I.

Der Kläger wendet sich gegen seine Eintragung in das Beitragsbuch des beklagten Wasserverbandes und seine Heranziehung zu Verbandsbeiträgen.

Der Beklagte gehört zu den bei Inkrafttreten des Niedersächsischen Wassergesetzes vom 7. Juli 1960 (GVBl. S. 105) - NWG - bestehenden Wasserverbänden, die gemäß dessen § 83 Abs. 3 für die Unterhaltung der Gewässer zweiter Ordnung auf ein in der Anlage zu dieser Vorschrift bezeichnetes Niederschlagsgebiet ausgedehnt worden sind. Nach seiner Satzung vom 22. Dezember 1963 gilt sein durch das Niederschlagsgebiet bestimmtes Verbandsgebiet als Gesamtgebiet, wobei zwischen dem Altgebiet und dem hinzugekommenen Ausdehnungsgebiet unterschieden wird. Für das Gesamtgebiet hat der Beklagte die Aufgabe, die Gewässer zweiter Ordnung zu unterhalten; für das Altgebiet hat er außerdem die Aufgabe, Gewässer auszubauen und in ordnungsmäßigem Zustand zu halten, Grundstücke zu entwässern, zu bewässern und vor Hochwasser zu schützen, die zur Erfüllung dieser Aufgaben nötigen Wege herzustellen und zu erhalten sowie Grundstücke durch Bodenbearbeitung zu verbessern und im verbesserten Zustand zu erhalten. Der Haushaltsplan des Beklagten wird jährlich gesondert je für das Gesamtgebiet und das Altgebiet festgesetzt. Sein Beitragsbuch wird in zwei getrennten Abteilungen für das Gesamtgebiet und das Altgebiet geführt. Das Gesamtgebiet hat die Beiträge für die Unterhaltung der Gewässer zweiter Ordnung und seiner Anlagen aufzubringen, während das Altgebiet besondere Beiträge für die allein auf das Altgebiet beschränkten Verbandsaufgaben zu leisten hat. In beiden Fällen bestimmt sich die Beitragspflicht nach dem sogenannten Flächenmaßstab, nämlich dem Verhältnis, in welchem die Mitglieder am Verbandsgebiet beteiligt sind. Der Vorstand des Beklagten hat einen Vorsteher und weitere neun Mitglieder, von denen nach der Satzung sechs auf das Altgebiet und drei auf das Ausdehnungsgebiet entfallen. Im Verbandsausschuß sind das Altgebiet mit 26 und das Ausdehnungsgebiet mit 14 Mitgliedern vertreten.

Der Kläger ist als Eigentümer von im Ausdehnungsgebiet gelegenen Grundstücken von rund 86 ha Größe Mitglied des Beklagten. Durch Beitragsbescheide für die Rechnungsjahre 1964 und 1966 zog ihn der Beklagte nach einem Beitragssatz von 3,50 DM je Hektar zu Verbandsbeiträgen heran. Sein dagegen erhobener Widerspruch blieb ohne Erfolg.

Mit seiner Klage hat der Kläger beantragt, die Beitragsbescheide sowie das Beitragsbuch hinsichtlich seiner Grundstücke aufzuheben. Er hat u.a. geltend gemacht, die Satzung des Beklagten sei nichtig, weil sowohl der in ihr festgelegte Flächenmaßstab als auch das Stimmenübergewicht der Mitglieder des Altgebiets im Vorstand und im Ausschuß gegen den Gleichheitssatz verstießen. Das Verwaltungsgericht hat nach Einholung eines wasserwirtschaftlichen Gutachtens der Klage insoweit stattgegeben, als der Kläger mit einer geringfügigen, nicht zum Niederschlagsgebiet des Beklagten gehörenden Teilfläche zum Beitrag herangezogen worden ist; im übrigen hat es die Klage abgewiesen. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung des Klägers zurückgewiesen, im wesentlichen aus den folgenden Gründen:

Mit der Behauptung, ein Teil seiner Grundstücke führe kein Oberflächenwasser in ein Gewässer zweiter Ordnung ab, könne der Kläger seine Beitragspflicht nicht mit Erfolg bestreiten. Das Niedersächsische Wassergesetz und die Satzung stellten für die Beitragspflicht nicht auf diesen Umstand, sondern allein auf die Zugehörigkeit einer Fläche zum Niederschlagsgebiet ab. Die Beitragspflicht des Klägers entfalle auch nicht im Hinblick auf die von ihm gegen die Satzung des Beklagten erhobenen Einwendungen. Ein Grund für die Nichtigkeit der Satzung sei entgegen seiner Ansicht nicht gegeben. Das Stimmenübergewicht der Mitglieder des Altgebiets im Vorstand und im Ausschuß entspreche dem größeren Beitragsaufkommen im Altgebiet und damit den Grundsätzen der Wasserverbandverordnung vom 3. September 1937 (RGBl. I S. 933) - WVVO -, nach der die Regel gelte, daß sich das Stimmenverhältnis nach dem Beitragsverhältnis bestimme. Allerdings seien die Interessen der Grundstückseigentümer im Altgebiet anderer Art als die lediglich auf die Unterhaltung der Gewässer zweiter Ordnung gerichteten Interessen der Grundstückseigentümer im Ausdehnungsgebiet. Gegenüber der Möglichkeit von Interessenkonflikten sei aber zu berücksichtigen, daß der Beklagte ungeachtet seines Selbstverwaltungsrechts staatlicher Aufsicht unterliege. Die Eigentümer von Grundstücken im Ausdehnungsgebiet hätten daher bei etwa denkbaren Mißständen sowohl das Recht zur Anrufung der staatlichen Aufsichtsbehörde als auch die Möglichkeit, verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz in Anspruch zu nehmen. Die Wasserverbandverordnung lasse es auch in anderen Fällen, in denen in Teilgebieten eines einheitlichen Verbandsgebiets Aufgaben unterschiedlicher Art auszuführen seien, nicht zu, für jedes der Teilgebiete je einen eigenen Vorstand und Ausschuß zu wählen. Für das Stimmenverhältnis bleibe vielmehr immer das Beitragsverhältnis maßgebend, und zwar gemessen am Beitragsaufkommen insgesamt. Daraus ergäben sich auch keine Bedenken im Hinblick auf das Niedersächsische Wassergesetz, dessen einschlägige Regelungen einer Verbandssatzung nicht entgegenstünden, die für das Beitragsverhältnis vom Flächenmaßstab ausgehe, für das Stimmenverhältnis aber an das höhere Beitragsaufkommen im Altgebiet anknüpfe. Zu Bedenken gegen die Gültigkeit der Satzung führe auch nicht der Haupteinwand des Klägers, der sich gegen die unterschiedslose Heranziehung seiner Grundstücke zu Beiträgen nach dem Flächenmaßstab richte. Der für jeden Beitrag als Äquivalent vorausgesetzte Vorteil brauche nicht unmittelbar greifbar oder meßbar zu sein. Die Beitragspflicht in einem Wasserverband rechtfertige sich schon daraus, daß das herangezogene Grundstück durch das Vorhandensein und die Unterhaltung der Gewässer zweiter Ordnung zu einem geschlossenen Entwässerungssystem gehöre und damit Teil einer Kulturlandschaft sei. Als Beitragsmaßstab lasse die Wasserverbandverordnung den im Niedersächsischen Wassergesetz ausdrücklich angeordneten Flächenmaßstab grundsätzlich zu. Die Grenze seiner Anwendbarkeit ergebe sich gemäß Art. 3 GG allerdings dort, wo er nicht mehr als eine sachgerechte Konkretisierung des Vorteilsgrundsatzes angesehen werden könne. Eine unterschiedslose Heranziehung aller Flächen sei demnach nicht unbegrenzt zulässig. Für die Beantwortung der Frage, welche Ungleichheiten die Heranziehung von Grundstücken nach einem differenzierenden Maßstab erforderten, seien alle Umstände in Betracht zu ziehen, die für die Belastbarkeit von Grundstücken von Bedeutung seien, insbesondere also alle wertbildenden Faktoren. Dabei sei allerdings nicht auf das einzelne Grundstück, sondern auf die Gesamtfläche abzustellen, mit der ein Mitglied am Verband beteiligt sei; denn beitragspflichtig seien die Mitglieder und nicht die einzelnen Grundstücke. In diesem Rahmen gelte die im Steuerrecht allgemein anwendbare Härtemilderungsklausel des § 131 der Abgabenordnung als Ausgestaltung des Grundsatzes von Treu und Glauben auch für das Beitragsrecht. Es obliege aber dem jeweiligen Satzungsgeber, die Grenzen dafür zu bestimmen, ob und inwieweit Billigkeitsmaßnahmen zur Vermeidung einer Härte erforderlich seien. Hier seien die verwaltungsgerichtlich nachprüfbaren Grenzen des Satzungsermessens nicht überschritten. Wenn der Beklagte für einen Fall der vorliegenden Art in seiner Satzung eine Beitragsermäßigung oder einen Beitragserlaß nicht vorgesehen habe und wenn er hier den Beitrag nach der Größe der Fläche bemesse, so könne das nicht beanstandet werden. Gehe man nämlich von der Gesamtbeteiligungsfläche des Klägers mit rund 86 ha aus, so sei mit rund 32 ha Wald der Anteil derjenigen Flächen verhältnismäßig gering, für welche er nach seiner Behauptung einen nur geringen Vorteil und eine im Vergleich zum Einheitswert unzumutbar hohe Belastung habe.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Berufungsgericht zugelassene Revision des Klägers. Er verfolgt seinen Klagantrag weiter und führt aus: Schon die Vorschriften des Niedersächsischen Wassergesetzes, durch welche der Beklagte als Unterhaltungsverband geschaffen worden sei, verstießen gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 GG. Denn der vom Gesetzgeber festgelegte Flächenmaßstab bedeute, daß die beteiligten Mitglieder unterschiedslos nach dem Anteil ihrer Flächen zum Beitrag herangezogen würden, ohne daß auf die unterschiedliche Beschaffenheit ihres Bodens abgestellt werde. Auf diese Weise würden stehende Gewässer, Heideflächen und Forstbestände in gleicher Weise zur Beitragsleistung herangezogen wie hochwertige landwirtschaftliche Kulturflächen. Das wirke sich in besonderem Maße auch bei dem Beklagten aus, in dessen Verbandsgebiet mit Geest und Marsch völlig gegensätzliche Bodenstrukturen einheitlich behandelt würden. Die Frage, ob diese Ungleichbehandlung mit Verfassungsrecht jedenfalls dann vereinbar sei, wenn im Einzelfall Abhilfe durch Billigkeitsmaßnahmen geschaffen werden könne, stelle sich nicht. Denn nach der gegebenen Regelung des Niedersächsischen Wassergesetzes sei davon auszugehen, daß eine Billigkeitsmaßnahme ausdrücklich nicht gewollt sei. Die Verteilung des Stimmengewichts zugunsten der Mitglieder des Altgebiets verstoße gegen Art. 2 GG und führe auch unter diesem Gesichtspunkt zur Nichtigkeit der Satzung des Beklagten und damit zum Wegfall der Rechtsgrundlage, auf die die angefochtenen Bescheide gestützt seien.

Der Beklagte bittet um Zurückweisung der Revision. Er verteidigt das angefochtene Urteil.

II.

Die Revision ist nicht begründet. Im Ergebnis zu Recht hat das Berufungsgericht angenommen, daß der vom Kläger gegen die angefochtenen Beitragsbescheide erhobene Einwand, sie beruhten auf mit Bundesrecht unvereinbaren Satzungsbestimmungen, nicht durchzugreifen vermag. Weder die Vorschriften der Satzung über den Beitragsmaßstab noch ihre Regelungen über die Stimmenverteilung im Vorstand und im Ausschuß des Beklagten sind unter bundesrechtlichen Gesichtspunkten zu beanstanden.

1.

Mit seinen Angriffen gegen den Beitragsmaßstab macht der Kläger geltend, die in § 34 Abs. 1 der Satzung einheitlich vorgeschriebene Bestimmung der Beitragspflicht nach dem sogenannten Flächenmaßstab, nämlich nach dem Verhältnis, in dem die Mitglieder am Verbandsgebiet beteiligt sind, verstoße gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG; sie sei angesichts ganz unterschiedlicher Grundstücksstrukturen im Verbandsgebiet mit Geest und Marsch, mit stehenden Gewässern, Heide, Wald und hochwertigem Ackerboden sachwidrig und willkürlich. Dieser Einwand ist indessen nicht begründet. Er geht von unzutreffenden rechtlichen Voraussetzungen aus.

Dem Kläger ist allerdings in seinem Ausgangspunkt insoweit zu folgen, als er voraussetzt, daß die Satzung des Beklagten für die sich auf das gesamte Verbandsgebiet erstreckende und den Kläger allein berührende Verbandsaufgabe zur Unterhaltung der Gewässer zweiter Ordnung die Anwendung eines einheitlichen, durch Ausnahmen oder Billigkeitsregelungen nicht durchbrochenen Beitragssatzes nach, dem Flächenmaßstab vorschreibt. Dies bedarf der Hervorhebung wegen der Bemerkung des angefochtenen Urteils, die für das Steuerrecht allgemein geltende Billigkeitsregelung des § 131 der Abgabenordnung beanspruche Gültigkeit auch im Rahmen des Beitragsrechts. Es kann für die vorliegende Entscheidung auf sich beruhen bleiben, daß diese Ansicht - jedenfalls in dieser ihrer Allgemeinheit - rechtlichen Bedenken begegnet, wie der erkennende Senat in seinem ebenfalls am heutigen Tage verkündeten Urteil BVerwG IV C 33.70 näher dargelegt hat. Denn in der hier zu entscheidenden Sache hat das Berufungsgericht aus seiner Auffassung keine Folgerungen gezogen. Es hat vielmehr einschränkend - einerseits - ausgeführt, daß es Angelegenheit des Gesetzgebers oder des Satzungsgebers sei, im einzelnen zu bestimmen, "ob und in welchen Fällen und inwieweit Billigkeitsmaßnahmen zur Vermeidung" einer Härte erforderlich seien, und hat - andererseits - festgestellt, daß die Satzung des Beklagten für einen Fall der vorliegenden Art eine Beitragsermäßigung oder einen Beitragserlaß gerade nicht vorsehe, sondern es unterschiedslos bei der Heranziehung der Verbandsmitglieder nach dem Flächenmaßstab belasse. Von dieser Auslegung der nach § 137 Abs. 1 VwGO irrevisiblen Satzung des Beklagten durch das Berufungsgericht ist im Revisionsverfahren gemäß § 173 VwGO in Verbindung mit § 562 ZPO auszugehen.

Mit dem vom Berufungsgericht festgestellten Inhalt verstößt die Satzung des Beklagten nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Die vom Kläger zur Begründung seiner gegenteiligen Ansicht angeführten Unterschiede in der Grundstücksstruktur des Verbandsgebiets des Beklagten und im Kulturzustand der Mitgliedsgrundstücke sind im Hinblick auf die vom Kläger für erforderlich gehaltenen Differenzierungen bei der Bemessung des Beitrages für die hier allein zur Rede stehende allgemeine Aufgabe der Gewässerunterhaltung nicht in ausschlaggebender Weise von rechtserheblicher Bedeutung. Das ergibt sich aus den rechtlichen Voraussetzungen, auf denen die satzungsrechtliche Verfassung des Beklagten in ihrer jetzigen Gestalt und seine jetzige Aufgabe als Unterhaltungsverband für die Gewässer zweiter Ordnung seines Niederschlagsgebiets beruhen.

Nach § 29 Abs. 1 Satz 1 und 2 des Wasserhaushaltsgesetzes vom 27. Juli 1957 (BGBl. I S. 1110) - WHG - obliegt die Unterhaltung von Gewässern, soweit sie nicht Aufgabe von Gebietskörperschaften, von Wasser- und Bodenverbänden oder gemeindlichen Zweckverbänden ist, den Eigentümern der Gewässer, den Anliegern und denjenigen Eigentümern von Grundstücken und Anlagen, die aus der Unterhaltung Vorteile haben oder die die Unterhaltung erschweren. Die Länder können bestimmen, daß die Unterhaltung auch anderen Eigentümern von Grundstücken im Einzugsgebiet obliegt.

Auf der Grundlage dieser bundesgesetzlichen Regelung hat das Niedersächsische Wassergesetz in seinem § 83 die Unterhaltung der Gewässer zweiter Ordnung Wasser- und Bodenverbänden als Unterhaltungsverbänden übertragen und diese Verbände entweder unmittelbar selbst gegründet oder durch die Ausdehnung bereits bestehender Verbände auf ihr jeweils gesetzlich bestimmtes Niederschlagsgebiet erstreckt. Mitglieder der Verbände sind gemäß § 83 Abs. 2 Buchst. c NWG unter anderem die Eigentümer der im Verbandsgebiet gelegenen Grundstücke. Auf die neuen Unterhaltungsverbände findet nach § 84 Abs. 3 NWG das Recht der Wasser- und Bodenverbände mit der Maßgabe Anwendung, daß sich Stimmrecht und Beitragspflicht nach dem Verhältnis bestimmen, in dem die Mitglieder am Verbandsgebiet beteiligt sind. Für die ausgedehnten Verbände ist in § 85 NWG bestimmt, daß sie durch ihre Satzung Stimmrecht und Beitragspflicht ganz oder teilweise dem § 84 Abs. 3 NWG entsprechend regeln können.

Aus dem Zusammenhang dieser Vorschriften wird deutlich, daß den Unterhaltungsverbänden nicht, wie der Kläger und offenbar auch das Berufungsgericht bei der Erörterung der für Art. 2 Abs. 1 GG maßgebenden Differenzierungsmerkmale annehmen, die Förderung von Verbandsaufgaben im Interesse und zum unmittelbaren Vorteil ihrer Mitglieder übertragen ist, sondern die Erfüllung der in § 85 Abs. 1 NWG in Verbindung mit § 29 WHG festgelegten öffentlich-rechtlichen Unterhaltungslast für die Gewässer zweiter Ordnung. Dabei ist das vom niedersächsischen Gesetzgeber in Wahrnehmung der ihm in § 29 Abs. 1 Satz 2 WHG eingeräumten Ermächtigung festgelegte Anknüpfungsmerkmal für das Entstehen der individuellen Unterhaltungslast die bloße Zugehörigkeit eines Grundstücks zum Niederschlagsgebiet eines Gewässers zweiter Ordnung und die durch sie vermittelte Mitgliedschaft des Grundstückseigentümers zu einem bestimmten Unterhaltungsverband.

Das entspricht dem der Vorschrift des § 29 Abs. 1 Satz 2 WHG zugrunde liegenden Gedanken, daß die zu unterhaltenden Gewässer das auf alle Flächen eines Einzugsgebiets gleichmäßig fallende Niederschlagswasser abzuführen haben, jedes Grundstück also schon allein infolge seiner Lage im Niederschlagsgebiet Zubringer von Wasser zu der zu unterhaltenden Gewässerstrecke ist und dadurch die Gewässerunterhaltung erschwert (vgl. Gieseke-Wiedemann, WHG, 2. Aufl. 1971, RdNr. 5 zu § 29; Grimme in Wüsthoff, Handbuch des Wasserrechts, Band 1, Anm. 2 zu § 29 WHG). Aus dieser Sicht ist es folgerichtig, daß der Gesetzgeber des Niedersächsischen Wassergesetzes bei den Unterhaltungsverbänden den in § 81 Abs. 1 Satz 1 WVVO für die Verteilung der Beitragslast im Wasserverbandsrecht sonst grundsätzlich vorgesehenen Vorteilsmaßstab zugunsten des Flächenmaßstabs zurückgedrängt hat.

Denn abgesehen davon, daß der Vorteilsmaßstab im Hinblick auf die gesetzlich beabsichtigte Regelung gerade der Unterhaltungslast schon von vornherein als nur wenig sachgerecht erscheinen könnte, ließe sich auch ein dem Beitrag korrespondierender Vorteil des einzelnen Verbandsmitglieds allenfalls darin sehen, daß der Verband die an sich ihm obliegende Unterhaltungslast übernimmt. Insoweit ergibt sich jedoch aus dem Inhalt der Unterhaltungslast, daß sich ihr Maß sachgerecht gerade nach dem Umfang der zu entwässernden Grundstücksflächen bestimmen läßt.

Nach der Regelung des § 28 Abs. 1 Satz 1 WHG und der mit ihr übereinstimmenden Vorschrift des § 81 Abs. 1 NWG umfaßt die Unterhaltung eines Gewässers in erster Linie die Erhaltung eines ordnungsmäßigen Zustandes für den Wasserabfluß (sogenannte Vorflut). Die Verbesserung des Bodenzustandes oder auch nur eine Einflußnahme auf ihn stehen dabei nicht zur Rede, jedenfalls nicht als ein unmittelbares Ziel der Gewässerunterhaltung. Die die Unterhaltungslast und damit auch die Beitragslast bestimmenden Maßnahmen für die Erhaltung eines ordnungsmäßigen Wasserabflusses ergeben sich in ihrer Erforderlichkeit und in ihrem Umfang einerseits aus dem Zustand der zu unterhaltenden Gewässer und andererseits aus dem Maß des ihnen nach den gegebenen Bodenverhältnissen im Niederschlagsgebiet zufließenden Oberflächen- und Grundwassers. Insoweit mag es zwar zutreffen, daß, wie der Kläger vorträgt, die Art und der Kulturzustand der in einem Niederschlagsgebiet gelegenen Grundstücke nicht ohne Einfluß darauf sind, welche Wassermengen sie den zu unterhaltenden Gewässern zuführen. Es liegt andererseits aber auf der Hand, daß der Umfang des Wasserabflusses vornehmlich bestimmt wird durch die auf ein Grundstück niedergehende Niederschlagsmenge, die ihrerseits wiederum in unmittelbarer Beziehung zur Grundstücksfläche steht und gerade darum sowohl in § 29 Abs. 1 Satz 2 WHG als auch in § 83 Abs. 2 NWG zur Anknüpfung der Unterhaltungslast an die Lage eines Grundstücks im Einzugs- bzw. Niederschlagsgebiet eines Gewässers geführt hat.

Im Hinblick auf diese Erwägungen erweist sich, daß die vom Kläger hervorgehobenen qualitativen und strukturellen Unterschiede zwischen den im Verbandsgebiet zusammengefaßten Mitgliedsgrundstücken seine Einwände gegen eine diese Unterschiede unberücksichtigt lassende Beitragsregelung nicht zu tragen vermögen. Der in der Satzung des Beklagten in Übereinstimmung mit der dem Niedersächsischen Wassergesetz zugrunde liegenden Tendenz gewählte Flächenmaßstab läßt sich als Grundlage für eine gleichmäßige Heranziehung aller Verbandsmitglieder zu den durch die Unterhaltungslast verursachten Kosten auf einleuchtende, sachlich vertretbare und dem Regelungsgegenstand gerecht werdende Gesichtspunkte zurückführen. Das aber reicht aus, damit eine Rechtsvorschrift einer Prüfung am Maßstab des Art. 3 Abs. 1 GG standzuhalten vermag. Es entspricht der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts, daß es sich nach der Natur des jeweiligen Sachbereichs bestimmt, ob und welche Differenzierungen der Gleichheitssatz bei der Ordnung eines Sachverhalts zuläßt oder gar erfordert. Dabei können der Gesetzgeber und - hier - der Satzungsgeber eine weitgehende Gestaltungsfreiheit in Anspruch nehmen. Ihr Spielraum endet erst dort, wo die gleiche Behandlung der geregelten Sachverhalte wegen deren Unterschiede nicht mehr mit einer am Gerechtigkeitssinn orientierten Betrachtungsweise vereinbar ist, weil ein einleuchtender, sachlich vertretbarer Grund für die rechtssatzmäßige Gleichbehandlung fehlt. Lassen sich dagegen mehrere Regelungen denken, die sich im Rahmen des allgemeinen Gleichheitssatzes halten, so ist es nicht Angelegenheit der Gerichte, sondern Angelegenheit der rechtsetzenden Organe, die zweckmäßigste Lösung auszuwählen (vgl. z.B. BVerfGE 25, 269 [292]; 27, 364 [371]; 29, 327 [335]; 32, 157 [167]; BVerwGE 26, 317 [319]; 31, 33 [34]; 39, 5 [8]).

Dieses Ergebnis wird nicht - unter einem anderen Gesichtspunkt - durch die Bedenken in Frage gestellt, die das Berufungsgericht schon an den Begriff des Beitrags selbst knüpft oder aus ihm doch herleitet. Das Berufungsgericht geht von der ständigen. Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts aus, nach welcher ein "Beitrag" dann anzunehmen ist, wenn der erhobene Geldbetrag zur Verringerung oder zur Deckung der Kosten einer öffentlichen Einrichtung von denjenigen gefordert wird, denen die Einrichtung besondere Vorteile gewährt (vgl. z.B. BVerfGE 14, 312 [317] [BVerfG 16.10.1962 - 2 BvL 27/60]; Urteil vom 15. Oktober 1971 - BVerwG VII C 20.70 - in BVerwGE 39, 5[BVerwG 15.10.1971 - VII C 20/70] [6]). Aus dieser Begriffsbestimmung entnimmt das Berufungsgericht, daß die Frage nach einem die Beitragslast rechtfertigenden Vorteil auch dann noch nicht abschließend beantwortet sei, wenn die gegen den Flächenmaßstab aus Art. 3 Abs. 1 GG erhobenen Bedenken aus den hier angeführten Gründen nicht durchgreifen sollten. Dieser Ansicht ist jedoch nicht zu folgen. Sie läßt außer acht, daß die niedersächsischen Unterhaltungsverbände gerade nicht öffentliche Einrichtungen sind, die ihren Mitgliedern besondere Vorteile gewähren sollen, sondern Lastengemeinschaften zur gemeinsamen Erfüllung einer gesetzlichen Unterhaltungspflicht.

Mit dieser Einsicht wird die Zulässigkeit einer Beitragserhebung durch den Beklagten nicht etwa überhaupt in Frage gestellt. Sie macht vielmehr nur deutlich, daß das, was von den Mitgliedern des Beklagten im Hinblick auf dessen Unterhaltungsaufgaben an Geldleistungen, teilweise aber auch an Sach- und Dienstleistungen gefordert wird, nicht ein "Beitrag" im Sinne des vom Berufungsgericht für seine Ansicht herangezogenen Begriffs ist, sondern eine davon verschiedene, der Unterhaltungslast des § 29 WHG entsprechende Verbandslast. Eine solche Verbandslast bedarf ungeachtet ihrer (zumindest ungenauen) Bezeichnung als Beitrag zu ihrer Rechtfertigung voraussetzungsgemäß nicht des Nachweises eines ihr äquivalenten Vorteils; sie ist vielmehr - wie im Verbandsrecht allgemein - die selbstverständliche Folge einer gesetzlich angeordneten Pflichtmitgliedschaft der davon betroffenen Grundstückseigentümer in einem öffentlich-rechtlichen Unterhaltungsverband (vgl. dazu BVerfGE 12, 319 [BVerfG 02.05.1961 - 1 BvR 203/53] [323]; Wolff, Verwaltungsrecht I, 8. Aufl. 1971, § 42 II a 2 und 3; Mronz, Körperschaften und Zwangsmitgliedschaft, 1973, S. 54).

Daß diese Pflichtmitgliedschaft zum Beklagten selbst verfassungsrechtlichen Bedenken unterliegen könnte, hat der Kläger nicht geltend gemacht. Solche Bedenken sind auch nicht ersichtlich. Der erkennende Senat ist für die niedersächsischen Unterhaltungsverbände von ihrer Übereinstimmung mit den rechtsstaatlichen Anforderungen des Grundgesetzes in seinem Urteil vom 10. Februar 1967 - BVerwG IV C 57-59.66 - (RdL 1967, 247) ausdrücklich ausgegangen. Das durch die Pflichtmitgliedschaft (allein) berührte allgemeine Freiheitsgrundrecht des Art. 2 Abs. 1 GG (vgl. BVerfGE 10, 89 [BVerfG 29.07.1959 - 1 BvR 394/58] [102]) läßt Zwangsmitgliedschaften zu öffentlich-rechtlichen Körperschaften im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung zu, für die hier neben den Vorschriften des Niedersächsischen Wassergesetzes letztlich auf § 29 WHG zurückgegriffen werden kann.

Mit dieser rechtlichen Beurteilung des Flächenmaßstabes setzt sich der erkennende Senat nicht, wie das Berufungsgericht anzunehmen scheint, in Widerspruch zu seiner bisherigen Rechtsprechung. Das ergibt sich für das vom Berufungsgericht erwähnte Urteil vom 29. Mai 1964 - BVerwG IV C 22.63 - (BVerwGE 18, 324) schon daraus, daß es die hier nicht unmittelbar einschlägigen Vorschriften der §§ 81 und 82 WVVO betrifft. Im übrigen hebt das Urteil für deren Anwendungsbereich im Hinblick auf die nach § 82 Abs. 2 Nr. 4 WVVO zulässige Abweichung von dem in § 81 Abs. 1 Satz 1 WVVO für das Beitragsverhältnis grundsätzlich vorgesehenen Vorteilsmaßstab lediglich hervor, daß sie nicht willkürlich sein dürfe und die durch Art. 3 Abs. 1 GG gezogenen Grenzen einhalten müsse. Von diesem Ansatz her erhebt das Urteil keine rechtlichen Bedenken gegen den Flächenmaßstab an sich, sondern gegen seine Einführung in solchen Fällen, in denen er - anders als hier - gerade nicht zu einer dem Gleichheitssatz entsprechenden gleichmäßigen Beitragsheranziehung zu führen vermag, was sich nach dem Urteil unter anderem auch aus dem Fehlen eines angemessenen Vor- und Nachteilsausgleiches ergeben kann. Aus dem schon in anderem Zusammenhang angeführten Urteil vom 10. Februar 1967 - BVerwG IV C 57-59.66 - folgt nichts anderes. Dort ist der erkennende Senat im Gegenteil stillschweigend davon ausgegangen, daß der für die (neuen) niedersächsischen Unterhaltungsverbände gesetzlich eingeführte Flächenmaßstab unter bundesrechtlichen Gesichtspunkten unbedenklich ist.

Schließlich steht der hier vertretenen Auffassung auch nicht das Urteil vom 2. Dezember 1966 - BVerwG IV C 185.65 - (Buchholz 445.2 § 81 WVVO Nr. 1) entgegen. Dort hat der Senat zwar für einen Deichverband entschieden, es verstoße nicht gegen den Gleichheitssatz, wenn die Beiträge für den Verband nicht nach dem Flächenmaßstab, sondern nach dem Einheitswert der Grundstücke bemessen werden. Das Urteil beschränkt sich dabei aber auf die auch hier allein zulässige Prüfung der Frage, ob sich der Satzungsgeber mit der Einführung des Beitragsmaßstabes nach dem Einheitswert innerhalb der Grenzen der ihm zustehenden Gestaltungsfreiheit gehalten habe. Die Bejahung dieser Frage für den dem Urteil vom 2. Dezember 1966 zugrunde liegenden Sachverhalt würde in ihrer Bedeutung verkannt werden, wenn ihr eine grundsätzliche Entscheidung gegen die Verfassungsmäßigkeit des Flächenmaßstabes entnommen werden würde.

Danach ist - zusammenfassend - festzustellen, daß durchgreifende bundesrechtliche, insbesondere verfassungsrechtliche Bedenken gegen die am Flächenmaßstab ausgerichtete Beitragsregelung in der Satzung des Beklagten nicht bestehen. Die Frage, ob im Einzelfall Ausnahmen von der Beitragserhebung aus Billigkeitsgründen möglich oder erforderlich sein können, stellt sich im vorliegenden Fall nicht. Alles, was der Kläger in diesem Zusammenhang gegen seine Heranziehung zum Verbandsbeitrag geltend macht, richtet sich gegen die Sachgerechtigkeit des Flächenmaßstabes selbst. Ist sie zu bejahen, so liegt darin zugleich die Verneinung von Gründen, die für eine Ausnahme überhaupt in Betracht kommen könnten.

2.

Der an die Verteilung des Stimmenverhältnisses im Vorstand und im Ausschuß anknüpfende zweite Einwand des Klägers gegen die Gültigkeit der Satzung des Beklagten geht davon aus, daß die Verbandsmitglieder des Altgebiets in beiden Verbandsorganen ein satzungsgemäß festgelegtes Stimmenübergewicht im Verhältnis zu den Mitgliedern des Ausdehnungsgebiets haben. Dieses Stimmenübergewicht, und zwar im Sinne einer absoluten Mehrheit, wird dadurch erreicht, daß die Satzung das Stimmenverhältnis nach dem Beitragsverhältnis so festlegt, wie es sich aus dem zusammengefaßten Beitragsaufkommen für alle Verbandsaufgaben ergibt. Da die Mitglieder des Altgebiets bei dieser Zusammenfassung infolge ihres besonderen Beitrages für die allein sie betreffenden Verbesserungsaufgaben im Altgebiet ein insgesamt erheblich höheres Beitragsaufkommen als die Mitglieder des Ausdehnungsgebietes haben, verfügen sie in den beiden Verbandsorganen satzungsgemäß auch dann jeweils über die absolute Mehrheit, wenn allein über die alle Verbandsmitglieder gleichermaßen angehenden Unterhaltungsaufgaben des Beklagten im Gesamtgebiet zu entscheiden ist. Dabei verhält sich die Fläche des beitragspflichtigen Altgebiets mit 17.196 ha zur Fläche des beitragspflichtigen Ausdehnungsgebiets mit 46.107 ha in einem Verhältnis von annähernd 1 zu 3. Obgleich demnach die Mitglieder des Ausdehnungsgebiets vermöge ihres höheren Flächenanteils fast zwei Drittel des speziell auf die alle Verbandsmitglieder gleichermaßen berührende Aufgabe der Gewässerunterhaltung entfallenden Beitrags aufzubringen haben, bleiben sie bei der von der Satzung zur Ermittlung des Stimmenverhältnisses vorgenommenen Zusammenfassung des Beitragsaufkommens gegenüber den Mitgliedern des Altgebietes notwendig stets in der Minderheit.

Die - sich unter solchen Umständen aufdrängende - Frage, ob mit dieser Ausgestaltung der beiden Verbandsorgane die geeignetste oder zweckmäßigste Lösung gefunden worden ist, ist - wie in diesem Zusammenhang erneut betont werden mag - vom Senat nicht zu entscheiden. Die Satzung scheitert insoweit jedenfalls nicht an den Anforderungen, die sich aus Art. 2 Abs. 1 GG ergeben, weil sich für sie noch sachlich vertretbare, der Eigenart des Regelungsgegenstandes angemessene Gesichtspunkte anführen lassen:

Dem Vorwurf, die Regelung führe zu willkürlichen Benachteiligungen, kann freilich nicht schon mit dem Hinweis des Berufungsgerichts begegnet werden, den bei der Beschlußfassung satzungsgemäß majorisierten Verbandsmitgliedern des Ausdehnungsgebiets stehe die Möglichkeit offen, im Konfliktsfall die staatliche Aufsichtsbehörde anzurufen oder verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz in Anspruch zu nehmen. Denn es ist selbstverständlich, daß eine dem Gleichheitssatz widersprechende Rechtsvorschrift nicht etwa deshalb Bestand haben könnte, weil gegen die in ihrer Anwendung ergangenen Verwaltungsakte Rechtsbehelfe möglich sind. Im übrigen übersieht das Berufungsgericht mit seinem Hinweis auch, daß der Kläger die Gültigkeit der Satzung gerade deshalb bezweifelt, weil sie durch eine dem Gleichheitssatz widersprechende Regelung den Anlaß für Konfliktsfälle selbst setze.

Für die in der Satzung getroffene Regelung spricht indessen, daß der Satzungsgeber vor die Notwendigkeit gestellt war, den gesetzlich mit einer Doppelaufgabe betrauten Verband trotz seiner daraus folgenden unterschiedlichen Funktionen für Alt- und Ausdehnungsgebiet an dem durch die Wasserverbandverordnung vorgegebenen Organisationsrecht auszurichten. Für den Verband waren daher ein einheitlicher Ausschuß und ein einheitlicher Vorstand mit einer einheitlichen, die Verbandstätigkeit insgesamt umfassenden Entscheidungszuständigkeit für alle diesen Organen nach der Wasserverbandverordnung obliegenden Aufgaben zu bilden. Damit war im Hinblick auf die beiden verschiedenen Mitgliedsgruppen und deren unterschiedlichen Anteil an der Verbandstätigkeit von vornherein eine Lösung ausgeschlossen, die eine gleichgewichtige Repräsentanz jedes Verbandsmitglieds in den Verbandsorganen ermöglicht hätte. Hätte nämlich die Satzung zur Vermeidung der Majorisierung der Mitglieder des Ausdehnungsgebiets das Stimmenverhältnis nach dem auf die Unterhaltungsaufgabe des Beklagten entfallenden Beitragsaufkommen bestimmt, so hätte sich daraus notwendig eine Majorisierung in umgekehrter Richtung ergeben. Denn wegen des größeren Flächenanteils der Mitglieder des Ausdehnungsgebiets wären bei einer solchen Lösung diese Mitglieder in den beiden Verbandsorganen mit der Mehrheit der Stimmen vertreten gewesen. Dafür ließen sich sachlich einleuchtende Gesichtspunkte um so weniger finden, als eine Stimmenmehrheit zugunsten der Mitglieder des Ausdehnungsgebiets nicht nur die Bedenken gegen eine Majorisierung überhaupt gegen sich hätte, sondern insbesondere auch dazu führen würde, daß die Mitglieder des Ausdehnungsgebiets mit Mehrheit auch über die sie schlechthin nicht betreffenden Aufgaben des Altgebiets würden entscheiden können. Unter solchen Voraussetzungen wäre eine satzungsmäßige Majorisierung der davon betroffenen Verbandsmitglieder unzumutbar, weil von der Sache her schlechthin nicht begründbar. Für die in der Satzung tatsächlich getroffene Regelung spricht demgegenüber, daß die Ungleichgewichtigkeit der Stimmenverteilung im Hinblick auf eine Verbandsaufgabe zu würdigen ist, die dem Beklagten für das Altgebiet und das Ausdehnungsgebiet in gleicher Weise obliegt und die insoweit daher eine für alle Verbandsmitglieder übereinstimmende Interessenlage betrifft. Wenn der Satzungsgeber bei der sich ihm danach stellenden Regelungsalternative das Stimmengewicht in den Verbandsorganen nach dem gesamten Beitragsaufkommen und ohne Differenzierung nach den unterschiedlichen Verbandsaufgaben ausgerichtet hat, so ist er dabei nach Lage der Dinge von einem der Sache nach vertretbaren Gesichtspunkt ausgegangen.

Das wird noch durch die Überlegung unterstrichen, daß eine völlige Übereinstimmung zwischen dem Maß der (aktiven und passiven) Teilhabe der Verbandsmitglieder an der Verbandstätigkeit und ihrer Repräsentanz in den Verbandsorganen auch in anderen Wasser- und Bodenverbänden nur unter in dieser Hinsicht besonders günstigen Umständen erreicht werden kann. Erfüllt z.B. ein Verband mehrere der in § 2 WVVO vorgesehenen Aufgaben oder erfüllt er eine dieser Aufgaben mit regional unterschiedlicher Intensität, so kann sich auch schon dadurch ergeben, daß das Stimmengewicht in den Verbands-Organen dem Gewicht der unterschiedlichen Interessenbeteiligung der Verbandsmitglieder nur ungenau entspricht. Das nimmt - wie das Berufungsgericht mit Recht darlegt - die Wasserverbandverordnung offensichtlich in Kauf, wenn sie in § 56 Abs. 1 das Stimmenverhältnis grundsätzlich an dem notwendig groben Maßstab des Beitragsverhältnisses ausrichtet und gleichzeitig die Verbandsorgane als Gesamtvertretung aller Verbandsmitglieder auffaßt (vgl. z.B. § 53 Abs. 1 WVVO).

Für den Beklagten ist im übrigen auch zu berücksichtigen, daß die Satzung die Aufstellung eines Haushaltplans gesondert je für das Gesamtgebiet und das Altgebiet sowie die Führung des Beitragsbuchs in zwei diesen Gebieten entsprechenden Abteilungen vorschreibt (§§ 26 und 36). Damit ist institutionell gewährleistet, daß bei der Haushaltsführung wie bei der Beitrags fest Setzung eine Vermengung der den unterschiedlichen Verbandsaufgaben entsprechenden unterschiedlichen Verbandslasten zum Nachteil der Verbandsmitglieder des Ausdehnungsgebiets weithin ausgeschlossen ist. Wird schließlich bedacht, daß die von dem Beklagten für das Gesamtgebiet zu erfüllende Unterhaltungsaufgabe nach ihrer Zielsetzung gesetzlich abschließend festgelegt ist und überdies nach der Art ihrer Durchführung weitgehend nach einem objektiven Maßstab den im Verbandsgebiet bestehenden Gegebenheiten folgen muß, so wiegt die Gefahr nicht schwer, daß sich für die Mitglieder des Ausdehnungsgebiets aus der Verteilung des Stimmengewichts in den Verbandsorganen praktisch bedeutsame Nachteile grundsätzlicher Natur ergeben könnten. Davon durfte der Satzungsgeber ausgehen mit der Folge, daß die von ihm gewählte Lösung vor den Anforderungen des Art. 3 Abs. 1 GG standhält.

3.

Auf die Einwendungen, mit denen der Kläger in den Vorinstanzen als beitragshindernd geltend gemacht hatte, daß ein Teil seiner Grundstücke kein Oberflächenwasser abführe, ist im Revisionsverfahren nicht einzugehen. Insoweit hat das Berufungsgericht in Anwendung irrevisiblen Landes- und Satzungsrechts festgestellt, daß es für die Entscheidung der Beitragspflicht nicht auf diesen Umstand, sondern allein auf die Zugehörigkeit einer Fläche zum Niederschlagsgebiet des Beklagten ankomme.

4.

Das angefochtene Urteil erweist sich danach im Ergebnis als rechtmäßig. Das führt zur Zurückweisung der Revision mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO.