Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 02.12.1966, Az.: BVerwG IV C 185.65

I.

Die Beigeladenen gehören zu den durch Umgestaltungsverfügung des Regierungspräsidenten vom 8. Mai 1958, in der der Kreis der Mitglieder des Verbandes erweitert wurde (nebst gleichinhaltlicher Satzungsänderung vom selben Tage) hinzugekommenen, keine Landwirtschaft betreibenden dinglichen Mitgliedern. Sie haben gegen das Beitragsbuch Einspruch an den Verbandsvorstand eingelegt, der durch Einspruchsbescheide vom 31. Mai 1959 zurückgewiesen wurde, hatten aber mit ihrer Beschwerde an die verklagte Spruchstelle Erfolg, indem diese durch Beschluß vom 27. Februar 1961 (insoweit) das Beitragsbuch und die Einspruchsbescheide aufhob. Mit seiner Klage beantragte der Verband Aufhebung des Beschwerdebeschlusses. Das Verwaltungsgericht gab der Klage durch Urteil vom 30. November 1962 statt. Auf die Berufung der verklagten Spruchstelle hob das Oberverwaltungsgericht das Verwaltungsgerichtsurteil auf und wies die Klage ab. Das Berufungsurteil wird folgendermaßen begründet:

Das nach altem Recht vorgesehene zweistufige Vorverfahren habe hier ausgeschöpft werden dürfen: Die Klage sei zutreffend gegen die Spruchstelle gerichtet, da sie als Beschwerdebehörde tätig geworden sei; übrigens ließe sich der Beschwerdebeschluß auch als Widerspruchsbescheid (nach VwGO) auffassen, durch den der klagende Verband erstmals beschwert sei. Die Klage sei indes unbegründet. Das niedersächsische Deichgesetz vom 1. März 1963 greife nicht ein, schon weil es keine Vorschriften über Deichlasten enthalte. Auszugehen sei also von den Beitragsvorschriften für Wasserverbände in §§ 81 ff. WVVO. Die in der neu gefaßten Satzung getroffene Regelung - Verteilung der außerordentlichen Deichlasten nach den Grundsteuerbeträgen, Zuschlag zu den Grundsteuermeßbeträgen bei den nicht zu Sachleistungen herangezogenen Mitgliedern - verstoße gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 GG. Anders als bei einem Sielverband, bei dem in BVerwGE 18, 324 die gleichmäßige Anwendung des Flächenmaßstabes für alle Mitglieder ohne Rücksicht auf die Lage ihrer Grundstücke mißbilligt sei, bilde ein Deichverband eine Gefahrengemeinschaft; bei einem gewöhnlichen Wasserverband läge der Vorteil in der zur Ertragssteigerung führenden Verbesserung des Bodens, bei einem Deichverband hingegen in dem Schutz vor Überflutung, der sich nicht verschieden hoch bewerten ließe. Deshalb sei bei einem Deichverband, die Last nicht nach der Güte des Bodens zu verteilen, sondern nach dem Umfang der Grundstücke. Die Grundsteuer sei aber als gleichmäßiger Ausgangspunkt für die Heranziehung landwirtschaftlicher und sonstiger Mitglieder ungeeignet, weil sie nach unterschiedlichen Grundsätzen bemessen sei: Bei Landwirtschaften werde der Einheitswert nach dem kapitalisierten üblichen Reinertrag ermittelt, bei Grundvermögen - unterteilt nach bebauten und unbebauten Grundstücken - nach dem gemeinen Wert. Was für Besteuerung noch angehen möge, sei schon im Ansatz für Deichlasten verfehlt. Es spreche hier viel für einen sogenannten modifizierten Flächenmaßstab. Dem stehe nicht entgegen, daß nach dem Gesetz von 1887 bei der Auseinandersetzung der Einheitswert als Grundlage angeordnet gewesen sei.

Eine Revision ist in dem Urteil wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen.

Der Kläger hat Revision eingelegt. Er beantragt,

hilfsweise,

In der fristgemäß eingereichten Revisionsbegründung wird Verletzung sachlichen Rechts gerügt, vornehmlich durch Verkennen des Gleichbehandlungsgrundsatzes. Einen völlig gerechten Verteilungsmaßstab zu finden sei einfach unmöglich. Woher ein die Flächengröße angemessen abwandelnder Ausgleich genommen werden solle, verrate das Oberverwaltungsgericht nicht. Der vom Kläger angewendete Ausgangspunkt des Einheitswertes, wie er in der Kostenordnung für die Berechnung der Gerichts- und Notargebühren, in der Höfeordnung für die Berechnung der Abfindungen der weichenden Erben, ferner in der Standesorganisation angewendet werde, habe jedenfalls den Vorzug, daß er objektiv feststehe und sich somit gut durchführen lasse. In einem erst nach Ablauf der Revisionsbegründungsfrist eingegangenen Schriftsatz trägt der Kläger vor, der aus dem Deich den Mitgliedern erwachsende Vorteil sei je nach der Eigenschaft des Grundstücks sehr verschieden: Ödland bedürfe keines Deichschutzes; Weiden könnten durch zeitweise Überflutung sogar gewinnen; Äcker würden durch Überflutung meist Schaden erleiden; Hausbauten würden durch Überflutung stets geschädigt: Maschinen auf einem Grundstück würden durch Überflutung fast immer wertlos. Nur nach dem Wert der geschützten Güter könne deshalb der Vorteil geschätzt werden. Der Flächenmaßstab sei nur dann einigermaßen gerecht, wenn nur landwirtschaftlich genutzte Grundstücke zum Verbandsgebiet gehörten. Dies gebe es heutzutage kaum noch. Man habe bei einem anderen Deichverband bereits 1936 eine Regelung dahin, getroffen, daß für ertragsfähige Obstbauflächen und Gebäudeflächen doppelt so hohe Beiträge erhoben würden. Man komme dem Ziel aber am nächsten, wenn man die Einheitswerte als Beitragsmaßstab wähle, weil sich in ihnen der Wert der geschützten Gegenstände ausdrücke.

Die Beklagte beantragt Zurückweisung der Revision. Sie hält das angefochtene Berufungsurteil für richtig.

Bereits aus § 78 WVO sei zu entnehmen, daß Wasserverbänden keine Besteuerung ihrer Mitglieder zustehe. Grundregel für Wesserverbandsbeiträge sei vielmehr der Vorteil, der den Mitgliedern aus der Aufgabe des Verbandes erwachse (§ 81 WVVO). Von dieser Grundregel dürfe allerdings abgewichen werden (§ 82 Abs. 2 Nr. 4 WVVO). Eine solche Abweichung dürfe aber den Gesichtspunkt des Vorteils nicht völlig außer acht lassen; sie dürfe nicht in eine Besteuerung ausarten; es müsse vielmehr stets irgendwie ein Verhältnis zwischen Last und Vorteil bestehen. Daß der Vorteilsgedanke nicht völlig zurückgedrängt werden dürfe, zeigten die Vorschriften in § 84 und § 95 WVVO. Auch BVerwGE 18, 324 beruhe letztlich auf dem Vorteilsgedanken. Zuzugeben sei zwar, daß eine völlig gerechte Einteilung in Vorteilsklassen wohl unmöglich sei und daß die Beurteilung, ob und worin ein Vorteil für das Mitglied liege, recht schwierig sei. Die Beklagte meint, nur die Flächengröße, die Güte des Bodens, die Art der Bewirtschaftung und die Lage zum Gewässer dürften bei Deichverbänden, die Schutz vor Überflutung sichern sollen, für die Beitragserhebung maßgeblich sein. Da diese demnach nicht ohne Berücksichtigung der Flächengröße stattfinden dürfe, sei der nach den Vorschriften des Bewertungsgesetzes festgesetzte Einheitswert als Beitragsmaßstab völlig ungeeignet, weil er nicht von der Grundstücksfläche, sondern von der Grundstücksart ausgehe. Der in der (neuen) Satzung vorgesehene Beitragsschlüssel verstoße gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz der Verfassung. Die dortige unterschiedliche Behandlung gleichliegender Sachverhalte lasse sich sachlich-vernünftig nicht hinreichend begründen. Die Grundsteuermeßbeträge würden bekanntlich bei landwirtschaftlichen Betrieben einerseits, Grundvermögen andererseits nach unterschiedlichen Anhaltspunkten ermittelt. Ob dies, wie das Oberverwaltungsgericht meine, bereits generellabstrakt keine gleiche Behandlung aller Verbandsmitglieder gewährleiste, könne dahingestellt bleiben. Jedenfalls führe ein solches Vorgehen unter der Herrschaft des geltenden Bewertungsgesetzes zu krasser Ungerechtigkeit; es müsse sogar als willkürlich bezeichnet werden (wofür sie Beispiele bringt). Daß bis zur Umgestaltung nur Landwirte Verbandsmitglieder gewesen seien und lediglich der reine Flächenmaßstab gegolten habe, spreche dafür, die Beiträge nach einem abgewandelten Flächenmaßstab zu erheben.

II.

Die Revision hatte Erfolg.

Verfahrensrechtlich ist alles, was von Amts wegen zu prüfen ist, in Ordnung. Bei zweistufigem Vorverfahren kann die Klage gegen die Spruchstelle als Behörde gerichtet werden (§§ 61 Nr. 3, 78 Abs. 1 Nr. 2, 190 Abs. 1 Nr. 4 VwGO, § 141 FlurbG, § 7 nds. AG VwGO, §§ 1 ff. nds. AG FlurbG).

Ob die Bestimmungen der Satzung - die selbst nicht Bundesrecht ist -, auf Grund deren der Kläger von den Beigeladenen, die sich dagegen wehren, Beiträge erhebt, mit übergeordnetem Bundesrecht vereinbar sind, kann das Bundesverwaltungsgericht als Vortrage nachprüfen. Diese Nachprüfung ergibt - im Gegensatz zum Oberverwaltungsgericht -, daß bundesrechtlich keine durchschlagenden Bedenken gegen die getroffene Regelung bestehen.

Die vom Regierungspräsidenten erlassene Satzungsänderung knüpft für die Verbandsbeiträge aller Verbandsmitglieder an die Grundsteuer und damit an die auf Grund des Bewertungsgesetzes festgesetzten Einheitswerte an. Nun verkennt der Senat zwar keineswegs, daß die im Bewertungsgesetz vorgeschriebenen, für Landwirtschaftsbetriebe, für Grundvermögen und für Betriebsvermögen unterschiedlichen Bewertungsgrundsätze sich dann auch auf die Bemessung der Verbandsbeiträge auswirken und somit zur unterschiedlichen Behandlung der einzelnen Gruppen der Verbandsmitglieder - Landwirte, Grundbesitzer, Betriebsinhaber - führen. Für eine solche ungleiche Behandlung, die durch Vorschriften der Satzung gemildert wird, lassen sich aber einleuchtende Gründe finden, indem der durch den Deich des Verbandes gebotene Schutz vor Überflutung für die einzelnen Gruppen von Verbandsmitgliedern von verschiedenem Wert ist; bei Ödland ist er unerheblich, für Weiden kann er sogar nachteilig sein, für Äcker ist er erheblich, für Gebäude wichtig, für Maschinen lebenserhaltend.

Keinesfalls kann die Anknüpfung an den an sich für Steuerzwecke gedachten, aber darüber hinaus auch in anderen Rechtsbereichen zugrunde gelegten Einheitswert als willkürlich und für das Wirken eines Deichverbandes gänzlich unpassend bezeichnet werden. Andererseits ist der von der Beklagten in den Vordergrund gerückte reine Flächenmaßstab, wie sie selbst einsieht, für einen Deichverband mit verschiedenartigen Mitgliedern ungeeignet; wie der Flächenmaßstab satzungsmäßig abgewandelt werden müßte, um für einen solchen Deichverband brauchbar zu werden, sagen weder die Beklagte noch das Oberverwaltungsgericht. Im verwaltungsgerichtlichen Streitverfahren ist aber nicht zu untersuchen, ob sich eine bessere Lösung als die hier vom Regierungspräsidenten gewählte finden ließe, sondern nur, ob der eingeschlagene Weg mit übergeordnetem Recht unvereinbar ist. Das ist zu verneinen. Beispiele, in denen eine Regelung, die notwendig ziemlich grob sein muß und unmöglich jeder kleinsten Einzelheit eines Falles gerecht werden kann, zu Ungereimtheiten führt, werden sich bei jeder Regelung aufzeigen lassen. Nicht hierauf kommt es bei der verwaltungsgerichtlichen Prüfung an, sondern, wie gesagt, lediglich darauf, ob die angeordnete Regelung der Verfassung widerspricht, was man hier nicht sagen kann.

Demnach war der Revision stattzugeben, d.h. durch Aufhebung des Berufungsurteils das Verwaltungsgerichtsurteil wiederherzustellen, das den Beschluß der Spruchstelle beseitigte, der das Beitragsbuch und die Einspruchsbescheide aufgehoben hatte.

Die Kostenentscheidung richtet sich nach § 154 VwGO. Da die Beigeladenen sich nicht am Verfahren beteiligt haben, bestand kein Anlaß, über deren außergerichtliche Kosten zu befinden (§ 162 Abs. 3 VwGO).