier maßgeblichen Bauprogramms ergibt, ist eine Aufhebung des angefochtenen Urteils und - zur Nachholung entsprechender Feststellungen - eine Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht geboten.

Im Rahmen seiner erneuten Verhandlung und Entscheidung wird somit das Berufungsgericht insbesondere der Frage nach dem Bauprogramm für den abgerechneten Straßenabschnitt nachzugehen haben, d.h. der Frage, wie nach den Vorstellungen der Stadt nach der durch das Inkrafttreten des Bebauungsplans Nr. 2 bewirkten "Umwandlung" des abgerechneten Abschnitts von einer Außenbereichs- in eine Anbaustraße die Fläche des ca. 8 bis 9 m breiten Straßengrundstücks auf die flächenmäßigen Teileinrichtungen aufgeteilt werden sollte. Mit Rücksicht auf die Anbindung der ca. 115 m langen, im Bebauungsplan Nr. 2 als Sackgasse ausgewiesenen Gewerbestraße und des in diesem Bereich zu erwartenden Lastwagenverkehrs spricht unter Berücksichtigung der Tatsache, daß die C.-Straße einen Begegnungsverkehr aufzunehmen hat, alles dafür, daß die Fahrbahn in der Breite nicht unwesentlich mehr als nur 3 m des zur Verfügung stehenden Straßenraums in Anspruch nehmen sollte. Sollte das Berufungsgericht in diesem Zusammenhang gleichwohl zu dem Ergebnis gelangen, die im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Bebauungsplans tatsächlich gegebene Aufteilung der Fläche habe einem damals aufgestellten Bauprogramm entsprochen und von den seinerzeitigen Teileinrichtungen habe außer der Fahrbahn auch - was bisher offen und zwischen den Beteiligten streitig ist - die Straßenentwässerung den Anforderungen des einschlägigen technischen Ausbauprogramms genügt, die C.-Straße in dem abgerechneten Abschnitt sei also bereits im Zeitpunkt ihrer "Umwandlung" von einer Außenbereichs- in eine Anbaustraße erstmalig endgültig hergestellt gewesen, wären die für diese Herstellung entstandenen Kosten im Sinne des § 128 Abs. 1 Satz 1 BauGB als beitragsfähig zu qualifizieren. Sollte dagegen mit dem im Jahre 1967 gegebenen Zustand noch keine endgültige Herstellung erreicht gewesen sein, hätte erst die vom Beklagten abgerechnete Straßenbaumaßnahme zur erstmaligen endgültigen Herstellung mit der Folge geführt, daß die für sie entstandenen Kosten in den beitragsfähigen Erschließungsaufwand eingehen.

Dr. Kleinvogel

Prof. Dr. Driehaus

Dr. Silberkuhl

Dr. Honnacker

Sailer