I.

Der Kläger betreibt in der beklagten Stadt eine Gaststätte. Die Beklagte erhebt jährlich einen Beitrag zur Deckung der Kosten, die ihr für die Herstellung und Unterhaltung von Einrichtungen, die dem Fremdenverkehr dienen, sowie für die Fremdenverkehrswerbung entstehen (Fremden Verkehrs bei trag A). Nach der Satzung wird der Fremdenverkehrsbeitrag nach den besonderen wirtschaftlichen Vorteilen bemessen, die dem Beitragsschuldner innerhalb eines Kalenderjahres aus dem Fremdenverkehr in der Gemeinde erwachsen. Diese Vorteile werden in einem Meßbetrag ausgedrückt, der durch Schätzung eines Fremdenverkehrsbeitragsausschusses ermittelt wird. Dabei werden insbesondere Art, Umfang und Ertragsfähigkeit des Unternehmens, Lage und Größe der Geschäftsräume, Größe und Verhältnisse der Kundschaft, Betriebsweise sowie die Zahl der anwesenden Fremden berücksichtigt. Der Höchstbetrag des jährlichen Fremdenverkehrsbeitrags einer Person oder eines Unternehmens beträgt 5.000 DM. Die Beklagte zog den Kläger für das Jahr 1965 zur Zahlung eines Fremdenverkehrsbeitrags A in Höhe von 1.410,80 DM heran. Den hiergegen gerichteten Widerspruch des Klägers wies der Kreisrechtsausschuß in A. zurück.

Der Kläger hat Klage erhoben mit dem Antrag, den Heranziehungsbescheid der Beklagten vom 20. Juni 1965 und den Widerspruchsbescheid des Kreisrechtsausschusses in A. vom 23. Dezember 1966 aufzuheben.

Die Klage hatte keinen Erfolg. Die Berufung des Klägers hat das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 24. Juni 1968 im wesentlichen mit folgender Begründung zurückgewiesen: Die Satzung der Beklagten über den Fremdenverkehrsbeitrag sei ordnungsgemäß zustande gekommen. Der Landesgesetzgeber sei befugt gewesen, den Gemeinden das Recht einzuräumen, einen Fremdenverkehrsbeitrag zu erheben. Art. 105 Abs. 2 Nr. 2 GG stehe nicht entgegen, weil der Fremdenverkehrsbeitrag nicht zu den Steuern zähle, sondern seinem Namen und seiner Rechtsnatur nach einen Beitrag im Sinne des Abgabenrechts darstelle. Er solle nämlich zur Finanzierung einer öffentlichen Einrichtung beitragen. Auch bestünden keine durchgreifenden Bedenken, die Bemessungsgrundlage des Fremdenverkehrsbeitrags A im Wege der Schätzung zu ermitteln, da in der Satzung die wesentlichen Kriterien für die Bemessung festgelegt seien. Die Satzung widerspreche nicht deshalb dem Gleichheitssatz, weil sie einen Höchstbetrag in Höhe von 5.000 DM festlege. Im Gebühren- und Beitragsrecht bestehe die Gepflogenheit, Mindest- und Höchstsätze zu bestimmen, um auf diese Weise der vielfach gebotenen Schätzung zur Ausfüllung des Wahrscheinlichkeitsmaßstabs gerade aus dem rechtsstaatliehen Grund der Voraussehbarkeit Grenzen zu setzen. Darin liege nicht die Begünstigung eines bestimmten Betriebes; denn die Festsetzung von Höchst- und Mindestsätzen entspreche der vom Ministerium entworfenen Mustersatzung und stehe mit der Übung der meisten Fremdenverkehrsgemeinden im Einklang.

Der Kläger hat gegen dieses Urteil Revision eingelegt mit dem Antrag,

Die Beklagte sei nicht berechtigt, den Fremdenverkehrsbeitrag zu erheben. Sie verletze damit Art. 105 Abs. 2 Nr. 2 GG, weil es sich in Wahrheit um eine Steuer handele, deren Erhebung ausschließlich in der Kompetenz des Bundesgesetzgebers liege. Außerdem verstoße die Satzung dadurch gegen Art. 3 GG, daß der Beitrag auf einen Höchstbetrag von 5.000 DM festgesetzt worden sei. Wenn die Firma Sch. die als einzige über diesen Höchstbetrag hinaus heranzuziehen sei, wie alle anderen Pflichtigen veranlagt würde, so müsse sie einen Mehrbetrag der Höchstsumme als Beitrag abführen. Das würde zur Folge haben, daß er, der Kläger, und die übrigen Pflichtigen erheblich weniger an Beitrag zu zahlen hätten. Diese Ausnahmestellung der Firma Sch. sei sachlich nicht gerechtfertigt.

Die Beklagte beantragt,

Der Fremdenverkehrsbeitrag sei keine Steuer, sondern ein Beitrag. Seine Höhe richte sich nach zwei Faktoren. Maßgebend seien einmal die im Haushalt veranschlagten Aufwendungen für Einrichtungen zur Förderung des Fremdenverkehrs; von der Höhe dieser Aufwendungen hänge der in der Haushaltssatzung festzulegende Hebesatz ab. Der zweite Faktor ergebe sich aus den besonderen wirtschaftlichen Vorteilen, die den Beitragsschuldnern aus dem Fremdenverkehr in der Gemeinde erwüchsen. Da der Beitrag seiner Natur nach ständigen Wandlungen unterworfen sei, sei es bei Erlaß der Satzung nicht möglich gewesen, den Anteil des einzelnen Schuldners an den Aufwendungen der Gemeinde mit Bestimmtheit festzulegen. Der Höchstbetrag begrenze einerseits die Beitragsschuld und lege andrerseits der Gemeinde eine Selbstbindung bei der Bemessung der Mittel auf. Diese Regelung komme somit allen Beitragsschuldnern zugute und mache den Eingriff für den einzelnen hinreichend meßbar, voraussehbar und berechenbar. Sie diene damit der Verwirklichung des Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und der Rechtssicherheit. Der Höchstbetrag sei so bemessen, daß er sich allenfalls bei sehr wenigen Unternehmen auswirken könne. Diese würden sonst den überwiegenden Teil der Aufwendungen der Gemeinde zur Förderung des Fremdenverkehrs zu tragen haben. Die Bedeutung der Leistungen einer Gemeinde zur Förderung des Fremdenverkehrs sei erfahrungsgemäß jedoch für ein größeres Unternehmen nicht so groß wie für kleinere und mittlere. Großunternehmen träten außerdem üblicherweise mit eigenen werbenden Veranstaltungen hervor, die zugleich für die Gemeinde würben.

II.

Die Revision ist begründet. Die angefochtenen Bescheide sind rechtswidrig.

Zwar verstößt weder die Erhebung des Fremdenverkehrsbeitrags gegen Art. 105 Abs. 2 Satz 2 GG (1) noch die Art der Festsetzung gegen das Rechtsstaatsprinzip (2), doch verletzt die Höchstbetragsregelung Art. 3 GG (3).

1)

Da es sich um eine Veranlagung für das Jahr 1965 handelt, ist die damalige Fassung des Art. 105 GG zugrunde zu legen. Ein Verstoß gegen Art. 105 GG kommt nur dann in Frage, wenn es sich bei der strittigen Fremdenverkehrsabgabe um eine Steuer handelt. Das ist nicht der Fall. Nach § 9 Abs. 1 des Landesgesetzes über die Erhebung kommunaler Abgaben (Kommunalabgabenge setz) für Rheinland-Pfalz vom 8. November 1954 (GVBl. S. 139) -KAG- können die Gemeinden zur Herstellung und Unterhaltung von Einrichtungen, die dem Fremdenverkehr dienen, sowie zur Fremdenverkehrswerbung von Personen und Unternehmen, denen durch den Fremdenverkehr besondere wirtschaftliche Vorteile erwachsen, einen Fremdenverkehrsbeitrag erheben (Fremdenverkehrsbeitrag A). Es kommt allerdings nicht darauf an, wie ein Gesetz selbst eine öffentlich-rechtliche Abgabe klassifiziert, sondern entscheidend ist deren materieller Gehalt (BVerfGE 7, 244). Materiellrechtlich liegt keine Steuer vor; denn nach § 1 Abs. 1 Satz 1 der Reichsabgabenordnung darf die Steuer nicht die Gegenleistung für eine besondere Leistung darstellen. Das ist aber nach § 9 des Kommunalabgabengesetzes die Voraussetzung für die Erhebung des Fremdenverkehrsbeitrags A.

Ein Beitrag ist dagegen anzunehmen, wenn der Geldbetrag zur Verringerung oder Deckung der Kosten einer öffentlichen Einrichtung von denjenigen gefordert wird, denen die Einrichtung besondere Vorteile gewährt (BVerfGE 7, 244 [254, 255]; 9, 291 [298]; 14, 312 [317]; Urteil vom 20. März 1957 - BVerwG VII C 55.57 -, DGemStZ 1959, 135 = KommStZ 1959, 148 mit weiteren Hinweisen; Beschluß vom 27. Juni 1962 - BVerwG I B 143.61 -; Wolff, Verwaltungsrecht I, 8. Aufl., § 42 II a 2 beta alpha S. 279). Der Fremdenverkehrsbeitrag A, wie er auf Grund der Ermächtigung des § 9 KAG von den Gemeinden erhoben werden kann, erfüllt diese Voraussetzungen; denn er wird von den Personen und Unternehmen gefordert, denen die Bemühungen der Gemeinde zur Erhöhung des Fremdenverkehrs zugute kommen. Es ist auch überwiegende Auffassung, daß derartige Fremdenverkehrsabgaben Beiträge und keine Steuern darstellen und deshalb die Erhebung solcher Abgaben durch die Gemeinden Art. 105 GG nicht verletzt (VGH Baden-Württemberg, ESVGH 11, 106; VGH Kassel, DVBl. 1968, 567; OVG Lüneburg, OVGE 10, 467 [469]; OVG Rheinland-Pfalz, AS 7, 64; BayVGH, VGHE 9 I 29; Wolff a.a.O.; a.A. hinsichtlich der Kurförderungsabgabe der Bayerische Verfassungsgerichtshof - VGHE 4 II 181 -, dagegen nicht die Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 16. Juni 1965 [BayBürgermeister 1965, 250], da in dem dort entschiedenen Fall die Satzung ausdrücklich auf die Vorschriften der Abgabenordnung verwies).

2)

Die Frage, ob die Bestimmung einer Abgabe im Wege der Schätzung auch dann zulässig ist, wenn diese in dem maßgeblichen Landesgesetz nicht vorgesehen ist, läßt sich nur auf Grund der Prüfung beantworten, ob die Satzung der Beklagten durch das Landesgesetz gedeckt ist. Es ist daher keine Frage des Bundesrechts, so daß die Revision nach § 137 Abs. 1 VwGO hierauf nicht gestützt werden kann.

§ 4 der Satzung der Beklagten entbehrt auch nicht der notwendigen Bestimmtheit, die das Rechtsstaatsprinzip besonders bei belastenden Vorschriften verlangt und die zum Ziel hat, die Eingriffe der öffentlichen Gewalt möglichst berechenbar zu machen (BVerfGE 8, 274 [325]; 19, 253 [267] und 21, 209 [215]). Angesichts der Kompliziertheit der Feststellung, wie hoch die wirtschaftlichen Vorteile sind, die dem einzelnen Beitragsschuldner aus dem Fremdenverkehr erwachsen, braucht die Satzung die Berechnung des Meßbetrags nicht in allen Einzelheiten zu entscheiden. Es genügt, daß sie die wesentlichen Bestimmungen über den Beitrag mit hinreichender Genauigkeit trifft (vgl. BVerfGE 21, 209 [215]). Diese Voraussetzung ist erfüllt; denn nach § 4 der Satzung sind bei der Schätzung des Meßbetrags insbesondere Art, Umfang und Ertragsfähigkeit des Unternehmens, Lage und Größe der Geschäftsräume, Größe und Verhältnis der Kundschaft, Betriebsweise sowie die Zahl der anwesenden Fremden und die Zeitspanne zu berücksichtigen, in der das Unternehmen innerhalb des Erhebungszeitraums betrieben worden ist. Damit hat die Beklagte sich bemüht, den Eingriff möglichst berechenbar zu machen. Einer weiteren Konkretisierung durch die Satzung bedarf es nicht, da sich die Verhältnisse der Fremdenverkehrsbetriebe ständig ändern.

3)

Die Festsetzung eines Höchstbetrags verstößt jedoch gegen Art. 3 GG, weil nach § 4 der Satzung die Vorteile, die den Beitragsschuldnern aus dem Fremdenverkehr erwachsen, in jedem Einzelfall geschätzt und dem Meßbetrag zugrunde gelegt werden müssen.

Zwar können Fremdenverkehrsbeiträge grundsätzlich der Höhe nach begrenzt werden (so PrOVG in OVGE 46, 75). Doch muß dann die Begrenzung allen Beitragsschuldnern zugute kommen, etwa durch Festsetzung des Hebesatzes in der Höhe, daß auch das größte Unternehmen unter voller Anwendung des Meßbetrags nicht über 5.000 DM zu leisten hätte und die übrigen Schuldner dementsprechend weniger. Die Begrenzung des Beitrags darf aber nicht zu Lasten derjenigen erfolgen, die die Höchstgrenze wegen des kleineren Umfangs ihres Betriebes nicht erreichen. So ist es aber im vorliegenden Fall; denn die Beklagte legt ihre festen Aufwendungen auf die Beitragspflichtigen um. Aus diesem Grunde müssen wegen des Höchstbetrags die großen Unternehmen weniger zahlen, als ihrem Nutzen entspricht, und die übrigen entsprechend mehr.

Die Beklagte hat in diesem Zusammenhang selbst darauf hingewiesen, daß sie zwei Systeme miteinander verbindet, nämlich das der individuellen Schätzung mit dem der Pauschalierung durch Festsetzung einer oberen Beitragshöhe. Durch die Pauschalierung des Beitrags schafft die Satzung aber für große Betriebe eine Ausnahmeregelung, die nur diesen zugute kommt und das in § 4 geregelte System der individuellen Einschätzung durchbricht. Eine Abweichung von der in der Satzung selbst statuierten Sachgesetzlichkeit ist jedoch nur dann hinreichend gerechtfertigt, wenn sie von überzeugenden Gründen getragen ist (Grundsatz der Systemgerechtigkeit, s. BVerfGE 15, 313 [BVerfG 14.03.1963 - 1 BvL 28/62] [318]; 18, 366 [372, 373]; 20, 374 [377]; vgl. weiter BVerfGE 13, 331 [340]; 25, 236 [251, 252]). Solche Argumente liegen hier nicht vor. Das Berufungsgericht begründet die Zulässigkeit von Höchstsätzen damit, daß dies der rheinland-pfälzischen Mustersatzung entspreche und mit der Übung der meisten Fremdenverkehrsgemeinden in Einklang stehe. Das reicht jedoch nicht aus; denn die Mustersatzung, die nicht einmal eine Rechtsnorm darstellt, gibt ebensowenig Grund, den Gleichheitssatz zu mißachten, wie der Hinweis, daß eine solche Handhabung in den meisten Gemeinden üblich sei. Die Beklagte selbst gibt als Grund für die Ungleichbehandlung an, daß erfahrungsgemäß die Leistungen einer Gemeinde zur Förderung des Fremdenverkehrs einem großen Unternehmen nicht soviele Vorteile gewähre wie kleineren und mittleren; Großunternehmen träten üblicherweise mit eigenen werbenden Veranstaltungen hervor, die auch für die übrigen Gewerbetreibenden in der Gemeinde von Nutzen seien. Diese angeblichen Erfahrungssätze sind nicht näher belegt und vermögen nicht zu überzeugen. Nur ein qualitativ hochstehendes Fremdenverkehrsunternehmen wirkt werbend für die Gemeinde; es kann deshalb ein kleiner, gut geführter Betrieb genau wie ein größerer eigene Werbung betreiben und allgemein für die Gemeinde werbewirksam sein. Vor allem aber kann die Beklagte solchen Umständen, wenn sie gegeben sein sollten, bereits im Rahmen ihrer Schätzung nach § 4 der Satzung Rechnung tragen.

Da der Fremdenverkehrsbeitrag, sofern es sich um einen echten Beitrag handelt, den Gegenwert für die Lasten darstellt, die die Gemeinde zur Belebung des Fremdenverkehrs aufbringt, sind bei der Schätzung des Meßbetrags die besonderen wirtschaftlichen Vorteile maßgebend, die dem Beitragsschuldner aus den Bemühungen der Gemeinde um den Fremdenverkehr erwachsen. Dann aber müssen die eigene Werbung und sonstige Umstände, die zur Hebung des Fremdenverkehrs durch den einzelnen Betrieb beitragen und entsprechend die Vorteile durch die Fremdenverkehrsmaßnahmen der Gemeinde mindern können, bei der Schätzung des Meßbetrags Berücksichtigung finden. Dabei müssen allerdings Werbungen des Beitragsschuldners im Bereich der Stadt selbst ebenso außer Betracht bleiben wie solche, die die in der beklagten Stadt üblichen Bemühungen in Relation zu dem Umfang der Betriebe nicht überschreiten. Nur eine solche Handhabung hält sich im Rahmen der in § 4 der Satzung niedergelegten Prüfung der Umstände im Einzelfall und gewährleistet den Grundsatz der Abgabengerechtigkeit. Es ist im übrigen durchaus gerecht, daß ein großes Unternehmen den überwiegenden Teil der Aufwendungen der Gemeinde zur Förderung des Fremdenverkehrs zu tragen hat, wenn ihm diese Bemühungen auch überwiegend zum Vorteil gereichen.

Die Anwendung eines Höchstsatzes ist auch keineswegs das erforderliche Mittel, um die Aufwendungen der Beklagten für den Fremdenverkehr in Grenzen zu halten. Diese Grenzen folgen vielmehr bereits aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der die Beklagte daran hindert, mehr aufzuwenden, als die Beitragsschuldner bei ordnungsgemäßer Geschäftsführung aufzubringen vermögen.

Eine Vorlage dieses Rechtsstreits an das Bundesverfassungsgericht kommt nicht in Frage, weil es sich bei der Satzung der Beklagten nicht um ein formelles Gesetz handelt. Nur für dieses gilt aber Art. 100 GG (BVerfGE 1, 184 [201]; 2, 341 [346]; Komm, zum Bonner Grundgesetz, Art. 100, Rdnr. 75 mit weiteren Hinweisen).

Die Verletzung des Gleichheitssatzes muß zur vollen Aufhebung der angefochtenen Bescheide führen, weil der Hebesatz in der Haushaltssatzung der Beklagten mit Rücksicht auf die Beschränkung des Höchstsatzes, der sich bei der Firma Sch. ausschließlich ausgewirkt hat, festgesetzt worden ist und die Gerichte zur Änderung des Hebesatzes nicht berechtigt sind. Die Beklagte hat die Möglichkeit, den Meßbetrag für die Firma Schuh nach § 4 der Satzung ohne Bewilligung eines Höchstbetrags für das Jahr 1965 durch den Fremdenverkehrsbeitragsausschuß zu schätzen und rückwirkend den Hebesatz für dieses Jahr so festzusetzen, daß ihre umzulegenden Aufwendungen unter Berücksichtigung des so ermittelten Meßbetrags des Unternehmens Sch. gedeckt würden. Von diesem Hebesatz ausgehend, kann sie den Kläger unter Berücksichtigung des geschätzten Meßbetrags auch noch rückwirkend zu einem - vermutlich etwas niedrigeren - Fremdenverkehrsbeitrag heranziehen; denn dieser mußte mit der Erhebung eines ordnungsgemäß errechneten Fremdenverkehrsbeitrags rechnen und hat das auch getan. Die Zulässigkeit dieses Verfahrens wird nicht dadurch in Frage gestellt, daß die Beklagte den von der Firma Sch. zu leistenden Fremdenverkehrsbeitrag nicht nachträglich erhöhen kann.

Da die Klage Erfolg hatte, muß die Beklagte nach § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des gesamten Verfahrens tragen.