BVerwG, 07.12.2023 - BVerwG 9 A 2.23

Die Klägerin wendet sich gegen den Planänderungs- und -ergänzungsbeschluss des Beklagten zum Planfeststellungsbeschluss vom 30. Dezember 2014 für den Neubau der Bundesautobahn A 20 - Nord-West-Umfahrung Hamburg; Teilstrecke von der Landesgrenze Schleswig-Holstein/Niedersachsen (Mitte Elbstrom) bis zur Bundesstraße 431 - vom 9. Januar 2023.

1. Auf die Klagen dreier Umweltverbände stellte das Bundesverwaltungsgericht mit Urteilen vom 28. April 2016 - 9 A 9.15 (BVerwGE 155, 91) und 9 A 10.15 (juris) - fest, dass der ursprüngliche Planfeststellungsbeschluss wegen einer fehlenden Öffentlichkeitsbeteiligung bezüglich des Wasserrechtlichen Fachbeitrags rechtswidrig und nicht vollziehbar war. Weitere Klagen, darunter diejenige der Rechtsvorgängerin der Klägerin (BVerwG 9 A 7.15), wies das Gericht mit Urteilen vom selben Tag ab. Im Zuge des nachfolgend von dem Beklagten eingeleiteten ergänzenden Verfahrens erfolgte nach einer Öffentlichkeitsbeteiligung eine grundlegende Überarbeitung des Wasserrechtlichen Fachbeitrags. Auf dessen Grundlage erging der vorliegend angefochtene Planänderungs- und -ergänzungsbeschluss. Dieser regelt u. a. den Austausch des ursprünglich geplanten Regenrückhaltebeckens gegen ein Retentionsbodenfilterbecken mit Rückhaltebereich und ersetzt die zunächst festgesetzten Einleitungsstellen. Darüber hinaus legt er fest, dass das Prozesswasser bei der Wiedereinleitung in die Elbe hinsichtlich einzeln benannter Parameter deren Vorbelastungswerte nicht übersteigen darf; bezüglich Quecksilber stellt der Beschluss (S. 59) fest, dass dieses durch die Baumaßnahmen nicht freigesetzt wird.

2. Die Klägerin betreibt rund 7 km nördlich des planfestgestellten Vorhabens einen Fährbetrieb über die Elbe zwischen Glückstadt und Wischhafen. Im Zuge des gerichtlichen Verfahrens ihrer Rechtsvorgängerin, in welchem diese insbesondere eine drohende Existenzvernichtung geltend machte, ergänzte der Beklagte den Planfeststellungsbeschluss um eine Verpflichtung des Vorhabenträgers, ein Existenzgefährdungsgutachten zu den wirtschaftlichen Auswirkungen des Vorhabens auf den Fährbetrieb beizubringen, sowie - soweit sich daraus eine Existenzgefährdung ergeben sollte - um eine Auflage zu dessen Entschädigung dem Grunde nach.

Mit ihrer Klage rügt die Klägerin die fehlende Planfeststellung der Bauausführung sowie schädigende Auswirkungen auf ihren Fährbetrieb und erhebt weitere verfahrens- und umweltrechtliche Einwände. Sie beantragt schriftsätzlich,

Der Beklagte erachtet die Klage als unzulässig und beantragt,

1. Der Senat kann ohne mündliche Verhandlung durch Gerichtsbescheid entscheiden, weil die vorliegende erstinstanzliche Streitsache keine besonderen Schwierigkeiten tatsächlicher oder rechtlicher Art aufweist und der Sachverhalt geklärt ist (§ 84 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Beteiligten wurden vorher gehört (§ 84 Abs. 1 Satz 2 VwGO). Die Voraussetzungen für den Erlass eines Gerichtsbescheids liegen danach vor. Auf vermeintliche Schwierigkeiten einer Begründetheitsprüfung kommt es insoweit nicht an. Denn die Klage ist mangels Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO) unzulässig. Die Klägerin kann sich nicht auf eigene Rechte berufen, deren Verletzung zumindest möglich erscheint.

Die Rechtsschutzmöglichkeiten gegen eine erneute planfeststellungsrechtliche Entscheidung in einem ergänzenden Verfahren sind eingeschränkt. Ein Planänderungs- und/oder -ergänzungsbeschluss kann grundsätzlich nur angefochten werden, soweit er gegenüber dem bestandskräftigen Planfeststellungsbeschluss eigene Regelungen enthält. Die Klagebefugnis setzt danach die substantiierte Geltendmachung einer erst hierdurch ausgelösten erstmaligen oder weitergehenden Betroffenheit voraus, und zwar - soweit der Kläger, wie vorliegend, nicht enteignungsbetroffen ist - in gerade ihn schützenden Normen des materiellen oder des Verfahrensrechts oder in der Abwägung seiner geschützten Belange. Darüber hinaus kann (nur) ein im Ausgangsverfahren obsiegender Kläger gegen die Entscheidung im ergänzenden Verfahren geltend machen, die vom Gericht festgestellten Mängel seien weiterhin nicht behoben (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Dezember 2022 - 9 A 17.21 - DVBl 2023, 1222 Rn. 17). Da es sich vorliegend - anders, als die Klägerin möglicherweise meint - um eine Fortsetzung des ursprünglichen Planfeststellungsverfahrens zur Fehlerheilung und nicht um ein selbstständiges, einen anderen Streitgegenstand betreffendes Planänderungsverfahren handelt (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 14. Dezember 2022 - 9 A 18.21 - UPR 2023, 377 Rn. 15), finden diese Grundsätze hier uneingeschränkt Anwendung.

Danach ist die Klägerin nicht klagebefugt. Sie legt innerhalb der Klagebegründungsfrist (vgl. § 17e Abs. 5 FStrG) nicht dar, inwiefern sie der angefochtene Beschluss erstmalig oder weitergehend betrifft. Dieser ersetzt das zunächst plan-festgestellte Regenrückhalte- durch ein Retentionsbodenfilterbecken, ändert die Einleitungsstellen und begrenzt die Einleitparameter des Prozesswassers auf die Vorbelastungswerte der Elbe. Belange der Klägerin werden hierdurch offenkundig nicht berührt.

a) Soweit sie geltend macht, sie werde durch das Vorhaben in ihrer Existenz gefährdet, und die fehlende Planfeststellung der Bauausführungsplanung rügt, richten sich diese Einwände in der Sache nicht gegen den hier angefochtenen Beschluss, der hierzu keine über die ursprüngliche Planfeststellung hinausgehenden oder hiervon abweichenden Regelungen enthält, sondern gegen den Planfeststellungsbeschluss vom 30. Dezember 2014, der einschließlich seiner im damaligen Gerichtsverfahren vorgenommenen Änderungen gegenüber der Klägerin bestandskräftig ist. Ihre diesbezüglichen Einwände wurden zudem mit Senatsurteil vom 28. April 2016 - 9 A 7.15 - (NVwZ 2016, 1735 Rn. 16 f., 19; s. a. Klagebegründung vom 7. März 2015, S. 16, 103 ff.), dessen Rechtskraft sich gemäß § 121 Nr. 1 VwGO auf die Klägerin als Rechtsnachfolgerin der damaligen Klägerin erstreckt, als unbegründet zurückgewiesen. Auch hinsichtlich der Planungssicherheit für eine mögliche Elektrifizierung der Fähren ergeben sich aus dem angefochtenen Beschluss keine über die ursprüngliche Planfeststellung hinausgehenden Folgen.

Unbeachtlich ist, dass der Senat den Planfeststellungsbeschluss vom 30. Dezember 2014 in zwei Parallelverfahren (BVerwG 9 A 9.15 und 9 A 10.15) mit Urteilen vom 28. April 2016 für rechtswidrig und nicht vollziehbar erklärt hat. Dieser Ausspruch lässt die gegenüber anderen Betroffenen eingetretene Bestandskraft des Planfeststellungsbeschlusses unberührt (BVerwG, Urteil vom 28. April 2016 - 9 A 9.15 - BVerwGE 155, 91 Rn. 39; Beschluss vom 31. Januar 2019 - 4 B 9.17 - juris Rn. 17).

Eine Einschränkung der Bestands- und Rechtskraftwirkung ist auch nicht deshalb geboten, weil das Urteil des Senats vom 28. April 2016 - 9 A 7.15 -, demzufolge sich der festgestellte Verfahrensverstoß der ursprünglichen Planfeststellung nicht zum Nachteil der damaligen Klägerin ausgewirkt hat, in Widerspruch zur Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union gestanden hätte. Danach stellt es eine unzulässige Einschränkung der Rechtsschutzmöglichkeiten nach Art. 11 der Richtlinie 2011/92/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2011 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (ABl. L 26 S. 1) - UVP-RL - dar, wenn einem Kläger der Nachweis der Kausalität eines Verfahrensfehlers für das Abwägungsergebnis aufgebürdet wird (EuGH, Urteil vom 15. Oktober 2015 - C-137/14 - [ECLI: EU: C: 2015: 683], Kommission/Deutschland - Rn. 54 ff.). Keinen unionsrechtlichen Bedenken begegnet es hingegen, wenn das Gericht - wie der Senat im vorgenannten Urteil vom 28. April 2016 - ohne Aufbürdung einer Beweislast für den Kausalzusammenhang anhand vorliegender Akten und Stellungnahmen feststellen kann, dass die angegriffene Entscheidung ohne den Verfahrensfehler nicht anders ausgefallen wäre (EuGH, Urteil vom 15. Oktober 2015 - C-137/14 - Rn. 60). Ungeachtet dessen, dass dies mit dem Urteil vom 28. April 2016 - 9 A 7.15 - rechtskräftig festgestellt ist, ergab sich aus dem gesamten damaligen Vorbringen des Beklagten, dass an der Realisierung des Projekts festgehalten wird, und waren weder der festgestellte Verfahrensfehler noch die damit verbundene wasserrechtliche Problematik derart gravierend, dass hierdurch die Realisierbarkeit des Vorhabens in Zweifel gezogen wurde. Anhaltspunkte hierfür benennt im Übrigen die Klägerin auch jetzt nicht. Ihr Vorbringen beschränkt sich auf eine Umdeutung des Senatsurteils vom 28. April 2016 - 9 A 7.15 -, die in offenem Widerspruch zu dessen Inhalt steht. Denn das Gericht hat nicht nur auf den bekundeten Willen der Planfeststellungsbehörde, sondern maßgeblich darauf abgestellt, dass der Fehler die Grundkonzeption der Planung unberührt lässt und auszuschließen ist, dass das Vorhaben gar nicht oder nicht an der vorgesehenen Stelle verwirklicht werden könnte (BVerwG, Urteil vom 28. April 2016 - 9 A 7.15 - NVwZ 2016, 1735 Rn. 20). Hierin liegt offenkundig eine positive Feststellung und keine Beweislastentscheidung. Mögliche Auswirkungen des Fehlers auf die Planung hat das Gericht auf die Behandlung wasserrechtlicher Belange beschränkt.

b) Die Klägerin ist nicht als Teil der betroffenen Öffentlichkeit im Sinne des Art. 11 Abs. 1 Buchst. b UVP-RL berechtigt, ungeachtet der vorstehenden Erwägungen wasserrechtliche Einwendungen gegen den Planänderungs- und -ergänzungsbeschluss zu erheben.

Danach müssen Mitglieder der betroffenen Öffentlichkeit, die eine Rechtsverletzung geltend machen, Zugang zu einem Überprüfungsverfahren vor Gericht haben, um die materiell- und die verfahrensrechtliche Rechtmäßigkeit von Entscheidungen anzufechten, für die eine Öffentlichkeitsbeteiligung nach der UVP-Richtlinie vorgesehen ist. Die Klagebefugnis setzt hinsichtlich der Geltendmachung eines Verstoßes gegen das wasserrechtliche Verschlechterungsverbot bzw. Verbesserungsgebot voraus, dass der Kläger - gemessen an der Zielsetzung sowie den einschlägigen Bestimmungen der Richtlinie 2000/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2000 zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik (ABl. L 327 S. 1 - Wasserrahmenrichtlinie) - unmittelbar von einer Verletzung der Verpflichtungen aus der Richtlinie betroffen ist. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn die gerügte Verletzung die rechtmäßige Nutzung des Gewässers beeinträchtigen kann (vgl. EuGH, Urteile vom 3. Oktober 2019 - C-197/18 - [ECLI: EU: C: 2019: 824] - Rn. 30 ff. und vom 28. Mai 2020 - C-535/18 - [ECLI: EU: C: 2020: 391] - Rn. 120 ff.; BVerwG, Urteil vom 30. November 2020 - 9 A 5.20 - BVerwGE 170, 378 Rn. 43 ff.; Durner, W+B 2020, 99 <102>). Die Klägerin nutzt die Elbe indes nicht dergestalt, dass sich deren Zustand hierauf auswirkt (vgl. zur fehlenden Gewässernutzung von Fährbetrieben im Sinne der vorgenannten Rechtsprechung BVerwG, Urteil vom 3. November 2020 - 9 A 12.19 - Buchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 97 Rn. 831). Soweit sie geltend macht, aufgrund eventueller Quecksilberablagerungen an ihren Anlegestellen möglicherweise zu einer Sanierung verpflichtet werden zu können, ist dieses Vorbringen sowohl hinsichtlich etwaiger Ablagerungen als auch bezüglich einer Sanierungspflicht spekulativ. Eine unmittelbare Betroffenheit der Klägerin durch Auswirkungen des Vorhabens auf das Grundwasser scheidet gleichfalls offensichtlich aus.

c) Eine Klagebefugnis folgt weiterhin nicht aus dem Einwand, die für den Bodenmassentransport eingesetzten Fahrzeuge würden eventuell Fähren der Klägerin nutzen. Abgesehen davon, dass der Planänderungs- und -ergänzungsbeschluss keine dahingehenden Regelungen enthält, bleibt dieser Vortrag ebenfalls spekulativ. Eine etwaige Nutzung erfolgte darüber hinaus im Rahmen der allgemeinen fährrechtlichen Beförderungspflicht (s. a. § 11 der Verordnung über den Betrieb der Fähren auf Bundeswasserstraßen vom 24. Mai 1995 <BGBl. I S. 752>, zuletzt geändert durch Verordnung vom 21. September 2018 <BGBl. I S. 1398> - Fährenbetriebsverordnung) sowie der Beförderungskapazitäten der Klägerin, die damit allenfalls eine höhere Auslastung und größere Umsätze zu gewärtigen hätte.

d) Der Klägerin steht eine Klagebefugnis auch nicht unter dem Gesichtspunkt der Verletzung von Verfahrensrechten zu. Diese können eine Klagebefugnis grundsätzlich nur dann selbstständig begründen, wenn sich der behauptete Verstoß auf eine materiell-rechtliche Position der Klägerin ausgewirkt haben kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 2. Oktober 2013 - 9 A 23.12 - Buchholz 451.91 Europ. UmwR Nr. 55 Rn. 16). Dies macht die Klägerin selbst nicht geltend. Im Übrigen bestehen, wie vorstehend dargelegt, keine Anhaltspunkte für eine derartige Beeinträchtigung.

e) Auch für den hilfsweise gestellten Verpflichtungsantrag fehlt es an der erforderlichen Klagebefugnis. Der Einsatz eines Sandspülverfahrens wirkte sich in keiner Weise auf die Klägerin aus. Es ist im Übrigen nur eine der möglichen Optionen für das Bodenmassenmanagement, das durch die Bestimmungen des (der Klägerin gegenüber) bestandskräftigen Ausgangsbeschlusses der Ausführungsplanung überlassen bleibt und nicht Gegenstand der hier streitgegenständlichen Entscheidung ist.

2. Kann die Klägerin danach durch den angefochtenen Planänderungs- und -ergänzungsbeschluss offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise in ihren subjektiven Rechten verletzt sein, so ist die Klage mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Es entspricht nicht der Billigkeit, der Klägerin die Erstattung auch der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen aufzuerlegen, da diese keinen Antrag gestellt, sich somit keinem Kostenrisiko ausgesetzt und sich darüber hinaus auch in der Sache nicht am Verfahren beteiligt hat (§ 154 Abs. 3, § 162 Abs. 3 VwGO).