BVerwG, 13.12.2012 - BVerwG 3 B 47.12

Die Beschwerde bleibt ohne Erfolg. Die Rechtssache weist keine grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO auf; ebenso wenig liegt der geltend gemachte Verfahrensfehler vor (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).

Der Kläger, der ein Busunternehmen mit Sitz im Regierungsbezirk Mittelfranken betreibt, begehrt die Erteilung einer Linienverkehrsgenehmigung für den Betrieb einer Buslinie im öffentlichen Personennahverkehr. Zugleich wendet er sich gegen die Erteilung einer solchen Genehmigung im gleichen Bereich an den Beigeladenen zu 1; diese Genehmigung wurde später auf den Beigeladenen zu 6 übertragen.

Der Kläger beantragte am 21. Juli 2005 die Erteilung einer Genehmigung für die Durchführung eines Linienverkehrs mit Bussen von Westheim nach Möttingen über Oettingen und Wemding (Linie 2). Dieses Angebot erfasse auch den Berufsverkehr, während das vorhandene Angebot auf den Schülerverkehr ausgerichtet sei. Zudem sei die Anbindung an den Bahnverkehr besser. Diesen Antrag lehnte der Beklagte mit Bescheid vom 19. Dezember 2005 ab; den hiergegen erhobenen Widerspruch wies er mit Bescheid vom 2. Mai 2006 zurück. Der beantragte Linienverkehr führe zu Überlagerungen und Parallelverkehr mit bereits vorhandenen Linien, hier insbesondere der von dem Beigeladenen zu 1 betriebenen Linie 735. Die bestehende Nachfrage könne mit den vorhandenen Verkehrsmitteln ausreichend befriedigt werden; das Verkehrsangebot des Klägers stelle keine solche Verbesserung des Angebots dar, dass es den bestehenden Linien vorzuziehen sei. Der Kläger habe den behaupteten Bedarf nicht nachgewiesen. Gegen diese Bescheide hat der Kläger Verpflichtungsklage erhoben. Der Beklagte hat dem Beigeladenen zu 1 mit Bescheid vom 13. Juli 2006 die ausgelaufene Genehmigung für die Linie 735 (Oettingen über Laub nach Wemding) wiedererteilt. Den vom Kläger hiergegen erhobenen Widerspruch wies der Beklagte mit Bescheid vom 20. September 2006 zurück. Der Kläger hat seine Verpflichtungsklage um die Anfechtung dieser Bescheide erweitert.

Das Verwaltungsgericht hat die Verpflichtungs- und Anfechtungsklage mit Urteil vom 3. Juli 2007 insgesamt abgewiesen. Der Verwaltungsgerichtshof hat diese Entscheidung mit Urteil vom 15. März 2012 insoweit aufgehoben, als die Klage auf Erteilung der beantragten Linienverkehrsgenehmigung abgewiesen wurde; außerdem hat er die Bescheide des Beklagten vom 19. Dezember 2005 und vom 2. Mai 2006 aufgehoben und ihn verpflichtet, über den Genehmigungsantrag des Klägers unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden. Das Verfahren um die Anfechtung der dem Beigeladenen zu 1 erteilten Linienverkehrsgenehmigung wurde abgetrennt. Zur Begründung des Berufungsurteils heißt es im Wesentlichen: Der Anspruch des Klägers auf ordnungsgemäße Behandlung seines Antrags und auf ordnungsgemäße Begründung der Versagungsentscheidung sei bislang nicht erfüllt. Eine Überprüfung des Umfangs der als Ablehnungsgrund angeführten Parallelbedienung anhand der Fahrpläne sei unterblieben. Soweit sich der Beklagte darauf berufe, dass die Busse vor allem von Schülern genutzt würden und diese Fahrgastgruppe bereits ausreichend bedient werde, fehle der Nachweis, dass Berufstätige vorhandene Angebote des öffentlichen Personennahverkehrs nicht nutzten und, wenn sie vorhanden wären, auch nicht nutzen würden. Nicht dargelegt worden sei, warum eine bessere Anbindung an den Bahnverkehr im vorliegenden Fall entgegen der Zielsetzung im Gesetz über den öffentlichen Personennahverkehr in Bayern nicht sinnvoll sei und die Attraktivität des öffentlichen Personennahverkehrs nicht erhöhe. Soweit sich der Beklagte darauf berufe, dass mit der Erteilung der beantragten Linienverkehrsgenehmigung Nördlingen als zentraler Knotenpunkt geschwächt werde, fehlten Darlegungen dazu, warum Nördlingen diese Funktion für jede Buslinie haben müsse.

1. Der Rechtssache kommt nicht die von dem Beigeladenen zu 6 geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zu.

a) Er hält zum einen die Fragen für klärungsbedürftig,

ob sich das für die Parallelbedienung nach § 13 PBefG maßgebliche Maß der Parallelbedienung aus den Fahrplänen ergibt,

ob sich das für die Auswahlentscheidung nach § 13 PBefG maßgebliche Maß der Parallelbedienung aus den Fahrplänen ergibt und nicht nur aus dem Linienverlauf (§ 12 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. a PBefG).

Insoweit ist jedoch kein weiterer revisionsgerichtlicher Klärungsbedarf zu erkennen. Es entspricht ständiger Rechtsprechung, dass eine befriedigende Bedienung des Verkehrs mit den vorhandenen Verkehrsmitteln im Sinne von § 13 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. a PBefG dann nicht stattfindet, wenn eine Lücke im Verkehrsangebot besteht, wenn - mit anderen Worten - die Nachfrage das Angebot übersteigt. Umgekehrt gehört es im Allgemeinen zur Wahrung der öffentlichen Verkehrsinteressen gemäß § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG, dass nicht mehreren Unternehmern für denselben Verkehr parallel zueinander eine Linienverkehrsgenehmigung erteilt wird (sog. Parallelbedienungsverbot). Das gilt jedenfalls dann, wenn davon auszugehen ist, dass eine annähernd kostendeckende Bedienung der Linie nur durch einen Unternehmer erfolgen kann und eine Konkurrenz zu einem ruinösen Wettbewerb führen muss ("unstreitig erschöpftes Kontingent"; vgl. dazu u.a. Urteile vom 24. Juni 2010 - BVerwG 3 C 14.09 - BVerwGE 137, 199 Rn. 15 und vom 7. Oktober 1988 - BVerwG 7 C 65.87 - BVerwGE 80, 270 <272> = Buchholz 442.03 § 10 GüKG Nr. 3 S. 13 m.w.N.). In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist auch geklärt, dass es regelmäßig von einer Vielzahl von Faktoren abhängt, ob der Verkehr mit den vorhandenen Verkehrsmitteln im Sinne von § 13 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. a PBefG befriedigend bedient wird. Hierzu zählen - anerkanntermaßen - unter anderem die Streckenführung, die zeitliche Dichte der Verkehrsbedienung, die angefahrenen Haltestellen und die davon abhängende Vernetzung mit anderen Relationen sowie die Reisegeschwindigkeit und der mit den entsprechenden Verkehrsmitteln verbundene Reisekomfort. Darüber hinaus sind - wie der Senat ebenfalls bereits entschieden hat - die Höhe der Fahrpreise und die eventuelle Einbindung in ein einheitliches Tarifsystem von Bedeutung (vgl. dazu Urteil vom 24. Juni 2010 a.a.O. Rn. 18 m.w.N). Daraus lässt sich unmittelbar entnehmen, dass für das Vorliegen und den Umfang einer Parallelbedienung - je nach den Umständen des jeweiligen Einzelfalls - auch die Fahrplangestaltung der um den Betrieb einer Linie konkurrierenden Unternehmen von Bedeutung sein kann. Dass die Fahrpläne in § 12 Abs. 1 Nr. 1 und 3 PBefG nicht genannt werden, steht dem nicht entgegen, schon weil § 12 Abs. 3 Satz 1 PBefG die Genehmigungsbehörde ermächtigt, weitere Angaben und Unterlagen zu verlangen.

b) Auch soweit der Beigeladene zu 6 darüber hinaus Klärungsbedarf hinsichtlich der Fragen sieht,

ob die Genehmigungsbehörde bei Ablehnung eines Konkurrenzantrags den Nachweis führen müsse, dass die angestrebte Nachfrage außerhalb der Hauptnutzergruppe der Schüler nicht besteht,

ob die Genehmigungsbehörde auf Grund einer landesrechtlichen Vorrangregelung zugunsten des öffentlichen Nahverkehrs bei Ablehnung eines Konkurrenzantrags den Nachweis führen müsse, dass die angestrebte Nachfrage außerhalb der Hauptnutzergruppe der Schüler nicht besteht,

rechtfertigt das keine Revisionszulassung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache.

In der vom Beschwerdeführer gestellten Form nehmen diese Fragen auf die konkreten Umstände des vorliegenden Einzelfalls Bezug, was einer Revisionszulassung auf der Grundlage von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO entgegensteht. Soweit die Fragen so zu verstehen sein sollen, dass sie allgemein auf den Umfang der Ermittlungspflicht der Genehmigungsbehörde abzielen, sind sie in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bereits in dem Umfang geklärt, in dem sie einer allgemeinen und fallübergreifenden Beantwortung zugänglich sind. Danach hat die Genehmigungsbehörde bei der Bewertung von Verkehrsbedürfnissen der unterschiedlichsten Art und ihrer befriedigenden Bedienung sowie einer wesentlichen Verbesserung der Verkehrsbedienung im Sinne von § 13 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. a und b PBefG, bei der ihr ein Beurteilungsspielraum zukommt, die Verkehrsbedürfnisse zu ermitteln und zu bewerten, um dann entscheiden zu können, ob und in welchem Umfang sie befriedigt werden können und sollen. Diese Entscheidung setzt nicht nur prognostische, sondern auch verkehrs- und raumplanerische Wertungen voraus (vgl. auch § 8 Abs. 4 PBefG); sie ist deshalb ähnlich wie andere planerische Entscheidungen der gerichtlichen Überprüfung nur eingeschränkt zugänglich (stRspr; vgl. Urteil vom 24. Juni 2010 a.a.O. Rn. 13 m.w.N.). Gegenstand der gerichtlichen Überprüfung bleibt aber auch dann, ob die von der Genehmigungsbehörde angestellten Prognosen und Wertungen sowie die darauf gestützte Entscheidung auf einer ausreichenden tatsächlichen Grundlage beruhen. Welche Feststellungen und gegebenenfalls Erhebungen seitens der Genehmigungsbehörde das im konkreten Fall bedingt, ist eine Frage des jeweiligen Einzelfalls. Es gelten die allgemeinen Anforderungen und Grenzen, denen der Amtsermittlungsgrundsatz auch ansonsten unterliegt. Die Genehmigungsbehörde kann in diesem Zusammenhang die ihr in § 12 Abs. 3 Satz 1 PBefG eingeräumte Befugnis nutzen, weitere Angaben und Unterlagen zu verlangen. Im Ergebnis muss die Behörde bei einer gerichtlichen Überprüfung ihrer Entscheidung freilich belegen können, dass sie die erforderlichen tatsächlichen Feststellungen getroffen hat und diese ihre auf den gesetzlichen Versagungsgrund des § 13 Abs. 2 PBefG gestützte ablehnende Entscheidung tragen.

Insoweit kann nicht fraglich sein, dass die Genehmigungsbehörde, was die Frage eines noch offenen Verkehrsbedarfes angeht, nicht nur die Angaben des Antragstellers, sondern auch die Stellungnahmen bereits mit Linienverkehrsgenehmigungen ausgestatteter Konkurrenten, eines Verkehrsverbundes oder einer Verkehrsgemeinschaft und die des Aufgabenträgers für die Sicherstellung des öffentlichen Personennahverkehrs zu berücksichtigen hat. Außer Frage steht allerdings auch, dass sie deren Angaben zu den bestehenden und zu erwartenden Verkehrsbedürfnissen und deren Befriedigung, vor allem dann, wenn sie sich - wie nicht selten - widersprechen sollten, nicht ungeprüft übernehmen darf, damit sie eine eigene fundierte Entscheidung über die Erteilung einer zusätzlichen Linienverkehrsgenehmigung treffen kann.

c) Schließlich führt auch die Frage,

ob die Frage, inwieweit die Verknüpfung zwischen Bus und Bahn sinnvoll sei oder im Einzelfall nicht, nur konkret geprüft werden könne, wenn klar sei, inwieweit die Abstimmung gewährleistet sei,

nicht auf eine Revisionszulassung nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.

Diese Frage zielt offensichtlich auf die Rüge des Berufungsgerichts, der Beklagte habe rechtsfehlerhaft die Überprüfung unterlassen, inwieweit die bereits vorhandenen Buslinien auf die Ankunfts- und Abfahrtzeiten der Bahn abgestimmt seien und ob durch das Angebot des Klägers insoweit eine Verbesserung zu erzielen sei; der Beklagte könne das nicht durch die Behauptung ersetzen, die Hauptnutzer der Buslinien seien Schüler, die keine Anbindung an die Bahn brauchten (UA Rn. 60). Um die Frage, ob die Abstimmung von Bahn und Bus sinnvoll sei, auf einer tragfähigen Grundlage zu erörtern, hätte zunächst geprüft werden müssen, inwieweit sie mit den vorhandenen oder beantragten Linien überhaupt gewährleistet oder durch Anpassungen zu gewährleisten sei. Die von dem Beklagten gegebenen Begründungen reichten nicht aus um darzulegen, weshalb eine Anbindung von Schienen- und Busverkehr im vorliegenden Fall ausnahmsweise nicht sinnvoll sei (UA Rn. 61).

Die Ausführungen in den Entscheidungsgründen einerseits und in der Beschwerdebegründung andererseits zeigen, dass sich dieser Teil der Nichtzulassungsbeschwerde im Kern gegen die dargestellte auf konkrete Umstände des Falles gestützte Wertung durch das Berufungsgericht richtet, die der Beigeladene zu 6 für unzutreffend hält. Dagegen fehlt es an einer schlüssigen Darlegung dazu, weshalb sich die daraus abgeleitete und davon abstrahierende Frage in derselben Weise auch in anderen Fällen stellen würde; erst dadurch gewänne diese Frage eine grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.

2. Auch der von dem Beigeladenen zu 6 gerügte Verfahrensfehler (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) liegt nicht vor. Er sieht § 108 Abs. 1 VwGO verletzt, weil das Berufungsgericht einen aktenwidrigen Sachverhalt zugrunde gelegt habe. Es habe die Bedeutung der vom Kläger beantragten Buslinie für den zentralen Knotenpunkt Nördlingen verkannt; allen Beteiligten sei bekannt, dass mit dieser Buslinie die anderen Linien geschwächt würden, die den Bahnhof Nördlingen bedienten. Allein damit sind aber aktenwidrige Feststellungen nicht dargetan, wie sie der Beigeladene zu 6 zur Darlegung eines vermeintlichen Verfahrensfehlers behauptet. Das setzt nämlich voraus, dass zwischen den in der Entscheidung getroffenen tatsächlichen Feststellungen und dem insoweit unumstrittenen Akteninhalt zweifelsfrei ein Widerspruch besteht, was hier nicht der Fall ist. Das Berufungsgericht geht vielmehr lediglich davon aus, dass in den angegriffenen Bescheiden Darlegungen dazu fehlten, warum und unter welchem Gesichtspunkt Nördlingen für jede Buslinie einen zentralen Knotenpunkt darstellen solle (UA Rn. 62). Abgesehen davon nimmt auch der Beigeladene zu 6 selbst an, dass diese Beanstandung des Berufungsgerichts nicht entscheidungserheblich ist. Ein Verfahrensfehler im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO, kann aber -selbst wenn er vorliegen sollte - nur dann zu einer Revisionszulassung führen, wenn die angegriffene Entscheidung darauf beruhen kann.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2, § 162 Abs. 3 VwGO; die Festsetzung des Streitwertes beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG.