I.

Die Klägerin wendet sich gegen ihre Heranziehung zu einem Erschließungsbeitrag. Sie ist Eigentümerin des 809 qm großen und seit 1956 bebauten Grundstücks Michael-Gerber-Straße 7 in Neckargemünd. Das Grundstück liegt im räumlichen Geltungsbereich des am 12. Februar 1962 genehmigten Bebauungsplans "Bahnhofstraße-Schützenhausstraße"; es grenzt an den östlichen Teil der Michael-Gerber-Straße und im Westen an den Melac-Paßweg, der quer zur Michael-Gerber-Straße verläuft und diese Straße in einen westlichen und einen östlichen Teil teilt.

Im östlichen Teil der Michael-Gerber-Straße wurden im Jahre 1969 Straßenbauarbeiten durchgeführt. Mit Bescheid vom 16. Juli 1970 zog die Beklagte die Klägerin zu einem Erschließungsbeitrag von 4.442,26 DM heran.

Die Klägerin hat nach erfolglosem Widerspruchsverfahren Anfechtungsklage erhoben und im ersten und zweiten Rechtszug vorgetragen: Der östliche Abschnitt der Michael-Gerber-Straße sei bereits im Jahre 1938 endgültig hergestellt worden; schon damals seien ein fester Unterbau, Bestückung und Auskofferung der Fahrbahn sowie eine wassergebundene Schotterschicht als Oberflächenbelag vorhanden gewesen. Ein Asphaltbelag sei seinerzeit unüblich gewesen. Aus einem Ratsprotokoll vom 17. Oktober 1933 ergebe sich, daß damals der Ausbau der Michael-Gerber-Straße - diesen Namen habe der frühere Güterweg und spätere Kieselbatzenweg am 8. August 1933 bekommen - beschlossen worden sei. 1938 habe bereits für den gesamten Bereich der Michael-Gerber-Straße ein rechtsverbindlicher Straßen- und Baufluchtenplan bestanden. Aufgrund des damals geltenden Satzungsrechts seien für den Ausbau des östlichen Teils der Michael-Gerber-Straße auch Erschließungsbeiträge erhoben worden. Die 1969 durchgeführten Straßenbauarbeiten im östlichen Abschnitt der Michael-Gerber-Straße könnten deshalb nur als eine den gesteigerten Verkehrsbedürfnissen Rechnung tragende Modernisierung angesehen werden.

Die Beklagte hat demgegenüber ausgeführt: Aus dem Inhalt der Gemeindeakten ergebe sich, daß die endgültige Herstellung des östlichen Abschnittes der Michael-Gerber-Straße erst im Jahre 1970 erfolgt sei. Die Anforderung von Anliegerbeiträgen bei einzelnen Anliegern des östlichen Abschnitts der Michael-Gerber-Straße sei im Jahre 1938 zu Unrecht erfolgt. Deshalb seien in der Folgezeit Beiträge nicht mehr gefordert worden. Aus dem Schriftwechsel mit einem Anlieger ergebe sich, daß im Jahre 1938 zwar der westliche Abschnitt der Michael-Gerber-Straße den damaligen Bedürfnissen entsprechend endgültig hergestellt worden sei, daß man sich aber im östlichen Abschnitt nur auf eine notdürftige Befestigung des Weges beschränkt habe, um den Bewohnern der wenigen bebauten Grundstücke einen Zugang zu schaffen. Vor dem Ausbau im Jahre 1969 sei der fragliche Straßenabschnitt weder kanalisiert noch mit Beleuchtungseinrichtungen versehen gewesen. Es sei auch nicht richtig, daß bereits 1938 ein rechtsverbindlicher Straßen- und Baufluchtenplan bestanden habe.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen, das Berufungsgericht hat die Berufung der Klägerin zurückgewiesen. Das Berufungsurteil beruht im wesentlichen auf folgenden Erwägungen:

Die Entscheidung könne sich auf die Beantwortung der Frage beschränken, ob es sich bei den im Jahre 1969 im östlichen Teil der Michael-Gerber-Straße, der eine selbständige Erschließungsanlage im Sinne des Bundesbaugesetzes darstelle, durchgeführten Straßenbauarbeiten um deren erstmalige Herstellung im Sinne des § 128 Abs. 1 Nr. 2 BBauG gehandelt habe oder ob diese Straße schon früher "endgültig hergestellt" gewesen sei. Seit dem Inkrafttreten des badischen Ortsstraßengesetzes hätte eine Ortsstraße im Rechtssinne, d.h. eine zum Anbau bestimmte Straße, nur noch aufgrund eines nach dem Ortsstraßengesetz oder den späteren Aufbaugesetzen aufgestellten Ortsstraßen-, Straßen- und Baufluchten- oder Bebauungsplans entstehen können. Aus den von der Beklagten vorgelegten Akten ergebe sich, daß bereits 1933 von der Beklagten ein Bebauungsplan ("Kieselbatzenweg") beschlossen worden sei, der den in Rede stehenden östlichen Straßenteil umfaßte. Dies folge aus den Protokollen über die Gemeinderatssitzungen vom 1. Dezember 1931, 15. Dezember 1931, 6. Januar 1933, 18. April 1933, 17. Oktober 1933 und 26. Juni 1935. Es könne jedoch nicht mehr festgestellt werden, ob die Michael-Gerber-Straße schon vor dem Inkrafttreten des (neuen) Bebauungsplans "Bahnhofstraße-Schützenhausstraße" entsprechend dem (alten) Bebauungsplan "Kieselbatzenweg" ausgebaut worden sei, insbesondere, ob die Straße den in diesem Plan vorgesehenen Festsetzungen (z.B. hinsichtlich der Straßenbreite) entsprochen oder ob sie den nach dem damaligen Willen der Beklagten für entsprechende Straßen erforderlichen Ausbauzustand (z.B. hinsichtlich des Straßenbelags) aufgewiesen habe; denn dieser Plan sei nicht mehr aufzufinden.

Für einen planmäßigen Ausbau dieser Straße könne zwar die Tatsache sprechen, daß die Beklagte im Juni 1938 Anlieger der östlichen Michael-Gerber-Straße zu Straßenanliegerbeiträgen herangezogen und in den entsprechenden Bescheiden u.a. ausgeführt habe, daß die Michael-Gerber-Straße nunmehr in östlicher Richtung "fertiggestellt" sei. Andererseits habe aber eine Anliegerin seinerzeit gegen ihren Bescheid Einwendungen erhoben mit der Begründung, daß von einer Fertigstellung der Michael-Gerber-Straße nicht die Rede sein könne; darauf habe der Bürgermeister der Beklagten mit Schreiben vom 12. September 1938 u.a. geantwortet:

"Fertiggestellt ist die Michael-Gerber-Straße zweifellos westlich des Melac-Passes; auf der Ostseite ... wurde sie insoweit ausgebaut, als dies zunächst erforderlich schien".

Aus diesem Schreiben ergebe sich, daß die Beklagte damals selbst davon ausgegangen sei, daß der östliche Teil der Michael-Gerber-Straße noch nicht "fertiggestellt" gewesen sei. Auch die Tatsache, daß die Beklagte noch 1958 einem. Anlieger an der östlichen Michael-Gerber-Straße mitgeteilt habe, für sein Grundstück seien noch keine Anliegerbeiträge zu entrichten, da dieses "an einer noch nicht endgültig ausgebauten und noch nicht kanalisierten Straße liege", spreche dafür, daß die hier streitige Erschließungsanlage vor dem Inkrafttreten des neuen Bebauungsplans nicht planmäßig hergestellt gewesen sei. Weitere Unterlagen, die insoweit eine endgültige Feststellung ermöglicht hätten, seien nicht vorhanden und von den Beteiligten auch nicht vorgelegt worden. Auch die von den Beteiligten angeregte Beweisaufnahme durch Vernehmung einiger Zeugen könne insoweit keine weitere Aufklärung bringen, weil diese Zeugen - nach dem Vortrag der Beteiligten - zwar Aussagen über den früheren Zustand der Michael-Gerber-Straße machen könnten, nicht aber über die hier allein entscheidungserhebliche Frage, ob diese Straße jemals entsprechend dem Bebauungsplan "Kieselbatzenweg" ausgebaut worden sei. Es seien keine Anhaltspunkte dafür vorgetragen oder sonst ersichtlich, daß einer der angebotenen Zeugen den Inhalt des Bebauungsplans "Kieselbatzenweg" gekannt habe oder auch nur hätte kennen können. Die Tatsache, daß hier die entscheidungserhebliche Frage nach dem früheren planmäßigen Ausbau der östlichen Michael-Gerber-Straße offenbleiben müsse, wirke sich zu Lasten der Klägerin aus, d.h. das Gericht habe bei seiner Entscheidung davon auszugehen, daß ein entsprechender planmäßiger Ausbau nicht ausgeführt worden sei. Dies folge aus den Regeln über die materielle Beweislast im verwaltungsgerichtlichen Verfahren.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Bundesverwaltungsgericht zugelassene Revision der Klägerin, die die Verletzung formellen und materiellen Bundesrechts rügt.

Auch die Beklagte rügt mangelnde Sachaufklärung durch das Berufungsgericht.

II.

Die Revision hat mit dem Ergebnis der Zurückverweisung Erfolg. Das angefochtene Urteil verletzt Bundesrecht. Die tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts ermöglichen dem Senat nicht eine abschließende Sachentscheidung; vielmehr setzt die abschließende Entscheidung voraus, daß das Berufungsgericht weitere tatsächliche Feststellungen trifft (§§ 137 Abs. 1, 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO).

Das Berufungsgericht hat sich ausschließlich mit der Frage beschäftigt, ob die im Jahre 1969 durchgeführten Straßenbauarbeiten zur erstmaligen Herstellung des östlichen Teils der Michael-Gerber-Straße geführt haben oder ob dieser (selbständige) Straßenabschnitt schon vor Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes endgültig hergestellt worden ist. In Auslegung und Anwendung des nach §§ 137, 173 VwGO in Verbindung mit §§ 549, 562 ZPO irrevisiblen Landesrechts hat es entschieden, daß seit Inkrafttreten des Badischen Ortsstraßengesetzes eine Ortsstraße im Rechtssinne nur noch auf der Grundlage eines Ortsstraßen-, Straßen- und Baufluchten- oder Bebauungsplans entstehen konnte. Es hat in tatsächlicher Hinsicht als erwiesen angesehen, daß im Jahre 1933 ein Bebauungsplan beschlossen worden ist; dieser sei jedoch nicht mehr auffindbar, so daß nicht festgestellt werden könne, ob die Straße bereits 1938 seinem Inhalt gemäß ausgebaut worden sei. Daß dies nicht geklärt werden könne, gehe nach den Regeln der materiellen Beweislast zu Lasten der Klägerin. Diese Auffassung beruht auf einer Verkennung der Regeln über die materielle Beweis- oder Feststellungslast:

Eine dem Zivilprozeß vergleichbare Behauptungs- und Beweisführungslast ist dem Verwaltungsprozeß - was vom Berufungsgericht nicht verkannt worden ist - wegen des Untersuchungsgrundsatzes (§ 86 Abs. 1 VwGO) fremd. Aber ebenso wie im Zivilprozeß kann im Verwaltungsprozeß die Situation eintreten, daß entscheidungserhebliche Tatsachen unerweislich bleiben. Für diesen Fall muß es Regeln geben, zu wessen Lasten die Unerweislichkeit geht. Das entscheidet sich nicht nach der prozessualen Parteirolle, sondern nach materiell-rechtlichen Kriterien. Das Bundesverwaltungsgericht hat in ständiger Rechtsprechung entschieden, daß sich die Frage, wer die Feststellungs- oder Beweislast trage, nur aus dem jeweils anzuwendenden Rechtssatz beantworten lasse (vgl. z.B. Urteile vom 3. April 1957 - BVerwG V C 415.56 - BVerwGE 5, 31 [34], vom 31. August 1961 - BVerwG II C 117.58 - BVerwGE 13, 36 [40/41], vom 23. Mai 1962 - BVerwG VI C 39.60 - BVerwGE 14, 181 [186/187], vom 19. Februar 1964 - BVerwG VI C 107.61 - BVerwGE 18, 66 [71], vom 25. März 1964 - BVerwG VI C 150.62 - BVerwGE 18, 168 [170/171], vom 26. November 1969 - BVerwG VI C 121.65 - BVerwGE 34, 225 [226], vom 19. September 1969 - BVerwG IV C 18.67 - DVBl. 1970, 62 [64], vom 16. Januar 1974 - BVerwG VIII C 117.72 - BVerwGE 44, 265 [269 ff.]). Enthält der jeweils anzuwendende Rechtssatz selbst eine Regelung der Feststellungs- oder Beweislast - was freilich nur ausnahmsweise der Fall sein wird (vgl. z.B. BVerwGE 18, 181 [187]) -, so hat es damit sein Bewenden. Sonst gilt in der Regel der Grundsatz, daß "jeder Beteiligte ... die Beweislast für das Vorhandensein aller Voraussetzungen der ihm günstigen Rechtsnormen" trägt (Urteil des Senats vom 19. September 1969 - BVerwG IV C 18.67 - a.a.O.). Regelmäßig wird deswegen beispielsweise die Behörde die Feststellungs- oder Beweislast für das Bestehen der Voraussetzungen ihres Eingriffsaktes tragen, während der Bürger die ihm nachteiligen Folgen dafür zu tragen hat, daß der Nachweis für das Vorliegen der Voraussetzungen eines ihn begünstigenden Verwaltungsaktes nicht gelingt. Diese grundsätzliche Beweislastregelung modifizierend kann unter Umständen noch von Bedeutung sein, daß bestimmte Vorgänge derart in die "Sphäre" einer Partei fallen, daß die andere Partei vor unzumutbaren Beweisschwierigkeiten stehen würde, wenn sie für diese Vorgänge die Beweislast trüge.

Geht man hiervon aus, so erweist sich die Beweislastverteilung des Berufungsgerichts als unrichtig. Das Berufungsgericht hat möglicherweise den Vortrag der Klägerin, die Straße sei schon unter der Geltung des alten Rechts endgültig hergestellt worden, als eine "Einwendung" gegen den gemeindlichen Beitragsanspruch mit der Folge angesehen, daß die Klägerin für die diese Einwendung begründenden Umstände beweispflichtig sei. Diese Rechtsauffassung ist jedoch unzutreffend. Die Feststellung, daß die Straße schon vor dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes endgültig hergestellt worden sei, ist nicht gleichsam einwendungsweise einem durch Baumaßnahmen nach 1960 etwa "an sich" entstandenen Beitragsanspruch entgegenzuhalten. Vielmehr obliegt es der Gemeinde darzutun, daß erst und gerade die nach 1960 durchgeführten Baumaßnahmen die - vorher noch unfertige - Straße erstmalig hergestellt haben, wenn sie hierfür Erschließungsbeiträge fordern will. Denn den §§ 128 Abs. 1 Nr. 2 und 133 Abs. 2 des Bundesbaugesetzes vom 23. Juni 1960 (BGBl. I S. 341), nunmehr in der Fassung der Bekanntmachung vom 18. August 1976 (BGBl. I S. 2256) - BBauG - ist zu entnehmen, daß ein Erschließungsbeitrag nur für die "erstmalige Herstellung" einer Erschließungsanlage erhoben werden darf, nicht aber für Erweiterungen oder Verbesserungen von bereits endgültig hergestellten Anlagen. Die "Erstmaligkeit" der Herstellung gehört deswegen zu den anspruchsbegründenden Tatsachen, die den Heranziehungsbescheid tragen müssen; sie schließt begrifflich ein, daß die Straße nicht schon vorher nach damals geltenden Maßstäben endgültig hergestellt war.

Ist, wie im vorliegenden Fall, die Straße, für die von der Gemeinde Anliegerbeiträge gefordert werden, aus früherer Zeit tatsächlich vorhanden, so hängt die Entscheidung der Frage, ob die abgerechneten Ausbaumaßnahmen zu ihrer "erstmaligen" Herstellung (im Sinne jetzt des § 128 Abs. 1 Nr. 2 BBauG) oder nur zu ihrer Erweiterung oder Verbesserung geführt haben, maßgebend davon ab, ob die Straße bereits früher zu irgendeinem Zeitpunkt im Sinne des Erschließungsbeitragsrechts "endgültig" hergestellt war (vgl. zu diesem Merkmal jetzt § 132 Nr. 4 BBauG). Die Antwort auf diese Frage richtet sich, wie das Bundesverwaltungsgericht in ständiger Rechtsprechung entschieden hat, für die Rechtslage bis zum Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes nach dem bis dahin maßgebenden Landesrecht, für die hier zur Rede stehende Michael-Gerber-Straße also nach dem badischen Ortsstraßengesetz. Voraussetzungen für die endgültige Herstellung einer Erschließungsanlage waren nach dem alten badischen Recht das Vorhandensein eines Ortsstraßenplanes, eines Straßen- und Baufluchtenplanes oder eines Bebauungsplanes und daneben der Wille der Gemeinde, die Anlage nach ihrem Ausbauzustand als endgültig hergestellt anzusehen. Für den Inhalt eines solchen Planes trifft die materielle Beweislast die Gemeinde. Insoweit stehen Rechtstatsachen zur Rede, die allein in die Sphäre der Gemeinde fallen und die, wenn sich Aufklärungsschwierigkeiten einstellen, gerade der Aufklärung durch die Gemeinde zugänglich sind. Sie verfügt in der Regel über die Unterlagen, die - soweit überhaupt - eine Aufklärung ermöglichen können. Bei Unaufklärbarkeit der Fragen, welchen Inhalt ein solcher Plan hatte und ob die Straße schon diesem Inhalt entsprechend und nach dem Willen der Gemeinde endgültig hergestellt war, muß sich also die Gemeinde - zugunsten der Anlieger - so behandeln lassen, als ob diese Straße schon endgültig hergestellt war. Ist allerdings unaufklärbar, ob unter der Geltung des alten Rechts überhaupt schon eine funktionstüchtige, zur Erschließung geeignete Straße vorhanden war, so trägt hierfür die Beweislast der Anlieger. Denn den Anliegern wird der Straßenzustand, auf den sie sich berufen, in aller Regel nicht weniger gut bekennt sein als der Gemeinde.

Zusammengefaßt ergibt sich mithin: Steht fest, daß unter der Geltung des alten Rechts eine funktionstüchtige Straße vorhanden war, ist aber offen, ob diese Straße dem Inhalt eines (nicht sehr auffindbaren) Bebauungsplans entsprach, so trägt die Gemeinde für den Fall der Unerweislichkeit des Planinhalts die Feststellungslast.

Das Berufungsgericht hätte hiernach die Unerweislichkeit des Planinhalts nicht zu Lasten der Klägerin, sondern nur zu Lasten der Beklagten werten dürfen.

Der erkennende Senat vermag aber nicht aufgrund der richtigen Beweislastverteilung zum Nachteil der Gemeinde in der Sache selbst zu entscheiden: Es läßt sich nämlich nicht ausschließen, daß das Berufungsgericht - ausgehend von seiner irrigen Rechtsmeinung, die Klägerin müsse die plangemäße Herstellung der Straße unter der Geltung des alten Rechts nachweisen und sie trage deswegen für den Inhalt des Bebauungsplanes die Feststellungslast - nur nach Beweisen eben für die positive Feststellung der damaligen plangemäßen Herstellung der Straße gesucht hat. Für dieses Verständnis des Berufungsurteils spricht insbesondere, daß das Berufungsgericht im Anschluß an die Auswertung eines Schreibens aus dem Jahre 1958 bemerkt, dieses spreche dafür, daß die Straße vor Inkrafttreten des neuen Bebauungsplanes (aus dem Jahre 1962) nicht plangemäß hergestellt gewesen sei; weitere Unterlagen, die "insoweit" eine "endgültige Feststellung" ermöglichten, seien nicht vorhanden (UA S. 11). Hat sich das Berufungsgericht aber nicht auch um weitere Beweise für die Feststellung bemüht, daß die Straße nach altem Recht noch nicht endgültig hergestellt war, und hat es etwa deshalb auch die benannten Zeugen nicht über den - von der Beklagten als provisorisch bezeichneten - damaligen Zustand der Straße vernommen, so ist nicht auszuschließen, daß gerade sein - im Hinblick auf die Feststellungslast irriger - rechtlicher Ansatz fehlerhaft zu der Folgerung der vermeintlichen Unerweislichkeit insoweit entscheidungserheblicher Umstände geführt hat. Da es denkbar ist, daß eine weitere Sachaufklärung in der bisher wohl vernachlässigten Richtung zu einem eindeutigen Ergebnis führt, ist die Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht geboten. Ob die von der Beklagten erhobene "Gegenrüge" (vgl. dazu BVerwGE 50, 369 [BGH 16.03.1976 - GmS-OBG - 1/75] [375] und BVerwGE 32, 228 [235]) ebenfalls zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht geführt hätte, bedarf hiernach keiner Erörterung.