I.

Die Klägerin begehrt vom beklagten Regierungspräsidenten eine Genehmigung für den Bezirksgüterfernverkehr. Sie betreibt einen Baustoffhandel und liefert Straßenbaustoffe im Werkverkehr. Sie besitzt eine allgemeine Güternahverkehrserlaubnis, betreibt aber den Güternahverkehr bislang nicht. Sie beteiligte sich 1985 an dem nach öffentlicher Ausschreibung durchgeführten Auswahlverfahren für 542 neue, dem Lande Nordrhein-Westfalen zugeteilte Bezirksgüterfernverkehrsgenehmigungen. Ihr Antrag wurde abgelehnt, weil das verfügbare Kontingent zur Berücksichtigung nur solcher Bewerber ausreichte, die nach einem dem Auswahlverfahren zugrunde gelegten Kriterienkatalog mindestens 170 Punkte erreichten, während die Klägerin nur auf 144 Punkte kam. Der Kriterienkatalog war vom zuständigen Landesministerium und den Regierungspräsidenten nach Eingang sämtlicher aufgrund der Ausschreibung eingegangener Bewerbungen aufgestellt worden. Danach wurden in der mit 50 % des Kontingents bedachten Gruppe der Neubewerber, zu der auch die Klägerin gehörte, mit Punktzahlen bewertet: Verstöße im Zusammenhang mit dem gewerblichen Güterkraftverkehr in den Jahren 1983 und 1984 (0-30 Punkte), Gesamtumsatz im Güternahverkehr im Vergleichszeitraum von Oktober 1982 bis September 1984 (0-50 Punkte), Umsatz pro Tonne Nutzlast der eingesetzten Fahrzeuge im Vergleichszeitraum (0-50 Punkte), Ersatz im Werkfernverkehr (0-120 Punkte) und langjährige Praxis im Güternah- oder Umzugsverkehr (0-4 Punkte). Alternativ zu den Leistungen im Güternahverkehr wurden bewertet der Gesamtumsatz im Umzugsverkehr im Vergleichszeitraum (0-40 Punkte), der Umsatz pro Tonne Nutzlast der im Umzugsverkehr eingesetzten Fahrzeuge im Vergleichszeitraum (0-40 Punkte) oder der berufliche Werdegang eines Neubewerbers ohne selbständige Tätigkeit im gewerblichen Güternahverkehr (0-60 Punkte).

Die Klägerin erreichte 30 Punkte dafür, daß sie im Güterkraftverkehr nicht gegen Vorschriften verstoßen hatte, 108 Punkte für Ersatz im Werkfernverkehr und beim Merkmal "beruflicher Werdegang" 6 Punkte als niedrigste Bewertungszahl, da sie ihre Güternahverkehrserlaubnis nicht genutzt habe.

Widerspruch und Klage, mit der die Klägerin die Verpflichtung des Beklagten zu erneuter Bescheidung ihres Antrags, hilfsweise die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Vergabeentscheidung begehrt, blieben erfolglos. Das Verwaltungsgericht hat zur Begründung des klagabweisenden Urteils ausgeführt: § 10 Abs. 3 des Güterkraftverkehrsgesetzes - GüKG - in der Fassung des Gesetzes vom 9. Juli 1979 (BGBl. I S. 960) stehe im Einklang mit Art. 12 GG. Er konkretisiere die wesentlichen Auswahlkriterien ausreichend und setze die Verwaltung in die Lage, aufgrund der gesetzlich benannten Merkmale durch einen Bewerbervergleich zu entscheiden, wer eine Konzession bekomme. Der Beklagte habe mit dem für das ganze Land einheitlichen Auswahlsystem § 10 Abs. 3 GüKG nicht verletzt. Die einzelnen Merkmale und ihre Gewichtung mittels Punktzahlen im Verhältnis zueinander seien sachgerecht.

Dagegen richtet sich die vom Verwaltungsgericht zugelassene Sprungrevision der Klägerin. Sie macht geltend, § 10 Abs. 3 GüKG bestimme in der rechtsstaatlich und gemäß Art. 12 Abs. 1 und 14 Abs. 1 GG gebotenen Weise nicht selbst die Auswahlkriterien für den Zugang zu dem Beruf des Güterfernverkehrsunternehmers. Selbst wenn § 10 Abs. 3 GüKG verfassungsgemäß sei, entspreche der Kriterienkatalog des Beklagten nicht den Zielen des Gesetzes, insbesondere was Neubewerber angehe.

Der Beklagte tritt der Revision entgegen. Die Klage sei schon nicht zulässig, weil die Klägerin trotz Erschöpfung des Kontingents nicht eine einem Dritten erteilte Genehmigung angefochten habe. Auf jeden Fall sei die Klage aus den vom Verwaltungsgericht genannten Gründen unbegründet.

Der Oberbundesanwalt verteidigt das verwaltungsgerichtliche Urteil. § 10 Abs. 3 GüKG sei verfassungsgemäß; das hier gewählte Punktesystem sei ein sachbezogenes, übersichtliches und den gesetzlichen Rahmen ausfüllendes Auswahlsystem und bei einer das verfügbare Kontingent bei weitem überschreitenden Zahl von Bewerbern geboten. Daß es nur auf einer verwaltungsinternen Regelung beruhe, sei unschädlich, weil das Gesetz selbst einen ausreichenden Rahmen setze und weil nur so das Auswahlverfahren der jeweiligen Sachlage mit ihren aktuellen wirtschaftlichen Gegebenheiten der Anzahl und der Gruppenzugehörigkeit der Bewerber im Verhältnis zu den vorhandenen Genehmigungen angepaßt werden könne.

II.

Die Revision, deren Einlegung unter Übergehung der Berufungsinstanz der Beklagte zugestimmt hat (vgl. § 134 Abs. 1 VwGO). ist zulässig, aber unbegründet. Das klagabweisende Urteil des Verwaltungsgerichts verletzt revisibles Recht nicht. Die vom Beklagten im Auswahlverfahren getroffene Entscheidung, der Klägerin nicht die beantragte Bezirksgüterfernverkehrsgenehmigung zu erteilen, war rechtmäßig. Deshalb hat die Klägerin keinen Anspruch auf erneute Bescheidung ihres Antrags oder auf Feststellung der Rechtswidrigkeit der getroffenen Auswahlentscheidung.

1.

Zutreffend hat das Verwaltungsgericht die Klage für zulässig gehalten. Der Auffassung des Beklagten, die Klage sei wegen Erschöpfung des nach § 9 Abs. 1 des Güterkraftverkehrsgesetzes - GüKG - in der Fassung des Gesetzes vom 9. Juli 1979 (BGBl. I S. 960) verfügbaren Kontingents nicht zulässig, weil die Klägerin nicht zugleich eine einem Mitbewerber erteilte Genehmigung angefochten habe (Konkurrentenklage) und weil deshalb ein Anspruch der Klägerin wegen Erschöpfung des Kontingents auf jeden Fall scheitern müsse, ist nicht zu folgen. Sie mag für eine Verpflichtungsklage auf Erteilung einer Genehmigung aus einem unstreitig erschöpften Kontingent zutreffen. Eine solche Klage hat die Klägerin jedoch nicht erhoben, sondern eine Klage auf erneute Bescheidung.

Der Beklagte beruft sich für seine Auffassung zu Unrecht auf die Entscheidungen des Senats vom 3. November 1976 - BVerwG 7 C 47.74 - (Buchholz 442.03 § 9 GüKG Nr. 10) und vom 18. September 1981 - BVerwG 7 C 29.80 - (BVerwGE 64, 70). In diesen Entscheidungen hat sich der Senat nicht zur Zulässigkeit einer Klage auf erneute Bescheidung eines Antrags auf Zuteilung einer Güterfernverkehrsgenehmigung geäußert. Ebenfalls zu Unrecht beruft sich der Beklagte für seine Auffassung auf die Urteile des VGH Baden-Württemberg vom 18. März 1980 - X 1710/79 - und vom 4. Oktober 1983 - 10 S 2039/82 -. In beiden Urteilen hat das Gericht die Verpflichtungsklage bei erschöpftem Kontingent für zulässig, aber unbegründet gehalten. Allerdings hat das Verwaltungsgericht Hannover in dem von der Revision zitierten Urteil vom 3. April 1984 - 5 VG A 239/82 - die Verpflichtungsklage auf Erteilung einer Genehmigung bei erschöpftem Kontingent für unzulässig gehalten, wenn der Kläger nicht durch eine erfolgreiche Anfechtungsklage einen zum Zuge gekommenen Mitbewerber nachträglich verdränge (ebenso VG Gießen. Gerichtsbescheid vom 29. März 1987 - V/V E 66/86 -; OVG Lüneburg, Urteil vom 17. September 1986 - 7 OVG A 129/85 -; a.A. VG Regensburg, Urteil vom 8. Mai 1972 - O 224 V 71 -). In den vom VG Hannover, vom VG Gießen und vom OVG Lüneburg entschiedenen Fällen war die Verpflichtungsklage jedoch nicht auf erneute Bescheidung, sondern auf Erteilung einer Genehmigung gerichtet.

Macht die Klägerin - wie hier - geltend, die von der Behörde angewandten Verteilungsmaßstäbe hätten sie in einer die gesetzliche Verteilungsregelung (§ 10 Abs. 3 GüKG) oder den Gleichheitssatz verletzenden Weise benachteiligt und sie hätte bei rechtmäßiger Verteilung zum Zuge kommen müssen, dann hat sie einen Anspruch darauf, daß das Gericht darüber in der Sache entscheidet. Denn es ist möglich, daß die Behörde für den Fall, daß das Gericht dies so bestätigt, ihre Verteilungsentscheidung von sich aus korrigiert, unrechtmäßig bevorzugten Mitbewerbern die erteilte Genehmigung durch Rücknahme entzieht und damit dem Kläger eine Genehmigung erteilen kann, oder daß die Behörde gar das Verteilungsverfahren gänzlich wiederholt. Es ist im Falle eines obsiegenden Urteils sogar geboten, daß die Behörde ihre - rechtswidrige - Verteilungsentscheidung unter diesem Gesichtspunkt überprüft. Über die Rücknahme einer rechtswidrig erteilten Genehmigung entscheidet die Behörde allerdings nach Ermessen. Sie hat somit, wenn sie zu erneuter Bescheidung des Antrags eines rechtswidrig übergangenen Bewerbers verpflichtet wird, zugleich auch darüber zu entscheiden, ob sie eine rechtswidrig erteilte Genehmigung zurücknimmt und die dadurch frei werdende Genehmigung dem mit der Bescheidungsklage erfolgreichen Kläger zuteilt. Sie darf jedenfalls ihre erneute Entscheidung nicht allein auf den Gesichtspunkt stützen, das verfügbare Kontingent sei erschöpft. Der abgelehnte Bewerber kann zwar neben der Klage auf erneute Bescheidung auch die anderen Bewerbern erteilte Genehmigung anfechten (zur Zulässigkeit einer solchen Konkurrentenklage vgl. BVerwG, Urteil vom 2. September 1983 - BVerwG 7 C 97.81 - NVwZ 1984, 507 = DVBl. 1984, 91; ferner Quaas. DÖV 1982, 434, 438 f.). Jedoch wäre es - zumal wenn, wie hier, Hunderte von Konzessionen vergeben worden sind - eine Überforderung erfolgloser Bewerber um eine Konzession und eine unzumutbare Erschwerung des Rechtswegs, würde man ihre Verpflichtungsklage auf erneute Bescheidung nur zulassen, wenn sie zugleich eine Konkurrentenklage erheben; sie können es der nach pflichtgemäßem Ermessen zu treffenden Entscheidung der Behörde überlassen, ob und ggf. welchen Mitbewerbern die rechtswidrig erteilte Genehmigung zurückzunehmen ist.

2.

Zutreffend hat das Verwaltungsgericht einen Anspruch der Klägerin auf erneute Bescheidung ihres Antrags auf Erteilung einer Bezirksgüterfernverkehrsgenehmigung verneint. Die auf § 10 Abs. 3 GüKG gestützte Ablehnung des Antrags der Klägerin ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin deshalb nicht in ihren Rechten.

Daß § 10 GüKG die Erteilung einer Güterfernverkehrsgenehmigung nicht nur von subjektiven (§ 10 Abs. 1 GüKG), sondern auch von objektiven Zulassungsvoraussetzungen (§ 10 Abs. 3 GüKG) abhängig macht, ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Die Kontingentierung des Güterfernverkehrs ist eine mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbare objektive Zulassungssperre zum Beruf (BVerfG, Beschluß vom 14. Oktober 1975 - 1 BvL 35/70 u.a. - BVerfGE 40, 196 ff.). Sie dient der Abwehr nachweisbarer oder höchstwahrscheinlicher schwerer Gefahren für ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut, nämlich die Erhaltung des Bestandes, der Funktionsfähigkeit und der Wirtschaftlichkeit der Deutschen Bundesbahn (a.a.O. S. 218). Das stellt die Klägerin auch nicht in Frage.

a)

Die Revision rügt in erster Linie, die Verteilung sei rechtswidrig, weil nicht das Gesetz selbst, wie vom erkennenden Senat im Urteil vom 3. November 1976 - BVerwG 7 C 60.74 - (BVerwGE 51, 235) gefordert, die verfassungsrechtlich gebotene Regelung der Auswahlkriterien treffe. Dieser Einwand trifft nicht zu.

§ 10 Abs. 3 GüKG regelt die Auswahl in den Grundzügen wie folgt:

Die neu zu erteilenden Genehmigungen sind öffentlich auszuschreiben.

Die Bewerber sind in Gruppen aufzuteilen, nämlich in die Gruppe der Neubewerber und in die Gruppen der - den Güterfernverkehr schon betreibenden - Klein-, Mittel- und Großunternehmer.

Die Gruppen sind angemessen zu berücksichtigen.

Innerhalb der jeweiligen Gruppe ist denjenigen Bewerbern der Vorzug zu geben, die die Gewähr dafür bieten, daß sie unter den gegebenen wirtschaftlichen Bedingungen das öffentliche Verkehrsbedürfnis nach Dienstleistungen des gewerblichen Güterfernverkehrs am besten befriedigen, wobei das öffentliche Verkehrsbedürfnis auch struktur- und regionalpolitische Gesichtspunkte einschließen kann.

Einem Bewerber darf jeweils nur eine Genehmigung erteilt werden.

Das ist eine ausreichende Bestimmung sowohl des Auswahlverfahrens als auch der - materiellen - Auswahlmaßstäbe.

Daß der Gesetzgeber mit dem Gebot der öffentlichen Ausschreibung, der Gruppenbildung und der Vergabe jeweils nur einer Genehmigung an einen Bewerber das Auswahlverfahren hinreichend bestimmt, wird selbst von der Revision nicht in Zweifel gezogen.

Die Revision vermißt hingegen in erster Linie eine ausreichende Bestimmung der Auswahlmaßstäbe im Gesetz selbst.

Der Senat hat im Urteil vom 3. November 1976 (a.a.O.) die Regelung der Bewerberauswahl im Güterkraftverkehrsgesetz in der Fassung vom 6. August 1975 (BGBl. I S. 2132) als für den allgemeinen Güterfernverkehr unzureichend beanstandet, weil dessen § 10 Abs. 3 nur bestimmte, daß die Genehmigung zu versagen sei, "wenn sie mit dem öffentlichen Interesse an der Aufrechterhaltung eines geordneten Güterfernverkehrs unvereinbar ist". Daraus lasse sich keine voraussehbare Antwort auf die Frage geben, nach welchen Grundsätzen die neu zu vergebenden Genehmigungen unter die große Zahl der Bewerber verteilt werden sollen. Der Gesetzgeber dürfe die Entscheidung nicht dem Ermessen der Verwaltung überlassen, ohne deren Kompetenzen eingegrenzt zu haben. Er müsse zwar Art und Rangfolge der anzuwendenden Auswahlkriterien nicht in allen Einzelheiten regeln, müsse aber die grundlegenden Entscheidungen treffen; er müsse die Maßstäbe in den Grundzügen, die in Betracht kommenden Kriterien und ihr Gewicht nach Tendenz und Programm bestimmen.

Diesen Anforderungen an eine gesetzliche Regelung der Auswahlmaßstäbe genügt § 10 Abs. 3 GüKG in der jetzt geltenden Fassung.

Zwar verwendet § 10 Abs. 3 GüKG bei der Regelung der Auswahlmaßstäbe eine Reihe von sog. unbestimmten (offenen) Rechtsbegriffen ("angemessen berücksichtigen", "gegebene wirtschaftliche Bedingungen", "öffentliches Verkehrsbedürfnis", "Berücksichtigung von Struktur- oder regionalpolitischen Gesichtspunkten"). Er verpflichtet die Behörde überdies zu einer - gerichtlich nur beschränkt überprüfbaren - Prognose darüber, ob die Bewerber "die Gewähr dafür bieten", unter den genannten Maßstäben das öffentliche Verkehrsbedürfnis "am besten zu befriedigen". Das ist jedoch nicht zu beanstanden. Der verfassungsrechtliche Gesetzesvorbehalt steht in unmittelbarem Zusammenhang mit dem Gebot rechtsstaatlicher Bestimmtheit der die Verwaltung in grundrechtsrelevanten Bereichen zum Handeln ermächtigenden Regelung (BVerfGE 49, 89 <129>). Er stellt an die inhaltliche Bestimmtheit der vom Gesetzgeber zu treffenden wesentlichen Entscheidungen keine strengeren Anforderungen als das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot. Die Verwendung sog. unbestimmter (offener) Rechtsbegriffe durch den Gesetzgeber ist danach auch bei grundrechtsrelevanten Regelungen im Grundsatz verfassungsrechtlich unbedenklich (BVerfGE 21, 73 <79>; 31, 255 <264>; 37, 132 <142>). Bei der Frage, welche Bestimmtheitsanforderungen im einzelnen erfüllt sein müssen, sind die Besonderheiten des jeweiligen Regelungsgegenstandes sowie die Regelungsintensität zu berücksichtigen (vgl. BVerfGE 48, 210 <221 f.>). Geringere Anforderungen sind vor allem bei vielgestaltigen Sachverhalten zu stellen (BVerfGE 11, 234 <237>; 21, 1 <4>; 28, 175 <183>), oder wenn zu erwarten ist, daß sich die tatsächlichen Verhältnisse rasch ändern werden (BVerfGE 8, 274 <326>; 14, 245 <251>). Der Gesetzgeber kann schließlich auch im grundrechtsrelevanten Bereich der Verwaltung die Befugnis zu eigenverantwortlicher, gesetzlich nicht abschließend festgelegter Entscheidung überlassen, insbesondere wenn die Entscheidung Prognosen oder Abwägungen zwischen im Einzelfall widerstreitenden Interessen voraussetzt und deshalb abstrakt und allgemein nur nach Zielsetzung und Tendenz vorgegeben werden kann (BVerfGE 49, 89 <133 ff.>). Verfassungsrechtlich geboten ist indes, daß der Gesetzgeber die von der Verwaltungsbehörde im Einzelfall zu treffende Entscheidung nach den zu verfolgenden Zielen allgemein vorbestimmt. Das ist für die von der Behörde zu treffende Auswahlentscheidung in § 10 Abs. 3 GüKG geschehen. Dabei ist die Regelung nicht isoliert zu sehen, sondern aus dem Zweck der Kontingentierung und dem Gesamtzusammenhang des Gesetzes heraus auszulegen.

Das Güterkraftverkehrsgesetz will - und darf nur - die Zulassung zur Ausübung des Güterfernverkehrs beschränken, soweit es zum Schutz des Bestandes, der Wirtschaftlichkeit und der Funktionsfähigkeit der Deutschen Bundesbahn geboten ist. Das gesetzgeberische Ziel ist somit nicht eine Beschränkung des Angebots im Güterfernverkehr um der Beschränkung selbst willen, sondern um der Erhaltung einer bestehenden Nachfrage nach Güterfernverkehrsleistungen der Deutschen Bundesbahn und daneben auch um der Erhaltung der Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs willen. Der Güterfernverkehr insgesamt, nämlich in der Bedienung durch die Deutsche Bundesbahn und durch gewerbliche Unternehmer, soll in seiner Funktionsfähigkeit nicht beeinträchtigt, vielmehr - unter Einbeziehung der Deutschen Bundesbahn mit einem für ihre Funktionsfähigkeit ausreichenden Anteil - bestmöglich organisiert sein. Von daher ergibt sich aus der gesetzlichen Zielsetzung eine hinreichend eindeutige Auslegung des Begriffs des "öffentlichen Verkehrsbedürfnisses nach Dienstleistungen des gewerblichen Güterfernverkehrs". Eine zu erwartende gute Auslastung von zu erteilenden Genehmigungen gewährleistet eine gute Befriedigung der Nachfrage, d.h. des "öffentlichen Verkehrsbedürfnisses nach Dienstleistungen des gewerblichen Güterfernverkehrs", wobei vorausgesetzt wird, daß bei der Bemessung des Kontingents gemäß § 9 Abs. 1 GüKG und der danach erreichbaren Transportkapazität des gewerblichen Güterfernverkehrs die Erhaltung der Funktionsfähigkeit der Deutschen Bundesbahn bestimmend ist. Aus dieser gesetzlichen Zielbestimmung ergibt sich auch eine genügend deutliche Eingrenzung der der Verwaltungsbehörde eingeräumten Befugnis zur - prognostischen - Bewertung, welche Bewerber das beschriebene "öffentliche Verkehrsbedürfnis" am besten befriedigen. Die Verwaltungsbehörde hat diesen Begriff mit Bewertungsmerkmalen zu konkretisieren, die eine möglichst optimale Bedienung des von ihr eingeschätzten Verkehrsbedürfnisses in der beschriebenen Weise erwarten lassen.

Die Berücksichtigung "auch" Struktur- oder regionalpolitischer Gesichtspunkte bei der Beurteilung des Vorliegens eines öffentlichen Verkehrsbedürfnisses wird zu Unrecht von der Revision als nicht hinreichend konkret beanstandet. Mit Satz 3 des § 10 Abs. 3 GüKG reichert der Gesetzgeber den Begriff des öffentlichen Verkehrsbedürfnisses um ein zusätzliches Merkmal an. Der Gesetzgeber ist damit der Anregung des Senats im Urteil vom 3. November 1976 (a.a.O.) gefolgt, nämlich die wesentlichen Merkmale, die für die Beschränkung der Berufszulassung von Bedeutung sind, in den Grundzügen zu bestimmen. Struktur- und/oder regionalpolitische Gesichtspunkte können etwa von Bedeutung sein, wenn bestimmte Gebiete in bezug auf die Bedienung im Güterfernverkehr oder in bezug auf bestimmte Güterfernverkehrsleistungen unterversorgt sind oder wenn in bestimmten Gebieten bereits eine sehr gute Versorgung oder gar ein Überangebot besteht.

Auch das Merkmal der "gegebenen wirtschaftlichen Bedingungen" ist in einer dem Gesetzesvorbehalt und dem Bestimmtheitserfordernis entsprechenden Weise auslegungsfähig. Es ist weniger ein eigenständiger Auswahlmaßstab als eine Relativierung des "öffentlichen Verkehrsbedürfnisses" dahin, daß dieses keine starre und für alle Zeiten gleiche Größe ist. Damit verdeutlicht der Gesetzgeber, daß das "öffentliche Verkehrsbedürfnis" in Abhängigkeit von der konkreten verkehrswirtschaftlichen Situation zu definieren ist.

Ähnliches gilt für das Merkmal der "angemessenen" Berücksichtigung der verschiedenen Gruppen. Was angemessen für die einzelnen Gruppen, insbesondere auch für die Gruppe der Neubewerber ist, beurteilt sich nicht zuletzt nach der Zahl der aus den einzelnen Gruppen eingehenden Anträge. Bei den Neubewerbern kann zudem von Bedeutung sein, daß sie die erstmalige Zulassung zum Güterfernverkehr beantragen, während die anderen Bewerber lediglich eine Erweiterung ihres Güterfernverkehrsunternehmens anstreben. Deshalb kann es angemessen sein, die Gruppe der Neubewerber mit einer höheren Quote am Kontingent zu bedenken, als ihrem Anteil an der Gesamtzahl der Anträge entspricht.

Insgesamt ist eine derartige gesetzliche Regelung, die unbestimmte Rechtsbegriffe verwendet und zudem der Behörde eigenverantwortliche Wertungen auf der Grundlage von Einschätzungen verkehrswirtschaftlicher Gegebenheiten und Bedürfnisse wie künftiger Entwicklungen gestattet, geeignet, das vom Gesetzgeber in verfassungsrechtlich zulässiger Weise verfolgte Ziel zu erreichen, einen flächendeckend etwa gleichmäßig leistungsfähigen und bestmöglich organisierten Güterfernverkehr durch die Deutsche Bundesbahn und gewerbliche Unternehmen unter Berücksichtigung auch der zu erhaltenden Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs zu gewährleisten. Eine konkretere Regelung, etwa durch eine gesetzliche Festlegung von Quoten für die einzelnen Gruppen und ganz bestimmter Daten für die Beurteilung der "besten" Eignung von Antragstellern zur Befriedigung des öffentlichen Verkehrsbedürfnisses könnte dem gesetzgeberischen Ziel nicht gerecht werden; denn die wirtschaftlichen Verhältnisse wandeln sich und erfordern deshalb eine in Grenzen flexible Festlegung der Auswahlmaßstäbe. Darauf hat der Senat auch schon im erwähnten Urteil vom 3. November 1976 (a.a.O. S. 242) hingewiesen.

Der Senat hat in dem genannten Urteil ausgeführt, die Auswahlmaßstäbe könnten auch - aufgrund gesetzlicher Ermächtigung - durch Rechtsverordnung, etwa in der Höchstzahlenverordnung nach § 9 Abs. 1 GüKG näher konkretisiert werden. Diese Überlegung ist nicht aufgegriffen worden, so daß die Auswahlmaßstäbe erst im Rahmen des administrativen Vollzugs von der zuständigen Verwaltungsbehörde zu konkretisieren sind. Dagegen bestehen, wie schon ausgeführt, keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Der Senat hat in dem genannten Urteil eine konkretisierende Regelung nicht für verfassungsrechtlich geboten, sondern nur für möglich und zweckmäßig angesehen. Ob eine Regelung durch Rechtsverordnung tatsächlich zweckmäßig wäre, mag dahinstehen; immerhin läßt sich nicht ausschließen, daß ihr wegen des notwendigerweise generalisierenden Charakters in gleicher Weise wie einer gesetzlichen Regelung bestimmter Quoten und Auswahlkriterien die - wie schon ausgeführt - erwünschte Flexibilität fehlen würde.

Bedenken gegen eine administrative Konkretisierung bestehen entgegen der Meinung der Revision auch nicht insofern, als es Bewerbern um eine Güterfernverkehrsgenehmigung mangels Kenntnis der konkreten vergabeentscheidenden Maßstäbe nicht möglich ist, sich auf das Vergabeverfahren in der Weise vorzubereiten, daß sie die beruflichen Dispositionen mit Aussicht auf Erfolg im Vergabeverfahren darauf einrichten können. Der Gesetzgeber hat, wie erörtert, in verfassungsrechtlich zulässiger Weise die Behörde ermächtigt, die von ihm nur allgemein und abstrakt bestimmten Auswahlkriterien für das jeweils anstehende Auswahlverfahren unter den jeweils gegebenen wirtschaftlichen Bedingungen zu konkretisieren. Vergaberichtlinien, auf die sich Bewerber mit dem Ziel der Erlangung einer Genehmigung in ihren beruflichen und betrieblichen Dispositionen einrichten könnten, müßten jedoch auf mehrere Jahre im voraus und abstrakt für alle künftig anstehenden Vergabeverfahren aufgestellt werden. Das widerspräche der erwähnten gesetzlichen Zielsetzung. Außerdem bringen es die Beschränkung des Kontingents und die Vielzahl der Bewerber mit sich, daß auch bei Kenntnis der Vergaberichtlinien lange Zeit im voraus nicht verläßlich disponiert werden könnte; denn es kommt darauf an, wie groß das jeweils zu vergebende Kontingent ist, und wie viele Mitbewerber es gibt, die die vergabeentscheidenden Kriterien besser erfüllen als andere.

Der Einwand der Revision, die Regelung des § 10 Abs. 3 GüKG verstoße gegen Art. 12 GG. weil Neubewerber nicht stets den Vorrang vor Bewerbern hätten, die bereits Güterfernverkehr betreiben, trifft ebenfalls nicht zu. Vielmehr wäre eine generelle Nachrangigkeit der schon den Güterfernverkehr betreibenden Unternehmen mit Art. 12 Abs. 1 GG nicht vereinbar, weil sie wegen der Vielzahl der Bewerber dazu führte, daß praktisch solche Unternehmen ihren Betrieb nicht erweitern könnten. Der Zweck des Güterkraftverkehrsgesetzes, den Bestand und die Funktionsfähigkeit der Deutschen Bundesbahn durch Kontingentierung des gewerblichen Güterfernverkehrs zu erhalten und einen gut funktionierenden gewerblichen Güterfernverkehr zu organisieren, würde eine generelle Zurückstellung der den Güterfernverkehr (erfolgreich) ausübenden Unternehmen gegenüber Neubewerbern nicht rechtfertigen.

Ebensowenig begründet ist der Einwand der Revision, die Vergaberegelung verstoße gegen Art. 14 Abs. 1 GG, weil sie Bewerber nicht zum Zuge kommen lasse, die alle Betriebsmittel zur Ausübung des Güterfernverkehrsgewerbes zur Verfügung haben. Der Schutz des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs durch Art. 14 Abs. 1 GG erstreckt sich nur auf das in rechtmäßiger Berufsausübung Geschaffene. Schränkt das Gesetz - wie in §§ 9 Abs. 1 und 10 Abs. 3 GüKG - die Berufsausübung gemäß Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG zulässigerweise ein, so kann ein Verkehrsunternehmer, der seinen Betrieb auf die Ausübung des Güterfernverkehrs eingerichtet hat, ohne schon im Besitz einer entsprechenden Genehmigung zu sein, sich nicht auf Art. 14 Abs. 1 GG berufen.

b)

Das verwaltungsgerichtliche Urteil hält der revisionsgerichtlichen Überprüfung auch insoweit stand, als es die Anwendung des § 10 Abs. 3 GüKG durch den Beklagten im hier streitigen Vergabeverfahren für rechtmäßig hält.

Der Beklagte hat 50 % des Kontingents den Neubewerbern, wozu die Klägerin gehört, zukommen lassen. Von den eingegangenen etwa 2.000 gültigen Anträgen stammten 929 Anträge (ca. 46 %) von Neubewerbern. Anhaltspunkte dafür, daß die Gruppe der Neubewerber einen deutlich geringeren oder höheren Anteil geeigneter Unternehmer für die bestmögliche Befriedigung des öffentlichen Verkehrsbedürfnisses aufgewiesen hätte als die Gruppen der den Güterfernverkehr bereits betreibenden Unternehmer, liegen nicht vor. Der Anteil der Neubewerber an dem zu vergebenden Kontingent steht deshalb nicht offensichtlich außer Verhältnis zur Bedeutung, Größe und Eignung dieser Gruppe und schränkt deren Berufszugang nicht unverhältnismäßig ein. Der Anteil ist damit angemessen im Sinne des § 10 Abs. 3 Satz 2 GüKG.

Nicht zu beanstanden ist auch, daß der Beklagte die Auswahlentscheidung aufgrund eines typisierenden Kriterienkatalogs mit Punkteskalen vorgenommen hat und nicht - wie die Revision es für geboten hält - aufgrund individueller Bewertung jedes Einzelfalls. Ein "Massenverfahren" zur Verteilung von 542 Genehmigungen bei etwa 2.000 eingegangenen Anträgen ist kaum anders als durch systematisierendes und pauschalierendes Vorgehen zu bewältigen. Dies ermöglicht überhaupt erst die Vergleichbarkeit der verschiedenen Bewerber sowie Überschaubarkeit, Rationalität und damit auch Begründbarkeit der getroffenen Entscheidung. Es dient der Gleichbehandlung der Bewerber und der Rechtsstaatlichkeit des Auswahlverfahrens. Eine Einzelfallbewertung wäre nur bei wenigen zu verteilenden Genehmigungen und wenigen Anträgen rechtlich einwandfrei durchzuführen. Darauf weist zu Recht auch der Oberbundesanwalt hin.

Die Klägerin hält die Maßstäbe, bei denen sie keine oder nur wenige Punkte erzielt hat, nämlich vor allem die Bewertung der Umsätze im Güternahverkehr und im Umzugsverkehr, für nicht mit § 10 Abs. 3 GüKG vereinbar. Das Verwaltungsgericht hat hingegen diese Maßstäbe neben anderen für geeignet gehalten, die Frage zu bewerten, ob ein Neubewerber die Gewähr dafür biete, das öffentliche Verkehrsbedürfnis nach Dienstleistungen des gewerblichen Güterfernverkehrs am besten zu befriedigen. Da es sich um eine Bewertung mit prognostischen Elementen handelt, wäre sie nur rechtswidrig, wenn die von der Klägerin bemängelten Maßstäbe offensichtlich keine Aussagekraft für die nach § 10 Abs. 3 Satz 3 GüKG geforderte Bewertung hätten. Daß jedoch Leistung und Leistungsfähigkeit eines Unternehmens im Güternahverkehr und im Umzugsverkehr keine Rückschlüsse auf eine zu erwartende Leistungsfähigkeit auch im Bezirksgüterfernverkehr zuließen, kann nicht gesagt werden. Entsprechendes gilt auch für die übrigen Maßstäbe, wie das Verwaltungsgericht im einzelnen zutreffend ausgeführt hat.

Der Einwand der Revision, mit den Maßstäben nehme die Behörde eine Bewertung der subjektiven Eignung vor, die in § 10 Abs. 1 und 2 GüKG abschließend geregelt sei, trifft nicht zu. In § 10 Abs. 1 GüKG werden allgemeine personen- und unternehmensbezogene Anforderungen gestellt, die ein Bewerber erfüllen muß, um überhaupt in das Auswahlverfahren nach § 10 Abs. 3 GüKG zu gelangen. In § 10 Abs. 3 Satz 3 GüKG geht es darum, unter einer Mehrzahl von Unternehmen, die sämtlich nach § 10 Abs. 1 GüKG allgemein geeignet sind und sein müssen, diejenigen herauszufinden, die für die konkrete Verkehrsaufgabe die beste Erfüllung gewährleisten, was anhand verschiedener Merkmale zu prognostizieren ist. Es ist unschädlich, wenn nicht sogar unumgänglich, bei diesem Vergleich auch personen- und unternehmensbezogene Merkmale heranzuziehen und zu bewerten, die eine gewisse Nähe zu den subjektiven Zulassungsvoraussetzungen des § 10 Abs. 1 und 2 GüKG haben (so ausdrücklich auch Bay. VGH, Urteil vom 21. März 1986 - 11 B 82.A.1694). Folgte man dem Einwand der Revision, so gäbe es kaum Bewertungsmerkmale für die nach § 10 Abs. 3 Satz 3 GüKG gebotene Einschätzung. Der weitere Einwand der Revision, die Prognose über die "beste" Befriedigung des öffentlichen Verkehrsbedürfnisses dürfe nur nach einer vergleichenden Bewertung der subjektiven Zulassungsvoraussetzungen des § 10 Abs. 1 und 2 GüKG vorgenommen werden, steht eindeutig in Widerspruch zu § 10 Abs. 3 GüKG.

Die einzelnen Merkmale sind mittels Punkteskalen ebenfalls rechtsfehlerfrei gewichtet worden. Die den einzelnen Merkmalen zugeordneten Punktwerte stehen nicht offensichtlich außer Verhältnis zu der den einzelnen Merkmalen zukommenden Bedeutung für die bestmögliche Befriedigung des Verkehrsbedürfnisses, wie das Verwaltungsgericht im einzelnen zutreffend ausgeführt hat.

c)

Auch die Anwendung der Maßstäbe auf die Bewertung des Antrags der Klägerin verstößt nicht gegen revisibles Recht. Das Verwaltungsgericht hat Bedenken geäußert, ob der Beklagte der Klägerin beim Kriterium "beruflicher Werdegang" zu Recht nur 6 Punkte angerechnet habe oder ob er ihr statt dessen 24 Punkte hätte zuweisen müssen. Es hat dies jedoch offengelassen, weil es letztlich darauf nicht ankomme; denn die Klägerin habe damit nicht die für die Erteilung einer Genehmigung erforderlichen 170 Punkte erreichen können. Das Verwaltungsgericht hätte diese Frage allerdings nicht offenlassen dürfen, wenn der Beklagte der Klägerin beim Merkmal "Ersatz im Werkfernverkehr" zu Unrecht 12 Punkte deshalb abgezogen hätte, weil die Klägerin ihre Leistungen im Werkfernverkehr durch Vorlage nicht von Verträgen, sondern nur von Auftraggeberbescheinigungen nachgewiesen hat. Mit den vollen Punktwerten bei beiden genannten Kriterien hätte die Klägerin nämlich 174 Punkte erreicht und damit eine Bezirksgüterfernverkehrsgenehmigung erhalten müssen. Den Abzug von 12 Punkten beim Merkmal "Ersatz im Werkfernverkehr" rechtfertigt das Verwaltungsgericht damit, es sei aus dem Text der Ausschreibung und aus der Natur der Sache erkennbar und voraussehbar gewesen, daß unter den Mitteln der Glaubhaftmachung ein schriftlicher Vertrag höher bewertet werde als eine Auftraggeberbescheinigung. An diese tatsächliche Würdigung ist der Senat gemäß § 137 Abs. 2 VwGO gebunden.

3.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.