Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 29.02.1996, Az.: BVerwG 7 C 59/94

Das angefochtene Urteil verstößt gegen revisibles Recht. Da die tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts keine abschließende Entscheidung erlauben, ist das Urteil aufzuheben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).

1. Zu Unrecht hat das Verwaltungsgericht den Tatbestand des § 1 Abs. 3 VermG bejaht.

a) Nach § 1 Abs. 3 VermG ist eine vermögensrechtliche Schädigung gegeben, wenn Vermögenswerte sowie Nutzungsrechte aufgrund unlauterer Machenschaften, z. B. durch Machtmißbrauch, Korruption, Nötigung oder Täuschung von seiten des Erwerbers, staatlicher Stellen oder Dritter erworben wurden. Diese Bestimmung betrifft solche Vorgänge, bei denen im Einzelfall in manipulativer, sittlich vorwerfbarer Weise unter Verstoß gegen die Rechtsordnung der DDR auf bestimmte Vermögenswerte zugegriffen wurde (vgl. Beschluß vom 2. April 1993 - BVerwG 7 B 22.93 - ZOV 1993, 193; Urteil vom 24. Juni 1993 - BVerwG 7 C 14.92 - VIZ 1993, 450; Beschluß vom 21. November 1994 - BVerwG 7 B 91.94 - NJW 1995, 608 [BVerwG 21.11.1994 - 7 B 91/94] = VIZ 1995, 161; Urteil vom 27. Juli 1995 - BVerwG 7 C 12.94 - Buchholz 112 § 1 VermG Nr. 49; Urteil vom 31. August 1995 - BVerwG 7 C 39.94 - Buchholz 112 § 1 VermG Nr. 49). Ein derartiges qualifiziertes Einzelfallunrecht liegt deshalb nicht vor, wenn bei dem Erwerbsvorgang - gemessen an den in der DDR gültigen Rechtsvorschriften und den sie tragenden ideologischen Grundvorstellungen - "alles mit rechten Dingen zugegangen" ist (vgl. Urteil vom 29. September 1993 - BVerwG 7 C 42.92 - DÖV 1994, 260; Urteil vom 29. April 1994 - BVerwG 7 C 31.93 - Buchholz 112 § 1 VermG Nr. 21 m. w. N.).

Ausgehend von diesem Regelungsgehalt des § 1 Abs. 3 VermG ist unter "Nötigung" in Anlehnung an § 240 StGB die rechtswidrige Einflußnahme auf die Willensentschließungs- oder Willensbetätigungsfreiheit durch Gewalt oder Drohung mit einem empfindlichen Übel zu verstehen (Urteil vom 29. September 1993 a.a.O. und Urteil vom 27. Juli 1995 a.a.O.). Ein "Machtmißbrauch" liegt vor, wenn unter bewußt rechtswidrigem Einsatz des Machtapparats von Staat oder Partei gezielt auf Vermögenswerte zugegriffen wird, um diese in Volkseigentum oder in das Eigentum eines Dritten zu überführen. Beide Tatbestände sind nach den bisherigen Feststellungen des Verwaltungsgerichts nicht erfüllt.

Eine unlautere Machenschaft in Gestalt einer Nötigung und gleichzeitig eines Machtmißbrauchs ist in den Fällen des ausreisebedingten Verlusts von Grundstücken und Gebäuden dann gegeben, wenn staatliche Stellen die Erteilung der Genehmigung zur ständigen Ausreise von der vorherigen Aufgabe des Grundeigentums durch Verkauf, Schenkung oder Verzicht abhängig gemacht haben. Die Ankündigung, andernfalls die Ausreisegenehmigung zu verweigern, ist im Sinne des Nötigungstatbestandes als Drohung mit einem empfindlichen Übel anzusehen. Denn ohne Genehmigung mußte der Ausreisewillige auf seinen Ausreisewunsch verzichten, sofern er nicht den risikoreichen Versuch unternehmen wollte, die DDR illegal zu verlassen. Das für den Tatbestand der Nötigung wie des Machtmißbrauchs gleichermaßen erforderliche Element der Rechtswidrigkeit des staatlichen Vorgehens ergibt sich aus folgendem:

In den veröffentlichten Vorschriften über die Notwendigkeit einer staatlichen Erlaubnis für die ständige Ausreise (Wohnsitzverlegung) aus der DDR war eine solche Verknüpfung nicht vorgesehen. Nach § 8 Abs. 1 Satz 2 der Verordnung zur Regelung von Fragen der Familienzusammenführung und der Eheschließung zwischen Bürgern der DDR und Ausländern vom 15. September 1983 (GBl I S. 254) konnte die Genehmigung u. a. versagt werden, wenn der Antragsteller Verbindlichkeiten in der DDR nicht beglichen hatte oder wenn eine ordnungsgemäße Verwaltung des Antragstellers nicht gewährleistet war; eine Pflicht zur Veräußerung findet sich nicht. Eine Inhalts gleiche Regelung enthielt § 14 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung über Reisen von Bürgern der DDR nach dem Ausland vom 30. November 1988 (GBl I S. 271). Dem entsprachen die unveröffentlichten vertraulichen Anweisungen des Ministers des Inneren über das Vorgehen bei Ausreiseanträgen. Dort war bestimmt, daß der Nachweis einer "ordnungsgemäßen Regelung der Grundstücksangelegenheiten" entweder durch Verkauf oder Schenkung oder durch Einsetzung eines Verwalters erbracht werden konnte (vgl. beispielhaft die 5. Änderung zur Anweisung Nr. 042/71 vom 13. Januar 1977, die Ordnung Nr. 0118/77 vom 8. März 1977, die 9. Änderung zu dieser Ordnung vom 27. Februar 1986 sowie die Ordnung Nr. 175/89 vom 7. Dezember 1988, jeweils abgedruckt in Lochen/Meyer-Seitz, Die geheimen Anweisungen zur Diskriminierung Ausreisewilliger, 1992, sowie z. T. in Heft 1 der Schriftenreihe des Bundesamtes zur Regelung offener Vermögensfragen). Auch für die Entlassung aus der Staatsbürgerschaft, die regelmäßig mit der Erteilung der Genehmigung zur ständigen Ausreise verbunden wurde, verlangte das Staatsbürgerschaftsgesetz der DDR vom 20. Februar 1967 (GBl I S. 3) nicht die vorherige Aufgabe des Eigentums an Grundstücken und Gebäuden.

Bei der ausreisebedingten Veräußerung von Grundstücken und Gebäuden streitet im Regelfall eine Vermutung dafür, daß diese auf eine staatliche Nötigung und damit auch auf Machtmißbrauch zurückzuführen sind (Urteil vom 28. Juni 1995 - BVerwG 7 C 52.93 - Buchholz 112 § 1 VermG Nr. 48). Eine solche nach den Grundsätzen des Anscheinsbeweises zu erschütternde Vermutung rechtfertigt sich aus der Erfahrungstatsache, daß die mit Ausreiseangelegenheiten befaßten staatlichen Stellen in ständiger Praxis Ausreisewillige in dieser Weise rechtswidrig unter Druck gesetzt haben, während die Einsetzung eines Grundstücksverwalters nur in Ausnahmefällen gestattet wurde. Demgemäß war diese Praxis für den Gesetzgeber des Vermögensgesetzes ein typischer Beispielsfall staatlichen Einsatzes unlauterer Mittel (vgl. die Erl. der Bundesregierung zum VermG, BTDrucks 11/7831, S. 3). Die Vermutung erstreckt sich darauf, daß erstens die staatlichen Organe in dieser Weise Druck ausgeübt haben und daß zweitens dieses Vorgehen ursächlich für den durch Veräußerung oder Verzicht hergeführten Vermögensverlust war.

b) Für die Zeit nach der Öffnung der Grenzen der DDR zur Bundesrepublik Deutschland einschließlich Berlin (West) am 9. November 1989 besteht die genannte Vermutung allerdings nicht mehr. Denn von diesem Zeitpunkt an haben sich die politischen und rechtlichen Rahmenbedingungen, die bis dahin für die Zwangslage eines Ausreisewilligen verantwortlich waren, grundlegend verändert. Dabei ist zwischen drei Zeiträumen zu unterscheiden. Fällt der Abschluß des notariellen Kauf- oder Schenkungsvertrags oder die Erklärung des Eigentumsverzichts in den Zeitraum vom 10. November 1989 bis zur Veröffentlichung der Anordnung des Ministers der Finanzen zur Regelung von Vermögensfragen vom 11. November 1989 (GBl I S. 247) am 23. November 1989, kann je nach den Umständen des Einzelfalls der Tatbestand des § 1 Abs. 3 VermG gegeben sein, ohne daß aber zugunsten des früheren Eigentümers eine Vermutung stritte (dazu unten aa). Für die Zeit danach kommt die Annahme einer unlauteren Machenschaft nur noch ausnahmsweise in Betracht (dazu unten bb). Nach dem 31. Januar 1990 scheidet die Annahme einer unlauteren Machenschaft im Sinne des § 1 Abs. 3 VermG gänzlich aus. Denn die zuletzt in der Reiseverordnung vom 30. November 1988 a.a.O. geregelte Genehmigungsbedürftigkeit der ständigen Ausreise aus der DDR wurde mit Wirkung vom 1. Februar 1990 aufgehoben (vgl. § 18 des Gesetzes über Reisen von Bürgern der DDR in das Ausland - Reisegesetz - vom 11. Januar 1990, GBl I S. 8).

aa) Der mit der Öffnung der Grenzen einhergehende tiefgreifende Umbruch hatte Auswirkungen sowohl auf das Verhalten der mit Ausreiseangelegenheiten befaßten staatlichen Stellen als auch auf die Situation der Ausreisewilligen selbst. So kann nicht mehr ohne weiteres davon ausgegangen werden, daß die betreffenden Stellen wie bisher die Genehmigung zur ständigen Ausreise zwingend von der vorherigen Veräußerung des Grundvermögens abhängig gemacht bzw. ein entsprechendes Verlangen aus der Zeit vor der Grenzöffnung aufrechterhalten haben. Allerdings mag dies gerade in der ersten Zeit nach dem 9. November 1989 noch vorgekommen sein; ob dies so war, muß aber jeweils für den konkreten Fall festgestellt werden. Steht fest, daß eine derartige Forderung erhoben oder aufrechterhalten wurde, muß weiter geprüft werden, ob dieses Verlangen ursächlich für den Eigentumsverlust war. Dabei ist von den folgenden Grundsätzen auszugehen.

In Anlehnung an § 240 StGB ist unter Drohung das Inaussichtstellen eines künftigen Übels zu verstehen, dessen Eintritt davon abhängen soll, daß der Bedrohte sich nicht dem Willen des Drohenden beugt. Das angedrohte Übel ist "empfindlich", wenn der in Aussicht gestellte Nachteil bei objektiver Betrachtung geeignet ist, einen besonnenen Menschen zu dem damit erstrebten Verhalten zu bestimmen (vgl. Schönke/Schröder, StGB, 24. Aufl. 1991, Rn. 9 zu § 240; Dreher/Tröndle, StGB, 47. Aufl. 1995, Rn. 15 ff. zu § 240; Lackner, StGB, 21. Aufl. 1995, Rdnrn. 12 f. zu § 240). Ob eine solche Zwangslage von Gewicht bestand, ist also nicht nach der individuellen Einschätzung der Situation durch den Betroffenen, sondern anhand eines objektivierten Maßstabs zu ermitteln. Im Rahmen von § 1 Abs. 3 VermG ist daher zu fragen, ob von einem vernünftigen Eigentümer in der konkreten Lage erwartet werden konnte, dem mit dem Veräußerungsverlangen ausgeübten Druck zu widerstehen. Dementsprechend genügt die nur subjektiv begründete Vorstellung, sich in einer Zwangslage zu befinden, nicht für die Annahme eines Nötigungstatbestandes (vgl. Beschluß vom 2. Dezember 1993 - BVerwG 7 B 206.93 - ZOV 1994, 132). Auch der Tatbestand des Machtmißbrauchs setzt eine Zwangslage des Eigentümers voraus, weil der Einsatz des staatlichen Machtapparats bei objektiver Betrachtung geeignet sein muß, den beabsichtigten Zugriff auf die Vermögenswerte zu erreichen.

Durch die mit der Öffnung der Grenzen entstandene Möglichkeit, die DDR auch ohne staatliche Genehmigung auf Dauer zu verlassen, war eine wesentliche Grundlage für die bis dahin bestehende Zwangssituation Ausreisewilliger entfallen. Der bei Versagung der Genehmigung zu erwartende Nachteil bestand nicht mehr im Verlust der Ausreisemöglichkeit, sondern nur noch in den Folgen, die sich aus dem ungenehmigten Verlassen der DDR ergeben konnten. Diese Folgen waren allerdings in vermögensrechtlicher Hinsicht zunächst so erheblich, daß im allgemeinen vom Fortbestehen einer objektiven Zwangslage ausgegangen werden kann, solange die zurückgelassenen Vermögenswerte rechtlich noch als "Flüchtlingsvermögen" behandelt wurden. Nach der Anordnung Nr. 2 vom 20. August 1958 über die Behandlung des Vermögens von Personen, die die DDR nach dem 10. Juni 1953 verlassen (GBl I S. 664), wurde nämlich das Vermögen der ohne Genehmigung ausgereisten DDR-Bürger unter staatliche Treuhandverwaltung gestellt. Dies kam infolge der Entziehung der Verfügungs- und Nutzungsbefugnis (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 2 und 3 der Anordnung) wirtschaftlich einer Enteignung nahe. Solange ein Ausreisewilliger mit dieser Konsequenz rechnen mußte, war die Drohung, die Ausreisegenehmigung zu versagen, bei objektiver Betrachtung geeignet, ihn auf das Verlangen nach einem Verkauf des Grundvermögens als der weniger einschneidenden Alternative eingehen zu lassen. Denn bei einem Verkauf hatte er immerhin einen Erlös zu erwarten, während der Vermögenswert bei Anordnung der staatlichen Treuhandverwaltung ohne Gegenwert faktisch verloren war.

Solange sich an dieser Rechtslage nichts geändert hatte, konnte also die Androhung der Genehmigungsversagung den Tatbestand des § 1 Abs. 3 VermG erfüllen. Dies änderte sich erst mit der Aufhebung der Anordnung Nr. 2 durch § 3 Abs. 2 der Anordnung des Ministers der Finanzen zur Regelung von Vermögensfragen vom 11. November 1989. Nach § 2 Abs. 2 dieser Anordnung durfte das Vermögen von Bürgern, die nach dem 31. Juli 1989 die DDR verlassen haben, nicht mehr unter staatliche Treuhandverwaltung gestellt werden. War diese bereits angeordnet, mußte sie aufgehoben werden, sofern die Eigentümer die Regelung ihrer Vermögensangelegenheiten selbst oder durch einen Bevollmächtigten gewährleisteten (vgl. § 2 Abs. 3). Bei Verstoß gegen die Verpflichtung, die notwendigen Maßnahmen für die ordnungsgemäße Sicherung und Verwaltung des in der DDR zurückgelassenen Vermögens zu treffen, durfte lediglich eine Abwesenheitspflegschaft angeordnet werden (vgl. § 1). Der ohne staatliche Genehmigung Ausreisende hatte also nach der neuen Rechtslage keine nennenswerten vermögensrechtlichen Nachteile mehr zu erwarten. Als maßgebender Zeitpunkt ist die Veröffentlichung der Anordnung zur Regelung von Vermögensfragen im Gesetzblatt der DDR vom 23. November 1989 anzusehen. Zwar hat sich die Anordnung nach ihrem § 3 Abs. 1 rückwirkend Geltung bereits ab dem 14. November 1989 beigemessen. Da sich aber die staatlichen Stellen und die betroffenen Ausreisewilligen erst mit der Veröffentlichung der Anordnung auf die neue Rechtslage einstellen konnten, kommt es auf diesen Zeitpunkt an.

bb) Aus dem oben Gesagten ergibt sich, daß bei Abschluß des Verpflichtungsgeschäfts nach dem 23. November 1989 der Tatbestand des § 1 Abs. 3 VermG regelmäßig nicht mehr erfüllt sein kann. Denn von dem mit einen Veräußerungsverlangen konfrontierten Ausreisewilligen konnte bei der gebotenen objektiven Betrachtung erwartet werden, daß er sich dieser Forderung durch einen Verzicht auf die Erteilung der Ausreisegenehmigung entzog und beispielsweise einen privaten Verwalter für sein Grundvermögen einsetzte. Etwas anderes gilt ausnahmsweise bei Vorliegen besonderer Umstände, die den Ausreisewilligen in eine ernstliche Zwangslage versetzt haben. Solche Fallgestaltungen kommen etwa dann in Betracht, wenn die mit dem Ausreisebegehren befaßten Stellen damit gedroht haben, ein ungenehmigtes Verlassen der DDR mit polizeilichen oder strafrechtlichen Mitteln verhindern zu wollen oder das zurückgelassene Grundstück - entgegen der geänderten Rechtslage - unter staatliche Treuhandverwaltung zu stellen und an einen Dritten zu veräußern.

2. Das Verwaltungsgericht hat in Verkennung der Anforderungen des § 1 Abs. 3 VermG schon die bloße Ankündigung, die Ausreisegenehmigung zu versagen, als ausreichend angesehen und demgemäß keine tatsächlichen Feststellungen dazu getroffen, ob besondere Umstände ausnahmsweise unlautere Machenschaften begründen könnten. Die Sache ist deshalb zur weiteren Aufklärung an die Vorinstanz zurückzuverweisen. Dabei wird das Verwaltungsgericht zunächst zu prüfen haben, ob die staatlichen Stellen tatsächlich noch bis zum 22. Januar 1990 auf einem Verkauf des Grundstücks bestanden haben. Daran bestehen schon deshalb Zweifel, weil das die Genehmigungsbedürftigkeit der ständigen Ausreise aufhebende Reisegesetz bereits am 11. Januar 1990 von der Volkskammer beschlossen worden war und diese Tatsache in allen Medien der DDR ausführliche Beachtung gefunden hatte. Sollte das Verkaufsverlangen gleichwohl bis zuletzt aufrechterhalten geblieben sein, wäre weiter zu untersuchen, ob ein Ausnahmefall in dem oben dargestellten Sinne gegeben sein könnte. Zu einer solchen Prüfung besteht allerdings nur dann Veranlassung, wenn die Kläger die Möglichkeit eines entsprechenden Geschehensablaufs substantiiert darlegen können.