Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 29.08.1986, Az.: BVerwG 7 C 51.84

I.

Die Beteiligten streiten - soweit jetzt noch entscheidungserheblich - darüber, ob die Widerspruchsbehörde den Betrag der vom Kläger zurückgeforderten Gasöl-Verbilligung auf den Widerspruch des Klägers hin erhöhen durfte (reformatio in peius). Dem liegt folgender Sachverhalt zugrunde:

Der Kläger ist Inhaber eines landwirtschaftlichen Betriebs. Auf seine Anträge gewährte ihm der Beklagte für die Jahre 1974 bis 1978 Gasöl-Verbilligungen nach dem Gasöl-Verwendungsgesetz-Landwirtschaft (GVLwG) in Höhe von 36.252,91 DM für insgesamt 91.017 l Gasöl (Dieselkraftstoff). Die Verbilligungen wurden aufgrund von Lieferbescheinigungen verschiedener Firmen, die den Anträgen beigefüt waren, nach dem begünstigten Gasölverbrauch der Jahre 1972 bis 1976 festgesetzt. Im Jahre 1979 stellte das Zollfahndungsamt Münster bei einer nachträglichen Überprüfung fest, daß die vom Kläger vorgelegten Lieferbescheinigungen nicht mit den Geschäftsunterlagen der Lieferfirmen übereinstimmten. Teilweise fanden sich unter den angeblichen Lieferdaten überhaupt keine Buchungen, teilweise waren lediglich Heizöl-Lieferungen oder Gasöl-Bezüge in geringerer Höhe, als in den Lieferbescheinigungen angegeben, verbucht. Der Kläger wurde daraufhin wegen Betrugs zu einer Geldstrafe verurteilt.

Mit Bescheid vom 30. Juli 1981 widerrief der Beklagte die zu Unrecht gewährten Verbilligungen in Höhe von 29.287,61 DM für insgesamt 73.852 l Gasöl und forderte den Kläger auf, diesen Betrag nebst Zinsen zurückzuzahlen.

Den Widerspruch des Klägers wies der Direktor der Landwirtschaftskammer Westfalen-Lippe als Landesbeauftragter durch Widerspruchsbescheid vom 5. April 1982 zurück; er erhöhte dabei aufgrund einer Neuberechnung der verbilligungsfähigen Gasölmenge, die eine nicht begünstigte Menge von 78.342 l ergab, den vom Kläger zu erstattenden Betrag auf 31.089,75 DM nebst Zinsen.

Der Kläger erhob Anfechtungsklage, die das Verwaltungsgericht abwies. Die Berufung des Klägers, die diese auf die Erhöhung des Erstattungsbetrags im Widerspruchsbescheid um 2.961,20 DM beschränkte, wurde vom Oberverwaltungsgericht zurückgewiesen. Im Berufungsurteil wird ausgeführt: Der Kläger könne die Aufhebung des Rückforderungsbescheides im Umfang der durch den Widerspruchsbescheid erhöhten Beschwer nicht deswegen beanspruchen, weil er hierzu von der Widerspruchsbehörde nicht angehört worden sei. Ein etwaiger Anhörungsmangel im Sinne des § 28 VwVfG NW habe nach § 46 VwVfG NW nicht die Aufhebung des Verwaltungsaktes zur Folge, weil keine andere Entscheidung in der Sache hätte getroffen werden können; der Beklagte sei nämlich nach § 11 GVLwG ohne einen Ermessensspielraum verpflichtet, zu Unrecht gewährte Verbilligungsbeträge zurückzufordern. Die Erhöhung des Rückforderungsbetrages im Widerspruchsbescheid sei auch nicht deswegen rechtswidrig, weil sie gegenüber dem ursprünglichen Bescheid zu einer Schlechterstellung des Klägers geführt habe. Zu einer Verböserung sei hier die Widerspruchsbehörde, die die Fachaufsicht über die beklagte Ausgangsbehörde ausübe und dieser Weisungen erteilen könne, befugt.

Mit der Revision verfolgt der Kläger sein im Berüfungsverfahren beschränktes Klagebegehren weiter. Er macht geltend, das Berufungsurteil verletze die §§ 28, 46 VwVfG NW. Die in der Erhöhung des Rückforderungsbetrages liegende Verböserung im Widerspruchsbescheid sei unzulässig gewesen.

Der Beklagte beantragt,

Er tritt dem Vorbringen der Revision entgegen.

Der Oberbundesanwalt stimmt dem Berufungsurteil zu, daß im vorliegenden Fall die Widerspruchsbehörde den Rückforderungsbescheid zuungunsten des Klägers habe abändern dürfen und die Rüge fehlender Anhörung im Widerspruchsverfahren nicht durchgreife.

II.

Mit dem Einverständnis der Beteiligten konnte ohne mündliche Verhandlung entschieden werden.

Die Revision des Klägers hat keinen Erfolg.

Die Revision scheitert nicht schon daran, daß die Anfechtungsklage weiterhin gegen die Ausgangsbehörde gerichtet ist, obwohl der Kläger im Berufungsverfahren seine Berufung auf den Teil der Klage beschränkt hat, der die Erhöhung des Erstattungsbetrages durch die Widerspruchsbehörde betrifft: In Fällen der vorliegenden Art, in denen der Kläger zunächst den Verwaltungsakt in der Gestalt, die er durch den Widerspruchsbescheid gefunden hat, in vollem Umfange angefochten und sodann im Berufungsverfahren die Klage auf die erst durch den Widerspruchsbescheid auferlegte zusätzliche Beschwer beschränkt hat, bleibt die Ausgangsbehörde der richtige Beklagte. Eine gegenteilige Auffassung würde übrigens zu dem wenig überzeugenden Ergebnis führen, daß eine Beschränkung des Aufhebungsbegehrens auf den verbösernden Teil des Widerspruchsbescheides im Revisionsverfahren nicht mehr möglich wäre, weil der damit verbundene (gewillkürte) Wechsel des Beklagten eine in der Revisionsinstanz gemäß § 142 VwGO unzulässige Klageänderung darstellen würde. § 79 Abs. 2 Satz 3 in Verbindung mit § 78 Abs. 2 VwGO findet in diesen Fällen keine Anwendung, wie das Berufungsgericht zutreffend ausführt. Anders wäre die Rechtslage zu beurteilen, wenn der verbessernde Widerspruchsbescheid vom Beginn des Verwaltungsrechtsstreits an alleiniger Gegenstand der Anfechtungsklage gewesen wäre.

Zu Unrecht rügt die Revision, das Berufungsurteil verletze die §§ 28, 46 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NW) vom 21. Dezember 1976 (GVBl. 1976 S. 437). Das Berufungsgericht hat offengelassen, ob es gemäß § 28 VwVfG NW rechtlich geboten war, den Kläger vor der beabsichten Erhöhung des Erstattungsbetrages im Widerspruchsverfahren anzuhören. Gemäß § 46 VwVfG NW könne wegen eines derartigen Verfahrensmangels die noch streitige Aufhebung des Widerspruchsbescheides, soweit darin der ursprüngliche Rückforderungsbetrag erhöht worden ist, nicht beansprucht werden, da keine andere Entscheidung in der Sache Hätte getroffen werden können. Diese Auffassung des Berufungsgerichts ist revisionsrechtlich nicht zu beanstanden. Die streitige Rückforderung der Verbilligungsbeträge nebst Zinsen und die damit verbundene teilweise Rücknahme der Bewilligungsbescheide findet ihre rechtliche Grundlage in § 11 des Gasöl-Verwendungsgesetzes-Landwirtschaft (GVLwG) vom 22. September 1967 (BGBl. I S. 1339) in der jetzt geltenden Fassung des Art. 1 Nr. 8 des Subventionsabbaugesetzes vom 26. Juni 1981 (BGBl. I. S. 537). Danach sind zu Unrecht gewährte Verbilligungsbeträge auf Anforderung innerhalb der gestellten Frist zurückzuzahlen und vom Tage der Auszahlung an zu verzinsen. Diese Vorschrift geht als Sonderregelung den allgemeinen Vorschriften der §§ 48, 49 VwVfG NW vor und verpflichtet die Behörde ohne jeden Ermessenspielraum, zu Unrecht gewährte Verbilligungsbeträge zurückzufordern (vgl. Urteil des Senats vom 20. Februar 1981 - BVerwG 7 C 60.78 <BVerwGE 62, 1[BVerwG 20.02.1981 - 7 C 60/78]/5 f.>). Ob § 11 GVLwG die Berufung auf Vertrauensschutz schlechthin ausschließt, was der Senat in der vorerwähnten Entscheidung angenommen, das Bundesverfassungsgericht aber in bezug auf das Ausweisentziehungsverfahren nach § 18 des Bundesvertriebenengesetzes für verfassungsrechtlich bedenklich angesehen hat (vgl. BVerfGE 59, 128/152), kann hier dahingestellt bleiben. Denn in Falle des Klägers liegen keinerlei Gründe vor, die einen derartigen, ohnehin nur für Ausnahmefalle in Betracht zu ziehenden Vertrauensschutz rechtfertigen könnten. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts hat der Kläger die ihm zu Unrecht gewährte Gasöl-Verbilligung mißbräuchlich in Anspruch genommen, indem er die Behörde durch Vorlage falscher Lieferbescheinigungen getäuscht hat, was auch zu seiner Bestrafung wegen Betruges geführt hat. Damit fehlt es an einer Entscheidungsalternative. Für die Frage, ob eine andere Entscheidung in der Sache hätte getroffen werden können, kommt es entgegen der Auffassung der Revision auch nicht darauf an, ob der Kläger bei einer Anhörung vor Erlaß des Widerspruchsbescheides in der Lage gewesen wäre, weitere Nachweise über den Bezug versteuerten Gasöls vorzulegen, die ihm später nicht mehr zur Verfügung standen. Dieses Vorbringen beruht auf der unzutreffenden Annahme, der Kläger habe die Bezugsnachweise, da er im Wiöerspruchsverfahren nicht angehört worden sei, nach Ablauf der dreijährigen Aufbewahrungsfrist des § 7 GVLwG vernichten dürfen und sei daher zu deren Vorlage nicht mehr verpflichtet gewesen. Damit verkennt die Revision den Zweck der genannten Bestimmung. Nach der Rechtsprechung des Senats soll § 7 GVLwG zusammen mit den übrigen Vorschriften der §§ 4 bis 9 GVLwG mißbräuchliche Inanspruchnahmen verhindern; dieser Gesetzeszweck läßt es nicht zu, daß sich ein Subventionsempfänger, der die Behörde durch Vorlage falscher Lieferbescheinigungen getäuscht hat, der hierfür vorgesehenen Sanktion unter Berufung auf die gesetzliche Aufbewahrungsfrist entziehen kann (vgl. Beschluß des Senats vom 30. Juni 1983 - BVerwG 7 B 28.83 - <Buchholz 451.55 Subventionsrecht Nr. 74>). Es kommt hinzu, daß der Kläger von sich aus den Bezugsnachweis gemäß § 7 GVLwG geführt hat, allerdings mit zum überwiegenden Teil falschen Lieferbescheinigungen. Der Beklagte und die Widerspruchsbehörde hatten daher keinen Anlaß, den Kläger zur Vorlage weiterer Bezugsnachweise aufzufordern, zumal der Kläger im Widerspruchsverfahren, nachdem sein damaliger Prozeßbevollmächtigter Einsicht in die Verwaltungsvorgänge mit den darin enthaltenen Bezugsnachweisen genommen hatte, trotz Aufforderung seitens der Widerspruchsbehörde keinerlei weitere Stellungnahme zu der Angelegenheit abgegeben hat.

Die Auffassung des Berufungsgerichts, die Widerspruchsbehörde sei an einer Erhöhung des Rückforderungsbetrages im Widerspruchsbescheid nicht deshalb gehindert gewesen, weil dies zu einer Schlechterstellung des Klägers geführt habe, begegnet keinen revisionsrechtlichen Bedenken. Zutreffend hat das Berufungsgericht unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ausgeführt, daß eine "reformatio in peius" im Widerspruchsverfahren nicht generell ausgeschlossen ist; ihre Zulässigkeit folgt zwar nicht schon aus den §§ 68 ff., 73 VwGO, sondern richtet sich vielmehr nach dem jeweils anzuwendenden materiellen Bundes- oder Landesrecht einschließlich seiner Zuständigkeitsvorschriften (vgl. Urteil vom 12. November 1976 - BVerwG 4 C 34.75 - <BVerwGE 51, 310/313 f.>; Urteil vom 18. Mai 1982 - BVerwG 7 C 42.80 - <BVerwGE 65, 313/319>). Im vorliegenden Fall hat das Berufungsgericht die Befugnis der Widerspruchsbehörde zur "reformatio in peius" ohne Verletzung von Bundesrecht nach dem einschlägigen materiellen Bundes- und Landesrecht bejaht. Die (materiell-rechtliche) Zulässigkeit der Rückforderung der dem Kläger zu Unrecht gewährten Verbilligungsbeträge in der durch die Widerspruchsbehörde festgesetzten Höhe folgt aus der Sonderregelung des § 11 GVLwG, wobei ein Vertrauensschutz des Klägers vor einer Verschlechterung aus den bereits erwähnten Gründen ausscheidet. Das Landesrecht läßt in der für das Revisionsgericht verbindlichen Auslegung durch das Berufungsgericht für den vorliegenden Fall eine "reformatio in peius" durch die Widerspruchsbehörde zu. Das Berufungsgericht hat dies aus den Vorschriften des nordrhein-westfälischen Landesorganisationsgesetzes (LOG NW) vom 10. Juli 1962 (GVBl. S. 421) und des Gesetzes über die Errichtung von Landwirtschaftskammern im Lande Nordrhein-Westfalen vom 11. Februar 1949 (GS. NW. S. 706) in der durch § 29 LOG NW geänderten Fassung hergeleitet. Danach untersteht der beklagte Geschäftsführer der Kreisstelle Recklinghausen der Landwirtschaftskammer Westfalen-Lippe als untere Landesbhörde der Dienst- und Fachaufsicht des - hier als Widerspruchsbehörde tätig gewordenen - Direktors der Landwirtschaftskammer Westfalen-Lippe als Landesbeauftragten als einer Landesmittelbehörde; die Fachaufsicht erstreckt sich auf die rechtmäßige und zweckmäßige Wahrnehmung der Aufgaben; in Ausübung der Fachaufsicht kann der Direktor der Landwirtschaftskammer als Landesbeauftragter Weisungen erteilen. Wenn hieraus das Berufungsgericht die Zulässigkeit einer "reformatio in peius" durch die Widerspruchsbehörde herleitet, so ist dies aus der Sicht des Bundesrechts nicht zu beanstanden. Insbesondere ergibt sich aus Bundesrecht nicht, daß eine Widerspruchsbehörde nur dann zu einer "reformatio in peius" befugt sei, wenn sie - generell oder unter besonderen Voraussetzungen - über ein Recht zum sogenannten Selbsteintritt verfügt. Aus der Sicht des Bundesrechts ist nichts dagegen einzuwenden, wenn sich Landesrecht in der Auslegung durch das dafür befugte Oberverwaltungsgericht den Umstand gleichsam zunutze macht, daß die Widerspruchsbehörde bereits gemäß §§ 68, 73 VwGO mit der Angelegenheit befaßt ist, die Sache also nicht erst aufgrund eines - wie auch immer im einzelnen ausgestalteten - Selbsteintrittsrechts an sich zu ziehen - braucht. Ein Verstoß des Berufungsurteils gegen Bundesrecht läßt sich auch nicht aus dessen Bemerkung herleiten, die Zuständigkeit der Widerspruchsbehörde, von sich aus die Verböserung vorzunehmen, ergebe sich aus den §§ 68 und 73 VwGO. Dieser - isoliert betrachtet möglicherweise mißverständliche - Hinweis trifft jedoch, wenn man ihn im Zusammenhang mit den Ausführungen des Berufungsgerichts zur Qualität der Widerspruchsbehörde als weisungsbefugter Fachaufsichtsbehörde liest, zu: Die Zuständigkeit einer Widerspruchsbehörde hat ihre Grundlage für ihre - wie auch immer geartete, hier aufgrund des Landesrechts sich auch auf die Verböserung erstreckende - Tätigkeit als Widerspruchsbehörde stets in den §§ 68, 73 VwGO. Diese Vorschriften stellen die kompetenzrechtliche Grundlage zur Verfügung, wenn Landesrecht die zur Entscheidung über den Widerspruch gemäß §§ 68, 73 VwGO zuständige Behörde (auch) zur Verbesserung ermächtigt, wie es hier nach den Ausführungen des Berufungsgerichts der Fall ist.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.