Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 17.08.1982, Az.: BVerwG 1 C 85.80

I.

Der Kläger, ein palästinensischer Volkszugehöriger, reiste im November 1969 erstmals aus dem Libanon in den Geltungsbereich des Ausländergesetzes ein. Nachdem sein Antrag auf Anerkennung als Asylberechtigter vom Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge durch Bescheid vom 23. September 1971 abgelehnt worden war, reiste er nach Beirut aus. Im Februar 1972 kam er erneut nach Berlin. Seinen Antrag auf Aufenthaltserlaubnis lehnte der Polizeipräsident in Berlin mit bestandskräftigem Bescheid vom 29. Dezember 1972 ab; gleichzeitig wies er den Kläger unter Anordnung der sofortigen Vollziehung gemäß § 10 Abs. 1 Nr. 6 und Nr. 11 AuslG mit der Begründung aus, er habe sich hier ohne Aufenthaltserlaubnis und ohne polizeiliche Meldung aufgehalten. Mit Schreiben vom 3. Januar 1973 legte der Kläger beim Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge Widerspruch gegen den Bescheid vom 23. September 1971 ein und beantragte, ihm Wiedereinsetzung in den vorigen Stand gegen die Versäumung der Widerspruchsfrist zu gewähren. Durch interne Verfügung vom 13. April 1973 ordnete der Polizeipräsident die Abschiebung des Klägers an. Am 8. Mai 1973 gegen 7.00 Uhr wurde der Kläger in seiner Wohnung festgenommen und zum Flughafen Tempelhof gebracht. Um 9.30 Uhr wurde er von Berlin nach Frankfurt am Main und von dort um 16.55 Uhr nach Damaskus ausgeflogen.

Mit seiner Klage hat der Kläger geltend gemacht, die Freiheitsentziehung hätte nicht ohne vorherige richterliche Entscheidung erfolgen dürfen; er beabsichtige, bei dem Beklagten wegen dieser rechtswidrigen Freiheitsentziehung Schadenersatzansprüche geltend zu machen. Er hat beantragt festzustellen,

Das Verwaltungsgericht hat die Klage als unzulässig abgewiesen, da dem Kläger ein berechtigtes Interesse an der von ihm begehrten Feststellung fehle.

Auf die Berufung des Klägers hat das Oberverwaltungsgericht Berlin das Urteil des Verwaltungsgerichts geändert und festgestellt, daß die an dem Kläger zum Zwecke der Abschiebung vollzogene Freiheitsentziehungsmaßnahme am 8. Mai 1973 rechtswidrig gewesen sei; im übrigen hat es die Berufung zurückgewiesen. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt: Für die Feststellung der Rechtswidrigkeit der angeordneten Freiheitsentziehungsmaßnahme sei der Verwaltungsrechtsweg gegeben. Der Kläger habe ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit der erledigten Freiheitsentziehungsmaßnahme; dieses Interesse ergebe sich aus dem Bedürfnis des Betroffenen, sich zu rehabilitieren. Dem Kläger sei am 8. Mai 1973 unter Verstoß gegen Art. 104 Abs. 2 GG die Freiheit entzogen worden. Diese Vorschrift gelte für alle Fälle, in denen jemand gegen oder ohne seinen Willen an einem bestimmten, eng umgrenzten Ort festgehalten und daran gehindert werde, sich frei zu bewegen. Art. 104 Abs. 2 GG setze nicht voraus, daß der Gewahrsam in einem Haftraum vollzogen werde. Die mehr als zehnstündige Festhaltung des Klägers zum Zwecke der Abschiebung sei daher eine Freiheitsentziehung gewesen. Eine Freiheitsentziehung sei grundsätzlich nur zulässig, wenn vorher der Richter darüber entschieden habe. Es seien keine Umstände ersichtlich, die den Beklagten berechtigt hätten, von der Einholung einer richterlichen Entscheidung abzusehen. Soweit der Antrag des Klägers dahin auszulegen sei, daß er auch die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Abschiebungsanordnung selbst begehre, sei die Klage unzulässig. Nach § 43 Abs. 2 VwGO könne die Feststellung nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen könne oder hätte verfolgen können. Diese Voraussetzungen lägen vor, denn der Kläger hätte gegen die Abschiebungsanordnung, die sich nicht durch den Vollzug erledigt habe, Anfechtungsklage erheben können.

Mit der vom erkennenden Senat zugelassenen Revision macht der Beklagte im wesentlichen geltend: Es bestünden Bedenken gegen die Zulässigkeit des Verwaltungsrechtswegs. Davon abgesehen habe das Berufungsgericht zu Unrecht das Feststellungsinteresse im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO bejaht. Etwaige Schadenersatzansprüche des Klägers seien nämlich verjährt. Eine moralische Rehabilitierung hätte für ihn keine praktischen Auswirkungen, da sich die Wirkungen eines solchen Urteils auf den - dem Kläger verschlossenen - Geltungsbereich des Ausländergesetzes beschränken würden. Im übrigen sei die durchgeführte Abschiebung nicht als eine Freiheitsentziehung zu werten. Der Beklagte beantragt,

Der Kläger beantragt,

II.

Der Senat kann ohne mündliche Verhandlung entscheiden, da die Beteiligten hiermit einverstanden sind (§ 101 Abs. 2 VwGO).

Die Revision des Beklagten ist zulässig und begründet. Sie führt zur Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils.

Der Beklagte wendet sich nur insoweit gegen das Berufungsurteil, als dieses der Berufung des Klägers und seiner Klage stattgegeben hat. Gegenstand des Revisionsverfahrens ist das Klagebegehren daher lediglich insoweit, als der Kläger festgestellt wissen will, der Beklagte sei nicht berechtigt gewesen, die Zwangsmaßnahmen am 8. Mai 1973 ohne richterliche Anordnung durchzuführen. Diese Klage ist, wie das Verwaltungsgericht zutreffend entschieden hat, unzulässig.

1.

Die Vorinstanzen haben den Verwaltungsrechtsweg im Ergebnis zu Recht bejaht, so daß die vom Kläger beantragte Verweisung des Rechtsstreits an das Amtsgericht ausscheidet. Es handelt sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art (§ 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Sie ist nicht einem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen. § 13 Abs. 2 des Gesetzes über das gerichtliche Verfahren bei Freiheitsentziehungen vom 29. Juni 1956 (BGBl. I S. 599) - FEVG - ist hier nicht anwendbar; der Rechtsstreit betrifft nicht die Anfechtung einer Verwaltungsmaßnahme, die eine Freiheitsentziehung darstellt (vgl. dazu BVerwGE 62, 317[BVerwG 23.06.1981 - 1 C 93/76]).

Die gegen den Kläger ergriffene Maßnahme war eine Abschiebung. Sie beschränkte sich auf das zwangsweise Außerlandesbringen. Der erkennende Senat hat bereits in seinem Urteil vom 23. Juni 1981 - BVerwG 1 C 78.77 - (Buchholz 402.24 § 13 AuslG Nr. 1 = NJW 1982, 537 = DÖV 1982, 35 - DVBl. 1981, 1108) dargelegt, daß eine solche Zwangsmaßnahme zwar in die persönliche Freiheit des Betroffenen eingreift, aber keine behördliche Freiheitsentziehung darstellt, wie § 13 Abs. 2 FEVG für den Rechtsweg zu den ordentlichen Gerichten voraussetzt.

Der Unterschied zwischen einer bloßen Freiheitsbeschränkung und einer Freiheitsentziehung, wie er dem Art. 104 GG zugrunde liegt (BVerfGE 10, 302 [323]), ist gradueller Natur. Die Freiheitsentziehung ist die stärkste Form der Freiheitsbeschränkung. Die Abgrenzung bestimmt sich nach der Intensität des Eingriffs. Danach stellen Einsperrungen und Einschließungen ohne weiteres Freiheitsentziehungen dar, wie es der Regelung des § 2 Abs. 1 FEVG entspricht. Der Senat kann offenlassen, ob der Freiheitsentziehungsbegriff in Art. 104 Abs. 2 GG und in § 13 FEVG sich auf solche Maßnahmen beschränkt oder darüber hinausreicht. Auch wenn er einen weiteren Inhalt haben sollte, lag jedenfalls im Falle des Klägers keine Freiheitsentziehung vor.

Wie der Senat in seinem erwähnten Urteil vom 23. Juni 1981 näher ausgeführt hat, sind Maßnahmen des unmittelbaren Zwanges gegen Personen zur Durchsetzung eines Verhaltens, zu dem der jeweils Betroffene verpflichtet ist, nicht wegen des mit ihnen verbundenen Eingriffs in die körperliche Bewegungsfreiheit notwendig Freiheitsentziehungen (vgl. dazu auch BGH, Beschluß vom 17. Dezember 1981 - VII ZB 8/81 - NJW 1982, 753). Das gilt auch für die Abschiebung, mit der die Pflicht eines Ausländers, den Geltungsbereich des Ausländergesetzes zu verlassen, zwangsweise durchgesetzt wird (§ 13 Abs. 1 AuslG). Sie wird nicht dadurch gekennzeichnet, daß der Ausländer ohne oder gegen seinen Willen "an einem eng umgrenzten Ort festgehalten wird" (Maunz/Dürig/Herzog, GG, Art. 104 RdNrn. 7 ff.). Bei einer wertenden Beurteilung steht nicht ein solcher Eingriff in die Bewegungsfreiheit im Vordergrund der Maßnahme. Diese ist nicht auf ein Festhalten des Ausländers gerichtet, sondern darauf, daß er sich zwangsweise außer Landes begibt bzw. außer Landes befördert wird. Ihre Auswirkung auf die Bewegungsfreiheit des Ausländers erscheint lediglich als eine sekundäre, kurzfristige Folge der Erfüllung der Ausreisepflicht.

So verhält es sich auch im vorliegenden Fall. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts wurde der Kläger am 8. Mai 1973 um 7.00 Uhr zwangsweise von seiner Wohnung zum Flughafen Tempelhof gebracht, sodann um 9.30 Uhr zum Flughafen in Frankfurt am Main und von dort um 16.55 Uhr nach Damaskus ausgeflogen. Aus dem Berufungsurteil läßt sich entnehmen, daß der Kläger nicht in einem Haftraum in Gewahrsam gehalten wurde. Danach beschränkte sich die Maßnahme des Beklagten auf die Anwendung einfachen Zwanges zur Durchsetzung der Ausreise. Bereits der Transport von der Wohnung zum Flughafen war Teil der Zwangsausreise. Entsprechendes gilt für den Aufenthalt im Flughafengebäude Tempelhof bis zum Abflug nach Frankfurt am Main. Es liegt nichts dafür vor, daß er länger dauerte als die Wartezeit, die üblicherweise bei einer entsprechenden Flugreise von einen Fluggast aufgebracht wird. Auch der Zwangsaufenthalt im Frankfurter Flughafen stellt sich als bloßer Teil des Abschiebungsvorganges und nicht etwa als eine zwischen zwei Abschnitten einer Abschiebung stattfindende Freiheitsentziehung dar. Für diese Bewertung ist wesentlich, daß die Ausreise des Klägers in ihrer zeitlichen Abfolge trotz des mehrstündigen Zwischenaufenthaltes in Frankfurt am Main als zusammenhängender Beförderungsvorgang erscheint und etwa so verlief, wie dies auch bei einer freiwilligen Reise mit demselben Ziel zu geschehen pflegt. Die Wartezeit auf dem Frankfurter Flughafen hielt sich noch im Rahmen eines gewöhnlichen Umsteigeaufenthaltes. Dabei ist - außer den Gegebenheiten des Flugplans - zu berücksichtigen, daß eine durch ungünstige Witterungsverhältnisse oder sonstige Umstände bedingte Verspätung der von Berlin nach Frankfurt am Main fliegenden Maschinen bei der Planung der Reise nicht ausgeschlossen werden kann und daß die Fluggäste für Flüge von Frankfurt am Main ins Ausland mindestens eine Stunde vor dem Abflug zur Stelle sein sollen. Der Aufenthalt, den der Kläger im Frankfurter Flughafen hatte, war demnach nicht so beschaffen, daß der Eindruck einer einheitlichen, zusammenhängenden Reise von Berlin nach Damaskus in Frage gestellt wäre. Eine Freiheitsentziehung im Sinne des Art. 104 Abs. 2 GG lag unter diesen Umstanden nicht vor. Da die Gesamtdauer der Reise die in Art. 104 Abs. 2 Satz 3 GG genannte Frist nicht überschritt, kann hier - wie im Urteil vom 23. Juni 1981 - offenbleiben, ob eine darüber hinausgehende Dauer der Abschiebung zu einem anderen rechtlichen Ergebnis führen würde.

2.

Das zu beurteilende Feststellungsbegehren ist aber - gleichgültig, ob § 113 Abs. 1 Satz 2 oder § 43 Abs. 1 VwGO maßgebend ist - deshalb unzulässig, weil der Kläger kein berechtigtes Interesse an der erstrebten Feststellung hat.

Das Vorbringen des Klägers, er wolle gegen den Beklagten Schadenersatzansprüche geltend machen, reicht, wie bereits das Verwaltungsgericht zutreffend entschieden hat, nicht aus, um ein Feststellungsinteresse ersichtlich zu machen. Zu Recht beruft sich der Beklagte darauf, daß etwaige Schadenersatzansprüche des Klägers längst verjährt wären (vgl. § 852 BGB; BGHZ 45, 58). Die vom Kläger angekündigte Geltendmachung von Schadenersatzansprüchen wäre daher offensichtlich aussichtslos und könnte somit nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ein Feststellungsinteresse nicht begründen (vgl. Urteil vom 14. Januar 1980 - BVerwG 7 C 92.79 - Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 95 = NJW 1980, 2426 = DÖV 1980, 917 - GewArch 1980, 225). Außerdem hätte der Kläger wegen des von ihm erstrebten Schadenersatzes sogleich das hierfür zuständige ordentliche Gericht anrufen müssen und nicht wegen einer Vortrage zunächst einen Rechtsstreit vor dem Verwaltungsgericht beginnen dürfen. Insofern ist der vorliegende Fall hinsichtlich des Feststellungsinteresses anders zu beurteilen als die Fälle, in denen ein bereits zulässig anhängig gewordener verwaltungsgerichtlicher Prozeß bei nachträglichem Eintritt der Erledigung fortgesetzt wird mit dem Ziel, eine Vortrage für den Amtshaftungsanspruch zu klären (vgl. Urteil vom 14. Januar 1980, a.a.O.).

Auf eine Wiederholungsgefahr hat sich der Kläger nicht berufen. Sie ist nach Sachlage auch nicht gegeben.

Schließlich kann ein Feststellungsinteresse entgegen der Ansicht des Berufungsgerichts nicht mit Rücksicht auf ein Rehabilitierungsbedürfnis des Klägers bejaht werden. Der Kläger hat ein Rehabilitierungsbedürfnis nicht geltend gemacht. Ein solches Interesse drängt sich hier auch nicht ohne weiteres auf. Es ist nicht Aufgabe der Gerichte, auf Feststellungsklage in eine Sachprüfung wegen eines bloß denkbaren Interesses einzutreten, an welchem dem Kläger selbst ersichtlich nichts liegt.

3.

Das Berufungsurteil ist daher zu ändern und die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts in vollem Umfang zurückzuweisen. Der Kläger hat die Kosten des Berufungs- und des Revisionsverfahrens zu tragen, weil er auch insoweit unterlegen ist (§ 154 Abs. 1 VwGO).