Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 18.04.1997, Az.: BVerwG 3 C 3/95

I.

Der Kläger, der Beigeladene zu 1 und die Beigeladene zu 3 wenden sich gegen die Rücknahme einer dem Kläger erteilten Bescheinigung über den Übergang einer Referenzmenge.

Der Kläger und seine Ehefrau - die Beigeladene zu 3 - hatten ihren Hof in Mittelstendorf Nr. 6 mit rund 45 ha landwirtschaftlichen Nutzflächen, ausgenommen seine Wald- und Ödlandflächen sowie eine Wohnstube und eine Schlafkammer, durch Vertrag vom 1. Januar 1975 dem Landwirt Vogt und seiner Ehefrau vom 1. Januar 1975 bis zum 31. Dezember 1986 verpachtet. Der Pächter beantragte unter dem 14. Juni 1984 bei dem Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft eine Vergütung für die endgültige Aufgabe der Milcherzeugung und erklärte, die schriftliche Einwilligung des Verpächters werde nachgereicht. Das Bundesamt bewilligte ihm mit Bescheid vom 6. August 1984 aufgrund einer Anlieferungs-Referenzmenge von 120 400 kg eine Vergütung von 120 400 DM.

Durch Schreiben vom 7. Februar 1986 teilte der Kläger dem Bundesamt mit, er habe dem an seinen Pächter adressierten Bescheid vom 6. August 1984, der ihm und der Beigeladenen zu 3 seit dem 2. Dezember 1985 vorliege, entnommen, daß diesem eine "Milchrente" zur Verfügung gestellt werde; er bitte um sofortige Einstellung der Rentenzahlung, da er und die Beigeladene zu 3 als Verpächter und Eigentümer des Hofes eine schriftliche "Bestätigung" nicht erteilt hätten und nicht erteilen würden.

Das Bundesamt hob daraufhin seinen Bescheid vom 6. August 1984 durch Bescheid vom 13. Februar 1986 mit der Begründung auf, der Antragsteller habe die erforderliche schriftliche Einwilligung des Verpächters für die endgültige Aufgabe der Milcherzeugung nicht vorgelegt und teilte dies dem Kläger mit. Der frühere Pächter erhob gegen den Bescheid nach erfolglosem Widerspruch Anfechtungsklage, der das Verwaltungsgericht Frankfurt a.M. dreieinhalb Jahre später am 4. Oktober 1989 mit der Begründung stattgab, der Pächter genieße Vertrauensschutz. Der in dem Verfahren vor dem Verwaltungsgericht Frankfurt beigeladene Kläger hatte in jenem Verfahren keinen Antrag gestellt und kein Rechtsmittel eingelegt.

Mit Bescheid vom 19. Juni 1986 bescheinigte die beklagte Landwirtschaftskammer dem Kläger auf seinen Antrag, daß sein Betrieb nach Ablauf der Pacht mit einer Anlieferungs-Referenzmenge von 120 400 kg Milch vom 1. Januar 1987 an auf ihn übergehe. Daraufhin verpachtete er durch Vertrag vom 19. Juli 1986 insgesamt 24,1233 ha Acker- und Grünlandflächen des Hofes dem Beigeladenen zu 1 für die Zeit vom 1. Januar 1987 bis zum 31. Dezember 1996.

Mit Bescheid vom 12. März 1987 hob die Beklagte den Bescheid vom 19. Juni 1986 mit Wirkung vom 1. April 1987 auf und führte zur Begründung aus, eine Referenzmenge könne auf den Kläger von seinem Pächter nicht übertragen werden, wenn auf dessen Klage die Vergütung für die endgültige Aufgabe der Milcherzeugung letztlich bewilligt und die gesamte Referenzmenge von 120 400 kg freigesetzt würde. Sollte die Aufhebung des Milchrentenbescheides vom Gericht rechtskräftig bestätigt werden, könnte die Übertragung erneut vom 1. April 1987 ab bescheinigt werden.

Gegen diesen Bescheid hat der Kläger nach erfolglosem Widerspruchsverfahren Klage erhoben, der das Verwaltungsgericht Stade mit Urteil vom 17. Januar 1990 stattgegeben hat. Auch der Beigeladene zu 1 hatte gegen diesen Bescheid Anfechtungsklage erhoben, sie aber wieder zurückgenommen. Auf die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stade hat das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht nach Beiladung der Bundesrepublik Deutschland - der Beigeladenen zu 2 - und der Ehefrau des Klägers - der Beigeladenen zu 3 - die Klage mit Urteil vom 24. Januar 1994 abgewiesen.

Gegen dieses Urteil haben der Kläger sowie die Beigeladenen zu 1 und 3 die vom erkennenden Senat zugelassene Revision eingelegt. Sie beantragen,

das Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 24. Januar 1994, den Bescheid der Beklagten vom 12. März 1987 aufzuheben und die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stade vom 17. Januar 1990 zurückzuweisen.

Die Beklagte und die Beigeladene zu 2 beantragen,

die Revision zurückzuweisen.

II.

1. Der Senat kann ohne mündliche Verhandlung entscheiden, da die Beteiligten in der mündlichen Verhandlung vom 23. Mai 1996 vor dem erkennenden Senat ihr Einverständnis zu einer Entscheidung ohne weitere mündliche Verhandlung erklärt haben (§ 101 Abs. 2 VwGO).

2. Die Revisionen sind zulässig. Das gilt auch für die Revision des Beigeladenen zu 1.

2.1 Eine notwendige Beiladung des Beigeladenen zu 1 scheidet allerdings aus. Er ist an dem Rechtsverhältnis zwischen dem Vorpächter, dem Kläger und der beklagten Landwirtschaftskammer nicht beteiligt (§ 65 Abs. 2 VwGO). Der in der zurückgenommenen Bescheinigung festgestellte Referenzmengenübergang - nämlich der von dem Vorpächter auf den Kläger und seine Ehefrau, die Beigeladene zu 3 - betrifft ihn nicht und verschafft ihm keine Rechte, insbesondere berechtigt ihn die darüber ausgestellte Bescheinigung nicht, abgabefreie Milch zu liefern. Der Beigeladene kann nicht geltend machen, durch die Aufhebung der seinem Verpächter erteilten Bescheinigung vom 19. Juni 1986 in eigenen Rechten verletzt zu sein; es ist keine Norm ersichtlich, die ihm das Recht einräumt, von der Beklagten zu verlangen, seinem Verpächter die Bescheinigung vom 19. Juni 1986 zu belassen. Seine Befugnis, abgabefreie Milch zu verkaufen, ergibt sich nicht daraus, welche Referenzmengen dem Verpächter bescheinigt wurden, sondern welche Referenzmengen vom Verpächter im Zeitpunkt der Übergabe der Pachtsache auf ihn - den Beigeladenen zu 1 - übergegangen sind. Nur aus dem Referenzmengenübergang von seinem Verpächter - dem Kläger - auf ihn selbst kann er Rechte nach der Milch-Garantiemengen-Regelung herleiten. Dieser Referenzmengenübergang ist aber im vorliegenden Rechtsstreit nicht Streitgegenstand.

Die Beiladung ist aber als einfache Beiladung zulässig, denn die rechtlichen Interessen des Beigeladenen zu 1 werden durch die Entscheidung berührt (§ 65 Abs. 1 VwGO). Nur wenn dem Kläger als seinem Verpächter bescheinigt wird, er habe eine Referenzmenge erlangt, kann diese Referenzmenge mit dem Pachtbetrieb auch auf ihn übergehen und ihm die Befugnis vermitteln, Milch abgabenfrei zu verkaufen.

Der Beigeladene zu 1 ist durch das Berufungsurteil auch beschwert. Dabei kann ihm nicht entgegengehalten werden, seine eigene Anfechtungsklage gegen den Aufhebungsbescheid zurückgenommen zu haben, denn die Klage hätte mangels Verletzung eigener Rechte (§ 42 Abs. 2 VwGO) durch Prozeßurteil abgewiesen werden müssen. In Rechtskraft wäre dann nur die Entscheidung erwachsen, daß seinem geltend gemachten Anspruch prozessuale Hindernisse - eben die mangelnde Klagebefugnis - entgegenstehen. Keine andere Folge ergibt sich aus seiner Klagerücknahme. Im übrigen ist eine formelle Beschwer keine Prozeßvoraussetzung für das Rechtsmittel eines Beigeladenen, weil er nicht gehalten ist, einen Sachantrag zu stellen. Es genügt für die Zulässigkeit der Revision eines Beigeladenen, wenn er materiell beschwert ist, er also geltend machen kann, auf Grund der Bindungswirkung des angefochtenen Urteils nach § 121 VwGO präjudiziell und unmittelbar in seinen subjektiven Rechten beeinträchtigt zu werden (vgl. Urteil vom 12. März 1987 - BVerwG 3 C 2.86 - BVerwGE 77, 102 = Buchholz 418.711 LMBG Nr. 15; Beschluß vom 20. Juni 1995 - BVerwG 8 B 68.95 - Buchholz 310 § 65 Nr. 119). Das ist hier der Fall. Die Präjudizierung durch ein klageabweisendes Urteil wirkt unmittelbar, denn der Beigeladene zu 1 beabsichtigt nicht erst, den Betrieb des Klägers anzupachten, so daß noch ein Vertragsschluß erforderlich wäre, sondern er hat den Betrieb bereits auf Grund eines abgeschlossenen Pachtvertrages im Besitz. Dies hat zur Folge, daß sich die ihm zur Verfügung stehende Referenzmenge entsprechend verringert, wenn ein Referenzmengenübergang vom Kläger auf ihn deshalb verneint wird, weil dem Kläger eine Bescheinigung über einen Referenzmengenübergang vom Vorpächter auf ihn, den Kläger, rechtskräftig versagt worden ist.

2.2. Auch gegen die Zulässigkeit der von der Beigeladenen zu 3 eingelegten Revision bestehen keine Bedenken. Obwohl sie nicht Adressatin der zurückgenommenen Bescheinigung vom 19. Juni 1986 wie auch ihrer Aufhebung durch Bescheid vom 12. März 1987 war, kann sie als Miteigentümerin des in Rede stehenden Betriebes - wie der Kläger - in ihren Rechten verletzt sein. Die durch das Berufungsurteil bestätigte Aufhebung der Bescheinigung erzeugt im Hinblick auf sie zumindest einen Rechtsschein, der auch die Nutzbarkeit ihres Miteigentumsanteils an dem Betriebe beeinträchtigt.

3. Die Revisionen sind auch begründet. Das Berufungsurteil verletzt revisibles Recht (§ 137 Abs. 1 VwGO), und zwar § 48 Abs. 2 und Abs. 3 VwVfG in Verbindung mit § 10 Abs. 1 2. Halbsatz MOG 1986.

Das Berufungsgericht geht zu Recht davon aus, daß im Hinblick auf die Subsidiarität des Niedersächsischen Verwaltungsverfahrensgesetzes Rechtsgrundlage für die Rücknahme der Bescheinigung vom 19. Juni 1986 die spezielle bundesrechtliche Vorschrift des § 10 Abs. 1 MOG 1986 ist. Danach sind rechtswidrige begünstigende Bescheide in den Fällen der §§ 6 und 8, auch nachdem sie unanfechtbar geworden sind, zurückzunehmen; § 48 Abs. 2 bis 4 VwVfG sind anzuwenden. Referenzmengenbescheide sind Bescheide "im Falle des § 8" MOG. Mit dieser Vorschrift wird ein bestimmter Regelungsbereich des landwirtschaftlichen Marktordnungsrechts in Bezug genommen, nämlich die "Mengenregelungen", zu denen auch die Vorschriften der Milch-Garantiemengen-Verordnung gehören (Urteil des erkennenden Senats vom 16. Dezember 1993 - BVerwG 3 C 18.91 - Buchholz 451.512 MGVO Nr. 88).

Das Berufungsgericht ist auch zu Recht zu dem Ergebnis gelangt, daß die zurückgenommene Bescheinigung vom 19. Juni 1986 rechtswidrig war, denn sie stellte einen Referenzmengenübergang von 120 400 kg mit Wirkung zum 1. Januar 1987 von dem früheren Pächter auf den Kläger fest, der nicht eingetreten ist. Zu Unrecht aber meint das Berufungsgericht, daß die Vertrauensschutzregelung des § 48 Abs. 2 Satz 1 VwVfG nicht zur Anwendung kommen könne, weil die zurückgenommene Bescheinigung nicht Voraussetzung für eine einmalige oder laufende Geldleistung sei.

3.1 Der zurückgenommene Bescheid vom 19. Juni 1986 war rechtswidrig, denn die Referenzmenge, deren Übergang dort bescheinigt worden war (§ 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 MGV a.F.), konnte auf den Kläger nicht übergehen, weil sie dem früheren Pächter im Zeitpunkt der Rückgabe des Pachtbetriebs nicht mehr zustand. Sie ist vielmehr durch die Bewilligung einer Vergütung für die endgültige Aufgabe der Milcherzeugung an den früheren Pächter mit Ablauf des 30. September 1984 zugunsten der Bundesrepublik Deutschland, der Beigeladenen zu 2, freigesetzt worden.

3.1.1 Diese Freisetzung beruht auf § 5 der Verordnung über die Gewährung einer Vergütung über die Aufgabe der Milcherzeugung für den Markt - MAAV - vom 20. Juli 1984 (BGBl I S. 1023) in ihrer ursprünglichen mit Wirkung vom 1. Juni 1984 geltenden Fassung, denn die Vergütung war auf der Grundlage des gleichnamigen Gesetzes - MAVG - vom 17. Juli 1984 (BGBl I S. 942) und der eben genannten, auf dieses Gesetz gestützten Verordnung bewilligt worden. Nach diesen Vorschriften wird Erzeugern im Sinne des Art. 12 lit. c der Verordnung - EWG - Nr. 857/84 (§ 1 MAVV), denen eine Anlieferungs-Referenzmenge zusteht (§ 2 Abs. 1 MAVV) und die sich verpflichten, die Milcherzeugung binnen einer Frist von sechs Monaten nach Bewilligung einer Vergütung endgültig aufzugeben, auf Antrag eine Vergütung gewährt (§ 3 Abs. 1 MAVV). Sind die Erzeuger Pächter eines Betriebes im Sinne des Art. 12 lit. d der Verordnung (EWG) Nr. 857/84, so müssen sie zudem nach § 3 Abs. 2 MAAV die schriftliche Einwilligung des Verpächters des Betriebes beifügen. Wird eine derartige Vergütung bewilligt, so wird damit nach § 5 Satz 1 MAVV die gesamte dem Erzeuger nach den Vorschriften der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 und der Milch-Garantiemengen-Verordnung zustehende Referenzmenge zugunsten der Bundesrepublik Deutschland freigesetzt, und zwar mit Ablauf des Monats, der auf den Monat folgt, in dem der Bescheid dem Erzeuger zugegangen ist.

Dem Pächter des klägerischen Betriebes als eines Betriebes im Sinne des Art. 12 lit. d der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 stand im Zeitpunkt der Freisetzung die mit dem Pachtbetrieb erwirtschaftete Referenzmenge zu, denn er war als damaliger landwirtschaftlicher Betriebsleiter Erzeuger im Sinne des Gemeinschaftsrechts. Der Pächter hatte sich auch mit seinem Antrag auf Gewährung der Vergütung verpflichtet, die Milcherzeugung endgültig aufzugeben. Allerdings hat er die von § 3 Abs. 2 MAVV geforderte schriftliche Einwilligung des Verpächters des Betriebes nicht beigefügt, sondern lediglich erklärt, die Einwilligung des Verpächters nachreichen zu wollen. Diese Einwilligung ist von den Verpächtern, dem Kläger und der Beigeladenen zu 3, niemals erteilt, sondern endgültig verweigert worden.

3.1.2 Die Freisetzung der Referenzmenge ist gleichwohl gemäß § 5 MAAV auf den 30. September 1984 eingetreten, obwohl die Bewilligung der Vergütung mangels Einwilligung der Verpächter mit der Rechtslage nicht in Einklang stand und deshalb rechtswidrig war. Als normative Rechtsfolge der Vergütungsbewilligung setzt die Freisetzung neben der dem Pächter zustehenden Referenzmenge lediglich einen - wirksamen - Bewilligungsbescheid voraus, der dem Erzeuger zugegangen sein muß. Diese Voraussetzungen sind hier gegeben. Der Bewilligungsbescheid ist seinerzeit mit der Bekanntgabe an den Pächter wirksam geworden (§ 43 Abs. 1 Satz 1 VwVfG). Eine Bekanntgabe der Bewilligung an den Verpächter ist weder im Gesetz noch in der Verordnung vorgesehen und auch nach § 5 MAAV kein Wirksamkeitserfordernis der Freisetzung.

3.1.3 Der wegen der fehlenden Einwilligung rechtsfehlerhafte Bewilligungsbescheid ist wirksam und nicht nichtig, denn der Fehler war nicht "besonders schwerwiegend" im Sinne des § 44 VwVfG. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts leidet ein Verwaltungsakt nur dann an einem besonders schweren Fehler, wenn er mit der Rechtsordnung unter keinen Umständen vereinbar ist; die Verletzung selbst einer wichtigen Rechtsbestimmung läßt den Fehler allein noch nicht als besonders schwerwiegend erscheinen (vgl. Urteil vom 22. Februar 1985 - BVerwG 8 C 107.83 - Buchholz 406.11 § 134 BBauG Nr. 6). Ein Außerachtlassen des § 3 Abs. 2 MAAV ist schon deshalb nicht besonders schwerwiegend in diesem Sinne, weil die Vorschrift nur dazu bestimmt ist, eine Anwartschaft des Verpächters auf die Referenzmenge zu schützen, die Modalitäten dieses Schutzes aber in der Entscheidungsfreiheit des Normgebers liegen.

3.1.4 Liegt ein wirksamer Bewilligungsbescheid vor, dann entfaltet er seine in § 5 MAAV vorgesehene Rechtsfolge, nämlich die Freisetzung der gesamten, dem Pächter zustehenden Referenzmenge. Diese Tatbestandswirkung knüpft allein an die Wirksamkeit des Bewilligungsbescheides an. Der Normgeber hat auch nicht andeutungsweise zu erkennen gegeben, daß er nicht nur die Bewilligung sondern auch die Freisetzung der Referenzmenge von der Einwilligung des Verpächters abhängig machen will. Das ergibt schon der Wortlaut des § 5 MAAV; dort wird auf die Bewilligung, nicht aber auf ihre Rechtmäßigkeit abgestellt. Es wäre der Rechtssicherheit und damit der haushaltsrechtlichen Klarheit abträglich, wenn der Umfang der nationalen Reserve, der die freigesetzten Referenzmengen zufließen, von der Wirksamkeit der Einwilligung abhinge. Ersichtlich wollte weder das Gesetz noch die Verordnung dieses in den privatrechtlichen Beziehungen zwischen Pächter, Verpächter und Eigentümer liegende Risiko dem Bund aufbürden. Da der Bewilligungsbescheid letztlich wirksam geblieben ist - wie noch auszuführen sein wird -, kann hier sogar dahinstehen, ob die Aufhebung des Bewilligungsbescheids, zu dessen Regelungsgehalt die Freisetzung nicht gehört, die normativ bewirkte Freisetzung überhaupt rückgängig macht. Selbstredend ändert dies nichts an der Amtspflicht des Bundesamtes dem Verpächter gegenüber, die Vergütung für die endgültige Aufgabe der Milcherzeugung zu versagen, solange dessen schriftliche Einwilligung fehlt.

3.1.5 Der Bewilligungsbescheid ist auch nicht später wirksam aufgehoben worden. Denn der an den damaligen Pächter gerichtete Bescheid, mit dem das Bundesamt auf Antrag des Klägers und der Beigeladenen zu 3 unter dem 13. Februar 1986 den Bewilligungsbescheid vom 6. August 1984 aufgehoben hatte, ist seinerseits auf Klage des Pächters durch rechtskräftigen Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts Frankfurt vom 4. Oktober 1989 aufgehoben worden und damit nicht wirksam geworden.

Der Gerichtsbescheid hat gegenüber dem Bescheid, mit dem das Bundesamt die Bewilligung aufgehoben hat, seine volle Wirksamkeit entfaltet, obwohl die Mitverpächterin und jetzige Beigeladene zu 3 zu dem damaligen Prozeß vor dem Verwaltungsgericht Frankfurt nicht beigeladen worden ist. Die Gestaltungswirkung des auf die Anfechtungsklage des Pächters ergangenen Gerichtsbescheides wäre nur dann in Zweifel zu ziehen, wenn die jetzige Beigeladene zu 3 zu dem Verfahren vor dem Verwaltungsgericht Frankfurt nach § 65 Abs. 2 VwGO notwendig hätte beigeladen werden müssen (vgl. Urteil vom 27. März 1963 - BVerwG 5 C 96.92 - BVerwGE 16, 23[BVerwG 27.03.1963 - V C 96/62] = Buchholz 310 § 65 Nr. 1; Urteil vom 10. März 1964 - BVerwG 2 C 97.61 - BVerwGE 18, 124 = Buchholz 310 § 65 Nr. 3). Das ist aber nicht der Fall. Die Beigeladene zu 3 - wie auch der Kläger - waren an dem Rechtsverhältnis zwischen dem Pächter und dem Bundesamt nicht beteiligt.

Dieses Rechtsverhältnis hatte primär die Verpflichtung des Milcherzeugers zur endgültigen Aufgabe der Milcherzeugung und ihre Vergütung zum Inhalt; selbst die Freisetzung der Referenzmenge als normative Folge der Bewilligung der Vergütung hat Rechte der Verpächter nicht berührt. Die Referenzmenge stand damals - im Zeitpunkt der Freisetzung am 30. September 1984 - allein dem Pächter zu. Nur er konnte im Hinblick auf diese Referenzmenge abgabenfreie Milch verkaufen. Der Verpächter hat bei laufendem Pachtvertrag in bezug auf die Referenzmenge keine Rechtsposition inne. Wird nämlich in Konsequenz des § 3 Abs. 2 MAAV dem Pächter die Milchrente wegen Fehlens der Einwilligung des Verpächters nicht gewährt, dann bleibt die Referenzmenge beim Pächter; die Rechtsposition des Verpächters ändert sich nicht. Sie ändert sich aber auch dann nicht, wenn die Vergütung bewilligt und die Referenzmenge freigesetzt wird, denn die Befugnis, abgabefreie Milchmengen zu liefern, steht - solange das Pachtverhältnis dauert und der Betrieb nicht zurückgegeben wird - ohnehin nicht dem Verpächter zu.

§ 3 Abs. 2 MAW dient mit dem Erfordernis der schriftlichen Einwilligung des Verpächters dessen Interesse am Erhalt der Chance, mit der Rückgabe des verpachteten Betriebes nach Ablauf des Pachtvertrages die mit dem Pachtbetrieb erwirtschaftete Referenzmenge zu erhalten. Zur damaligen Zeit, als das Gesetz zur Gewährung einer Vergütung für die Aufgabe der Milcherzeugung für den Markt im Juli 1984 erging, war keineswegs sicher, daß Verpächter bei langfristigen Pachtverträgen überhaupt eine Einbuße erleiden würden, wenn Pächtern ohne Einwilligung der Verpächter eine Milchrente gewährt würde, denn die Milch-Garantiemengen-Regelung war bei ihrer Einführung im Jahre 1984 nur auf "fünf aufeinanderfolgende Zeiträume von 12 Monaten" vorgesehen (Begründungserwägung und Art. 1 Verordnung (EWG) Nr. 856/84 (ABl. Nr. L 90 vom 1. April 1984, S. 10)). Es konnte also durchaus sein, daß nach Ablauf der Pachtzeit die Milcherzeugung durch einen anderen Pächter fortgesetzt werden durfte, denn ein Versprechen für den Verpächter hatte der Pächter, der eine Milchrente beantragte, nicht abzugeben. Daß es sich nicht um eine Rechtsposition des Verpächters handelt, nicht einmal um eine Anwartschaft, die durch Zeitablauf und ohne weiteres Zutun in ein Vollrecht erstarkt, sondern um eine bloße, nicht exakt quantifizierbare Aussicht, ergibt sich vor allem daraus, daß nach der Milch-Garantiemengen-Regelung keineswegs ein für allemal feststeht, ob und wieviel Referenzmenge auf eine bestimmte Fläche entfällt. Dies ist vielmehr davon abhängig, welche Flächen der Pächter im Zeitpunkt der Rückgabe des Pachtbetriebs in der Hand hat und welcher Nutzung sie dienen. Dem Gemeinschaftsrecht liegt - wie der erkennende Senat entschieden hat (vgl. Urteil vom 13., Oktober 1994 - BVerwG 3 C 26.92 - Buchholz 451.512 Nr. 101) - ein "dynamischer" Begriff der Milcherzeugungsfläche zugrunde. Hat etwa ein Pächter zu seinem Pachtbetrieb von Dritten einen weiteren Betrieb oder Stückland angepachtet, auf dem die Milcherzeugung erst nach Inkrafttreten der Milchkontingentierung aufgenommen und nicht eindeutig vor der Flächenrückgabe wieder aufgegeben worden ist, so erstreckt sich die zuvor mit dem Pachtbetrieb erwirtschaftete Referenzmenge ohne weiteres auch auf den später angepachteten Betrieb oder das Stückland, was zu einer "Ausdünnung" der Referenzmenge auf den von vornherein zur Milchwirtschaft verwendeten Flächen des zuerst angepachteten Betriebes führt.

Der Pächter kann - auch wenn er keine Milchrente beantragt - die Aussicht des Verpächters, nach Rückgabe des Pachtbetriebs die dem Betrieb entsprechende Referenzmenge zu erhalten, schmälern und zunichte machen, indem er weitere Milcherzeugungsflächen von Dritten anpachtet und in erkennbarer Weise die bisherigen Milcherzeugungsflächen des Pachtbetriebs einer anderer Nutzung zuführt. Nur die Rückgabe einer Fläche, die im Zeitpunkt des Flächenübergangs - unter Berücksichtigung der Fruchtfolge - für die Milcherzeugung verwendet wird, kann nach der ständigen Rechtsprechung des erkennenden Senates einen Referenzmengenübergang bewirken (Urteil vom 6. September 1995 - BVerwG 3 C 1.94 - Buchholz 451.512 Nr. 112; Urteil vom 23. Juni 1995 - BVerwG 3 C 6.94 - Buchholz 451.512 Nr. 110); das gilt auch dann, wenn ein ganzer Betrieb zurückgegeben wird (Urteile vom 1. September 1994 - BVerwG 3 C 1.92 - BVerwGE 96, 337[BVerwG 01.09.1994 - 3 C 1/92] = Buchholz 451.512 Nr. 97).

Die Bewertung, in § 3 Abs. 2 MAVV nur den Schutz einer Chance und nicht eines Rechts zu sehen, entspricht der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zur Milch-Garantiemengen-Regelung. In seinem Urteil vom 22. Oktober 1991 - C-44/89 - Slg 1991, I-5119 hat der Gerichtshof ausgeführt, daß das in der Rechtsordnung der Gemeinschaft gewährleistete Eigentumsrecht nicht das Recht zur kommerziellen Verwertung eines Vorteils wie der im Rahmen einer gemeinsamen Marktorganisation zugeteilten Referenzmenge umfasse, der weder aus dem Eigentum noch aus der Berufstätigkeit des Betroffenen herrühre. Die Referenzmenge als solche genieße nicht den Schutz der gemeinschaftsrechtlichen Eigentumsgewährleistung.

3.2 Erweist sich die Bescheinigung vom 19. Juni 1986 auch als rechtswidrig, so kann ihre Rücknahme doch nach § 10 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 MOG i.V.m. § 48 Abs. 2 VwVfG am Vertrauensschutz des Klägers und der Beigeladenen zu 3 scheitern.

3.2.1 Das Berufungsgericht hat irrtümlich angenommen, daß sich die Rücknahme einer derartigen Bescheinigung nicht nach § 48 Abs. 2 Satz 1 VwVfG beurteile. Der erkennende Senat hatte die Frage, ob eine Bescheinigung nach § 9 Abs. 2 MGV ein Verwaltungsakt ist, "der eine einmalige oder laufende Geldleistung ... gewährt oder hierfür Voraussetzung ist", in seinem Urteil vom 16. Dezember 1993 - BVerwG 3 C 18.91 - Buchholz 451.512 Nr. 88 noch offengelassen.

Diese Frage beantwortet der Senat nunmehr dahin, daß ein Verwaltungsakt, der wie die Bescheinigung über die Zuordnung einer Referenzmenge Voraussetzung für eine Abgabenverschonung ist, einem Verwaltungsakt gleichsteht, der Voraussetzung für die Gewährung einer Geldleistung ist, mit der Folge, daß auch auf die Rücknahme einer derartigen Bescheinigung § 48 Abs. 2 VwVfG entsprechend anwendbar ist. Die Interessenlage am Behaltendürfen einer Zuwendung ist nämlich keine andere als die am Verschontbleiben vor einer finanziellen Belastung. Das gilt für den Einzelnen ebenso wie für die öffentliche Hand.

Das Verwaltungsverfahrensgesetz geht davon aus, daß die Rücknahme rechtswidriger, begünstigender Verwaltungsakte Vertrauen des Begünstigten beeinträchtigen kann, das unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an der Rücknahme schutzwürdig ist. Für diesen Fall darf die Rücknahme nur unter Einschränkungen erfolgen. Diese Einschränkungen laufen nach dem Willen des Gesetzes auf einen Ausgleich der Vermögensnachteile, die der Begünstigte durch die Rücknahme erleidet, hinaus. Dabei unterscheidet das Gesetz zwischen Verwaltungsakten, die sich auf eine Geldleistung beziehen (§ 48 Abs. 2 VwVfG), und solchen, die sich nicht auf eine Geldleistung beziehen (§ 48 Abs. 3 VwVfG), wie etwa Erlaubnisse für bestimmte Tätigkeiten oder Zulassungen zu besonderen Einrichtungen. Diese Differenzierung geht - wie sich aus der Entstehungsgeschichte ergibt (vgl. Musterentwurf eines Verwaltungsverfahrensgesetzes, 1968, 2. Aufl., Einzelbegründung zu § 37 S. 169) - davon aus, "daß dort, wo die Auswirkungen des Verwaltungsaktes bereits als finanzielle Größe erfaßbar sind, das finanzielle Interesse des Betroffenen schon beim Umfange der Rücknahme berücksichtigt wird. Die beschränkte Aufhebung trägt also gewissermaßen in einem vereinfachten Aufrechnungsverfahren den Interessen des Begünstigten und den öffentlichen Interessen Rechnung". Bei Verwaltungsakten, die sich auf eine Geldleistung beziehen (§ 48 Abs. 2 VwVfG), geschieht also der Ausgleich der Vermögensnachteile dadurch, daß dem Betroffenen die Geldleistung belassen wird, was durch einen Verzicht auf die Rücknahme des Verwaltungsaktes geschieht. Anders ist die Lage, wenn sich der Verwaltungsakt nicht auf eine Geldleistung bezieht; dann bleibt es im Grundsatz bei der Rücknahme und der Ausgleich erfolgt auf Antrag in Geld in einem besonderen Verfahrensabschnitt (§ 48 Abs. 3 VwVfG).

Vor diesem Hintergrund ist kein Grund ersichtlich, weshalb ein Verwaltungsakt, der Voraussetzung für eine Abgabenverschonung ist und sich letztlich auch auf Geld bezieht, bei dem also auch - wie sich der Musterentwurf ausdrückt - "die Auswirkungen des Verwaltungsaktes bereits als finanzielle Größe erfaßbar sind", nicht ebenso behandelt werden sollte, wie ein Verwaltungsakt, der unmittelbar eine Geldleistung zum Gegenstand hat (vgl. Kopp, VwVfG, 6. Aufl., 1996, Rn. 52 zu § 48; Sachs in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 4. Aufl., 1993, Rn. 94 zu § 48).

3.2.2 Da das Berufungsgericht die Anwendbarkeit des § 48 Abs. 2 VwVfG verkannt hat, indem es irrtümlich der Auffassung war, die Rücknahme der Bescheinigung falle unter § 48 Abs. 3 VwVfG, hat es folgerichtig keine abschließenden tatsächlichen Feststellungen getroffen, die eine zuverlässige Beantwortung der Frage ermöglichen, ob und in welchem Ausmaß der Kläger und die Beigeladene zu 3 nach § 48 Abs. 2 VwVfG Vertrauensschutz genießen. Dies ist nunmehr vom Berufungsgericht nachzuholen.

Prof. Dr. Driehaus

Sommer

van Schewick

Dr. Borgs-Maciejewski

Kimmel