Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 09.07.1997, Az.: BVerwG 6 B 80/96

I.

Die Klägerin begehrt vom Beklagten festzustellen, daß ihr in der ehemaligen DDR aufgrund des Besuchs der früheren Ingenieurschule Köthen erworbener Abschluß als Diplom-Ingenieur einem in den westlichen Bundesländern abgelegten Hochschulabschluß im Sinne von Art. 37 Abs. 1 des Einigungsvertrages gleichwertig ist, und zwar dem an einer Universität oder einer gleichgestellten Hochschule.

Nachdem die Klägerin ihr Abitur und eine Berufsausbildung zur Chemielaborantin erworben hatte, absolvierte sie ein Studium in der Fachrichtung Biotechnologie an der früheren Ingenieurhochschule Köthen. Das Hochschulabschlußzeugnis vom 31. August 1984 weist aus, daß sie das Diplom mit dem Prädikat "sehr gut", den Hochschulabschluß mit dem Prädikat "gut" bestanden hat und berechtigt ist, die Berufsbezeichnung Diplom-Ingenieur zu führen. Nach ihrer Hochschulausbildung war die Klägerin von September 1984 bis Mai 1989 bei dem früheren Forschungszentrum Biotechnologie in Berlin u.a. auf dem Gebiet der mikrobiellen Produktensynthese und im Bereich Bioprozeßtechnik in Wissenschaft und Forschung selbständig beruflich tätig.

Im Dezember 1991 beantragte die Klägerin bei dem Rechtsvorgänger des Beklagten die Feststellung, daß ihr an der Ingenieurhochschule Köthen erworbener Abschluß dem Abschluß einer Universität oder gleichgestellten Hochschule in den westlichen Bundesländern gleichwertig sei. Mit Bescheid vom 18. März 1993 bescheinigte der Beklagte der Klägerin aber lediglich, daß ihr an der Ingenieurhochschule Köthen erworbener Abschluß gleichwertig mit einem Abschluß sei, der an einer Fachhochschule der Bundesrepublik Deutschland vor dem 3. Oktober 1990 erworben worden sei.

Bei dieser Entscheidung stützte er sich maßgeblich auf den "Beschluß der Kultusministerkonferenz zur Feststellung der Gleichwertigkeit von Bildungsabschlüssen ... im Sinne des Art. 37 Abs. 1 des Einigungsvertrages" (Beschluß der Kultusministerkonferenz vom 10./11. Oktober 1991 i.d.F. vom 26./27. März 1992). In diesem Beschluß ist u.a. ausgeführt, der Bewertung unterlägen die in der ehemaligen DDR bis zum Beitritt zur Bundesrepublik und die während der nachfolgenden Übergangsphase vor der Umstellung der Ausbildungssysteme erworbenen bzw. bis Ende 1993 noch zu erwerbenden Abschlüsse. Der Beschluß solle Grundlage der aufgrund des Einigungsvertrages vorzunehmenden Gleichwertigkeitsfeststellung sein und die Einheitlichkeit der Bewertungspraxis sicherstellen. Die Kultusministerkonferenz habe sich bei der Feststellung der Gleichwertigkeit von dem mit dem Einigungsvertrag verfolgten Ziel der Herstellung uneingeschränkter Freizügigkeit auf der Grundlage absoluter Chancengleichheit für alle Deutschen im gesamten deutschen Staatsgebiet leiten lassen. Die Feststellung der Gleichwertigkeit im Sinne des Art. 37 EV beinhalte sowohl die Feststellung eines vergleichbaren formalen Qualifikationsniveaus als auch die Feststellung einer hinreichenden materiellen Entsprechung eines in der ehemaligen DDR erworbenen Abschlusses mit den Abschlüssen aus der Bundesrepublik Deutschland. Es sei eine Gesamtbetrachtung und Gesamtbewertung vorzunehmen, für die entsprechend dem Eingliederungsgedanken des Einigungsvertrages ein großzügiger Maßstab anzulegen sei. Unter diesen Voraussetzungen sei es gerechtfertigt, in einer großen Zahl von Fachrichtungen - trotz der in der DDR generell vorherrschenden stärkeren berufsbezogenen Spezialisierung - die Gleichwertigkeit der Abschlüsse im Sinne des Art. 37 Einigungsvertrag festzustellen. Für die Bewertung der Abschlüsse bildet der Beschluß vier Fallgruppen, von denen die erste die Gleichwertigkeit des Abschlusses mit einem Abschluß betrifft, der an einer Universität oder einer gleichgestellten Hochschule in dem Teil Deutschlands erworben wurde, in dem das Grundgesetz vor dem 3. Oktober 1990 galt, und die dritte die Gleichwertigkeit mit einem Abschluß, der an einer Fachhochschule erworben wurde. In einer Anlage I werden die an den in Betracht kommenden früheren Bildungseinrichtungen der ehemaligen DDR erworbenen Abschlüsse den vier Fallgruppen zugeordnet. Danach ist der von der Klägerin erworbene Abschluß an der Ingenieurhochschule Köthen der Fallgruppe drei (Fachhochschule) zugeordnet. Zusätzlich enthält der Beschluß der Kultusministerkonferenz die folgende Klausel: "Für die Feststellung der Gleichwertigkeit gemäß Art. 37 Abs. 1 Satz 3 des Einigungsvertrages werden die in der Anlage I aufgeführten Hochschulabschlüsse entsprechend der aus Anlage I ersichtlichen Zuordnung bewertet. Abweichungen in besonderen Ausnahmefällen sind in Abstimmung mit dem Pädagogischen Zentrum Berlin (Gutachterstelle) möglich."

Auf die Klage der Klägerin hat das Verwaltungsgericht Magdeburg mit Urteil vom 30. Mai 1995 den Bescheid des Beklagten vom 18. März 1993 aufgehoben und den Beklagten verpflichtet, die Gleichwertigkeit des von der Klägerin an der früheren Ingenieurhochschule Köthen erworbenen Abschlusses als Diplom-Ingenieurin mit einem Abschluß festzustellen, der an einer Universität oder gleichgestellten Hochschule in dem Teil Deutschlands erworben wurde, in dem das Grundgesetz vor dem 3. Oktober 1990 galt. Grundlage dieser Entscheidung war das Ergebnis einer umfangreichen Beweisaufnahme vor dem Verwaltungsgericht, bei der mehrere Zeugen, darunter ein Mitarbeiter des Pädagogischen Zentrums Berlin, der bereits im Verwaltungsverfahren eine Stellungnahme abgegeben hatte, insbesondere zu dem individuellen Ausbildungsgang der Klägerin sowie zu dessen Bewertung eingehend befragt worden waren. Das Verwaltungsgericht hat seine Entscheidung im wesentlichen wie folgt begründet: Auf der Grundlage des Art. 37 Abs. 1 des Einigungsvertrages habe die Klägerin einen Anspruch auf Gleichstellung der Gleichwertigkeit ihres an der früheren Ingenieurhochschule Köthen erworbenen Studienabschlusses mit einem an einer Universität oder gleichgestellten Hochschule in den "alten Bundesländern" erlangten Abschluß. Der Bescheid des Beklagten unterliege ungeachtet der Tatsache, daß er auf den angeführten Beschluß der Kultusministerkonferenz gestützt sei, der uneingeschränkten verwaltungsgerichtlichen Nachprüfung. Diese habe im Hinblick auf die von der Klägerin vorgelegten Unterlagen sowie die Aussagen der beiden sachverständigen Zeugen ergeben, daß der von der Klägerin an der früheren Ingenieurhochschule Köthen erworbene Abschluß wegen der individuellen Besonderheiten und des materiellen Inhalts ihrer Hochschulausbildung dem Abschluß an einer Universität oder einer gleichgestellten Hochschule in den alten Bundesländern gleichzustellen sei. Ihr individueller Ausbildungsgang sei nämlich erheblich von dem normalen Ausbildungsgang an der Ingenieurhochschule Köthen abgewichen, und zwar sei er viel intensiver und wissenschaftlicher gewesen. Dies rechtfertige eine Abweichung von dem Beschluß der Kultusministerkonferenz, zumal nach diesem abweichende Zuordnungen in besonderen Ausnahmefällen in Abstimmung mit dem Pädagogischen Zentrum Berlin (Gutachterstelle) möglich seien. Dies hat das Verwaltungsgericht sodann eingehend begründet.

Die hiergegen eingelegte Berufung des Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt durch Urteil vom 17. Januar 1996 zurückgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Das Verwaltungsgericht habe der Klage zu Recht stattgegeben. Die Entscheidung des Beklagten unterliege nämlich der vollen gerichtlichen Überprüfung. Der Wortlaut des Art. 37 Abs. 1 Einigungsvertrag, wonach die "zuständige Stelle" die Gleichwertigkeit "feststelle", lasse keinen Raum für einen gerichtlich nur beschränkt überprüfbaren Beurteilungsspielraum des Beklagten. Allerdings biete das vorliegende Verfahren Anlaß auszuführen, daß der Behörde bei der Gleichwertigkeitsfeststellung zwar kein Beurteilungsspielraum zustehe und ihre Entscheidung damit im Falle der Ablehnung eines Antrags der vollen gerichtlichen Nachprüfung unterliege, daß die von ihr durch den KMK-Beschluß geschaffenen Richtlinien im Falle einer für den Antragsteller positiven Entscheidung für das Gericht aber gleichwohl verbindlich seien. Denn derartige Richtlinien hätten im Hinblick auf die Adressaten Selbstbindungscharakter, weil sie dem Ziel dienten, die durch Art. 3 GG gebotene Gleichmäßigkeit des Verwaltungshandelns zu gewährleisten. Durch den Erlaß solcher Richtlinien gehe die Verwaltungsbehörde eine Selbstbindung ein, die für den Adressatenkreis der Vorschrift Vertrauensschutz begründe. Auf den vorliegenden Fall angewandt ergäben diese Grundsätze, daß die Entscheidung des Verwaltungsgerichts nicht zu beanstanden sei. Der KMK-Beschluß enthalte die Ausnahmeregelung, daß Abweichungen in besonderen Ausnahmefällen in Abstimmung mit dem Pädagogischen Zentrum Berlin (Gutachterstelle) möglich seien. Zwar habe dieses von der Kultusministerkonferenz als maßgebliches Sachverständigengremium eingestufte Pädagogische Zentrum Berlin in einer ersten, im Verwaltungsverfahren eingeholten Stellungnahme erklärt, daß der Abschluß der Klägerin auch bei einer Einzelfallbetrachtung nicht als universitärer Hochschulabschluß angesehen werde könne. Bei seiner Befragung in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht habe der sachverständige Zeuge L. als Vertreter der Gutachtenstelle diese frühere Stellungnahmen jedoch aufgegeben und, nachdem ihm u.a. der Studienverlauf und das Thema und der Inhalt der Diplomarbeit von der Klägerin im einzelnen geschildert worden seien, dahin gehend geändert, daß er das Studium und somit auch den Abschluß der Klägerin nunmehr der Fallgruppe 1 des KMK-Beschlusses zuordnen würde. Die Entscheidungsgründe des Berufungsurteils enden somit dann mit den Sätzen: "Steht demnach für den Senat fest, daß die Angaben der Klägerin über ihren Studienverlauf zutreffend sind, so ist der Beklagte im Rahmen der Selbstbindung seiner Richtlinien und durch die Stellungnahme des Pädagogischen Zentrums Berlin in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht an die dadurch getroffene Gleichwertigkeitsfeststellung aus den oben erwähnten Gründen gebunden, ohne daß dieses Ergebnis noch vom Gericht zu überprüfen wäre."

II.

Die vom Beklagten gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Berufungsgerichts eingelegte Beschwerde kann keinen Erfolg haben. Die als alleiniger Zulassungsgrund geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache, § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, ist schon nicht hinreichend dargelegt, vgl. § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO. Dazu wäre nämlich zunächst erforderlich gewesen, die Entscheidungserheblichkeit der fraglichen Ausführungen im Berufungsurteil, die die Beschwerde angreift und in dem angestrebten Revisionsverfahren grundsätzlich geklärt sehen möchte, darzutun. Hieran fehlt es. Zwar könnte auf dem ersten Blick der Eindruck entstehen, das Berufungsgericht habe seine Entscheidung auf die oben zitierten, am Ende des Urteils stehenden Ausführungen über die Selbstbindung des Beklagten an seine Richtlinien gestützt. Bei näherem Hinsehen wird indessen deutlich, daß im Vordergrund der Begründung des Berufungsurteils die Bestätigung der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts steht und daß die zitierten Ausführungen am Ende des Urteils dieses schon deshalb nicht zu tragen vermögen, weil sie eindeutig im Widerspruch zu dem vom Berufungsgericht festgestellten Sachverhalt stehen.

Das Verwaltungsgericht hat seine Entscheidung, die Klägerin habe einen Anspruch auf Gleichstellung ihres an der Ingenieurhochschule Köthen erworbenen Abschlusses mit einem an einer Universität erlangten Abschluß, keineswegs auf die Selbstbindung des Beklagten an seine eingangs zitierten Richtlinien gestützt; bei einer solchen Annahme, die der Auffassung des Beklagten entsprach, hätte die Klage nämlich abgewiesen werden müssen, weil die fraglichen Richtlinien die Gleichstellung des von der Klägerin erworbenen Diploms mit einem Fachhochschulabschluß vorsehen. Vielmehr hat das Verwaltungsgericht seine Entscheidung rechtlich auf die in dem Beschluß der Kultusministerkonferenz offengehaltene Möglichkeit einer "Abweichung in besonderen Ausnahmefällen in Abstimmung mit den Pädagogischen Zentrum Berlin (Gutachterstelle)" sowie tatsächlich auf das Ergebnis der von ihm durchgeführten Beweisaufnahme gestützt. Danach hat das Verwaltungsgericht in dem konkreten Ausbildungsgang der Klägerin erhebliche Abweichungen von dem normalen Studiengang an der Ingenieurhochschule Köthen festgestellt, die die individuelle Ausbildung der Klägerin in einem Ausmaß wissenschaftlich angereichert und verbessert hätten, daß ihr Abschluß daraufhin einem universitären Abschluß gleichgestellt werden könne und müsse. Eine maßgebliche Rolle bei dieser Einschätzung des Verwaltungsgerichts spielte die Aussage des als Zeuge vernommenen Mitarbeiters des Pädagogischen Zentrums Berlin, der sich noch im Verwaltungsverfahren gegen die Gleichwertigkeit des von der Klägerin erworbenen Abschlusses mit einem universitären Abschluß ausgesprochen hatte und erst aufgrund des Ergebnisses der Beweisaufnahme seine frühere Beurteilung geändert und eine Gleichstellung des Abschlusses der Klägerin mit einem universitären Abschluß für richtig gehalten hatte; mit dieser derart korrigierten Beurteilung des Mitarbeiters des Pädagogischen Zentrums Berlin hat das Verwaltungsgericht ersichtlich das Erfordernis der für die Annahme eines besonderen Ausnahmefalles im Sinne des Beschlusses der Kultusministerkonferenz notwendigen Abstimmung mit dem Pädagogischen Zentrum Berlin als erfüllt angesehen, obwohl es diesen Mitarbeiter lediglich als Zeugen vernommen und nicht etwa als Vertreter des Pädagogischen Zentrums Berlin zu der mündlichen Verhandlung geladen hatte. Jedenfalls aber war der Ausspruch des Verwaltungsgerichts, die Klägerin habe einen Anspruch auf Feststellung der Gleichwertigkeit ihres Abschlusses mit einem universitären Abschluß, unter diesen Umständen nicht das Ergebnis der Annahme einer entsprechenden Selbstbindung des Beklagten, sondern im Gegenteil eine Abweichung von der angeführten Regelung im Beschluß der Kultusministerkonferenz, wenn auch unter Gebrauchmachen von der in ihm vorbehaltenen Möglichkeit einer Ausnahme.

Eben diese Beurteilung des Verwaltungsgerichts hat das Berufungsgericht durch die Zurückweisung der Berufung des Beklagten in der Sache uneingeschränkt bestätigt. Wenn es sodann später ausführt, der Beklagte sei "im Rahmen der Selbstbindung seiner Richtlinien und durch die Stellungnahme des Pädagogischen Zentrums Berlin in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht an die dadurch getroffene Gleichwertigkeitsfeststellung ... gebunden", so ist dies mit dem zugrundeliegenden Sachverhalt schon deshalb nicht vereinbar, weil es nicht der Beklagte war, der "im Rahmen der Selbstbindung seiner Richtlinien" - positiv - die von der Klägerin begehrte Gleichwertigkeitsfeststellung getroffen hatte, sondern er hatte im Gegenteil eine solche Gleichwertigkeitsfeststellung bis zuletzt gerade abgelehnt, und er tut es auch jetzt noch im vorliegenden Beschwerdeverfahren.

Hat nach alledem das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben, weil es angesichts der von ihm tatsächlich festgestellten erheblichen Abweichungen des individuellen Ausbildungsganges der Klägerin von dem normalen Ausbildungsgang an der Ingenieurhochschule Köthen einen besonderen Ausnahmefall im Sinne des Beschlusses der Kultusministerkonferenz gesehen hat, war für sein Urteil die Frage der Selbstbindung des Beklagten durch den Kultusministerkonferenz-Beschluß offensichtlich nicht - und zwar weder positiv noch negativ - entscheidungserheblich. Auch scheidet insoweit die Annahme einer grundsätzlichen Frage schon deshalb aus, weil die Entscheidung - im Rahmen der vom Kultusministerkonferenz-Beschluß vorgesehenen besonderen Ausnahmefälle - auf der Würdigung der Besonderheiten des Einzelfalles beruht, die schon deshalb einer über den Einzelfall hinausreichenden, grundsätzlichen Klärung nicht zugänglich sind. Wenn die Beschwerde meint, die vom Verwaltungsgericht gesehenen und vom Berufungsgericht bestätigten erheblichen Abweichungen im individuellen Ausbildungsgang der Klägerin von dem normalen Ausbildungsgang an der Ingenieurhochschule Köthen rechtfertigten nicht die Annahme eines besonderen Ausnahmefalles im Sinne des Kultusministerkonferenz-Beschlusses, hätte sie zumindest darlegen müssen, welche grundsätzlich anderen Sachverhalte in Betracht kommen sollen, die eine Ausnahme vom Kultusministerkonferenz-Beschluß rechtfertigen könnten, und warum der konkrete Fall der Klägerin nicht hierunter fallen könne.

Auch der Umstand, daß das Verwaltungsgericht ersichtlich den von ihm vernommenen Mitarbeiter des Pädagogischen Zentrums Berlin als befugt angesehen hat, für dieses Pädagogische Zentrum Berlin zu sprechen, verleiht der Sache keine grundsätzliche Bedeutung, weil es sich auch insoweit um eine Würdigung des Einzelfalles handelt.

Soweit die Beschwerde die durch den Beschluß der Kultusministerkonferenz geschaffenen Richtlinien über die Feststellung der Gleichwertigkeit von Bildungsabschlüssen für vergleichbar mit technischen Anleitungen etwa im Umweltrecht hält, die die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts als normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften eingestuft hat, um auf diese Weise einen verwaltungsgerichtlich nicht voll überprüfbaren Entscheidungsspielraum oder zumindest einen Entscheidungsvorrang der Behörde zu konstruieren, wirft auch dieser Aspekt keine grundsätzlich klärungsbedürftige Rechtsfrage auf; denn sowohl das Verwaltungsgericht als auch das Berufungsgericht befinden sich mit ihrer Auffassung, daß es sich beim Begriff der "Gleichwertigkeit" der Bildungsabschlüsse im Sinne von Art. 37 Abs. 1 Einigungsvertrag um einen unbestimmten Rechtsbegriff handelt, so daß die Feststellung oder Verneinung der Gleichwertigkeit der uneingeschränkten gerichtlichen Nachprüfung unterliegt, in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im Urteil vom 30. November 1977 - BVerwG 8 C 89.76 - BVerwGE 55, 104, zur entsprechenden Fragestellung im Rahmen der Anwendung von § 92 BVFG (vgl. aus jüngster Zeit auch Urteil vom 23. Juni 1993 - BVerwG 11 C 12.92 - BVerwGE 92, 340, 348 [BVerwG 23.06.1993 - 11 C 12/92]/49 zum Begriff der Gleichwertigkeit in § 2 Abs. 2 BAföG); auf diese Rechtsprechung hat sich im übrigen auch der Beklagte berufen, so daß kein Raum bleibt für die Klärung der Frage, inwieweit Art. 37 Abs. 1 Einigungsvertrag der für die Feststellung der Gleichwertigkeit von Bildungsabschlüssen "zuständigen Stelle" irgendeinen "Beurteilungsspielraum" beläßt.

Da es nach alledem an einem Grund für die Zulassung der Revision mangelt, ist die Beschwerde zurückzuweisen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Festsetzung des Wertes des Streitgegenstands beruht auf § 13 Abs. 1 Sätze 1 und 2 GKG.

Seibert

Vogelgesang

Eckertz-Höfer