Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 17.04.1997, Az.: BVerwG 3 C 2/95

I.

Der Kläger begehrt von der beklagten Landwirtschaftskammer eine Bescheinigung darüber, daß eine Anlieferungs-Referenzmenge für Milch von dem Beigeladenen zu 2 und der Beigeladenen zu 3 auf ihn übergegangen ist.

Der Beigeladene zu 2 und seine Ehefrau - die Beigeladene zu 3 - hatten ihren Hof in M. Nr. 6 mit rund 45 ha landwirtschaftlicher Nutzfläche, ausgenommen seine Wald- und Ödlandflächen sowie eine Wohnstube und eine Schlafkammer, durch Vertrag vom 1. Januar 1975 dem Landwirte Vogt und seiner Ehefrau vom 1. Januar 1975 bis zum 31. Dezember 1986 verpachtet. Der Pächter beantragte unter dem 14. Juni 1984 bei dem Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft eine Vergütung für die endgültige Aufgabe der Milcherzeugung und erklärte, die schriftliche Einwilligung des Verpächters werde nachgereicht. Das Bundesamt bewilligte ihm mit Bescheid vom 6. August 1984 aufgrund einer Anlieferungs-Referenzmenge von 120 400 kg eine Vergütung von 120 400 DM.

Durch Schreiben vom 7. Februar 1986 teilte der Beigeladene zu 2 dem Bundesamt mit, er habe dem an seinen Pächter adressierten Bescheid vom 6. August 1984, der ihm und der Beigeladenen zu 3 seit dem 2. Dezember 1985 vorliege, entnommen, daß diesem eine "Milchrente" zur Verfügung gestellt werde; er bitte um sofortige Einstellung der Rentenzahlung, da er und die Beigeladene zu 3 als Verpächter und Eigentümer des Hofes eine schriftliche "Bestätigung" nicht erteilt hätten und nicht erteilen würden.

Das Bundesamt hob daraufhin seinen Bescheid vom 6. August 1984 durch Bescheid vom 13. Februar 1986 mit der Begründung auf, der Pächter habe die erforderliche schriftliche Einwilligung des Verpächters für die endgültige Aufgabe der Milcherzeugung nicht vorgelegt und teilte dies dem Beigeladenen zu 2 mit. Der Pächter erhob gegen den Bescheid nach erfolglosem Widerspruchsverfahren Anfechtungsklage, der das Verwaltungsgericht Frankfurt a.M. dreieinhalb Jahre später am 4. Oktober 1989 mit der Begründung stattgab, der Pächter genieße Vertrauensschutz. Der in dem Verfahren vor dem Verwaltungsgericht Frankfurt beigeladene Verpächter, der Beigeladene zu 2, hatte in jenem Verfahren keinen Antrag gestellt und kein Rechtsmittel eingelegt.

Mit Bescheid vom 19. Juni 1986 bescheinigte die beklagte Landwirtschaftskammer dem Beigeladenen zu 2 auf seinen Antrag, daß sein Betrieb nach Ablauf der Pacht mit einer Anlieferungs-Referenzmenge von 120 400 kg Milch vom 1. Januar 1987 an auf ihn übergehe. Daraufhin verpachtete er durch Vertrag vom 19. Juli 1986 insgesamt 24,1233 ha Acker- und Grünlandflächen des Hofes dem Kläger für die Zeit vom 1. Januar 1987 bis zum 31. Dezember 1996.

Der Kläger beantragte daraufhin unter dem 24. Oktober 1986 bei der Beklagten, ihm den Übergang der Referenzmenge vom Beigeladenen zu 2 auf ihn zum 1. Januar 1987 zu bescheinigen. Mit Schreiben vom 22. Dezember 1986 teilte die Beklagte dem Kläger mit, daß seinem Antrag vor Abschluß des Verfahrens des Pächters gegen das Bundesamt nicht entsprochen werden könne.

Mit Bescheid vom 12. März 1987 hob die Beklagte den Bescheid vom 19. Juni 1986 mit Wirkung vom 1. April 1987 auf und führte zur Begründung aus, eine Referenzmenge könne auf den Beigeladenen zu 2 von seinem Pächter nicht übertragen werden, wenn auf dessen Klage die Vergütung für die endgültige Aufgabe der Milcherzeugung letztlich bewilligt und die gesamte Referenzmenge von 120 400 kg freigesetzt würde. Sollte die Aufhebung des Milchrentenbescheides vom Gericht rechtskräftig bestätigt werden, könnte die Übertragung vom 1. April 1987 ab erneut bescheinigt werden. Gegen diesen Bescheid erhob der Kläger nach erfolglosem Widerspruchsverfahren Anfechtungsklage, die er am 10. März 1988 zurücknahm.

Am 1. Februar 1988 hat der Kläger mit dem Antrag Klage erhoben, die Beklagte zu verpflichten, ihm zu bescheinigen, daß vom Beigeladenen zu 2 die durch Bescheid vom 19. Juni 1986 bescheinigte Referenzmenge in Höhe von 96 320 kg vom 1. Januar 1987 an auf ihn übergegangen ist. Er habe wiederholt, unter anderem mit Schreiben vom 13. Oktober 1987, die Beklagte aufgefordert, seinen Antrag ordnungsgemäß zu bescheiden, die Beklagte habe nicht reagiert.

Das Verwaltungsgericht Stade hat der Klage mit Urteil vom 17. Januar 1990 stattgegeben. Auf die Berufung der Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht nach Beiladung der Bundesrepublik Deutschland - der Beigeladenen zu 1 -, des Verpächters - des Beigeladenen zu 2 - und der Ehefrau des Beigeladenen zu 2 - der Beigeladenen zu 3 - die Klage mit Urteil vom 24. Januar 1994 abgewiesen.

Die Nichtzulassungsbeschwerde des Klägers ist erfolglos geblieben. Die Beigeladenen zu 2 und 3 haben die vom erkennenden Senat zugelassene Revision eingelegt. Sie beantragen,

das Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 24. Januar 1994 aufzuheben und die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stade vom 17. Januar 1990 zurückzuweisen.

Die Beklagte und die Beigeladene zu 1 beantragen,

die Revision zurückzuweisen.

II.

1. Der Senat kann ohne mündliche Verhandlung entscheiden, da die Beteiligten in der mündlichen Verhandlung vom 23. Mai 1996 vor dem erkennenden Senat ihr Einverständnis zu einer Entscheidung ohne weitere mündliche Verhandlung erklärt haben (§ 101 Abs. 2 VwGO).

2. Die Revisionen der Beigeladenen zu 2 und zu 3 sind zulässig.

Die Beigeladenen zu 2 und zu 3 sind zu dem Klageverfahren notwendigerweise beigeladen worden, denn sie sind an dem zwischen dem Kläger und der Beklagten streitigen Rechtsverhältnis derart beteiligt, daß die Entscheidung auch ihnen gegenüber nur einheitlich ergehen kann (§ 65 Abs. 2 VwGO). Der Referenzmengenübergang, dessen Bescheinigung der Kläger und die Beigeladenen zu 2 und zu 3 begehren, betrifft den Übergang einer Referenzmenge von den Beigeladenen zu 2 und zu 3 auf den Kläger. Wird dem Kläger der Anspruch auf Erteilung der Bescheinigung gegen die Beklagte zugesprochen, so wird damit zugleich den Beigeladenen zu 2 und zu 3 die als übergegangen zu bescheinigende Referenzmenge abgesprochen. Die Beigeladenen zu 2 und zu 3 könnten sich gegenüber einer Festsetzung der Zusatzabgabe nach Art. 5 c Verordnung (EWG) Nr. 804/68 nicht mehr auf die als übergegangen bescheinigte Referenzmenge berufen. Nach § 9 Abs. 3 MGV hat sich der Milcherzeuger von der Molkerei, bei der die auf ihn übergegangene Referenzmenge bisher geltend gemacht wurde, bestätigen zu lassen, daß sie den Übergang berücksichtigt.

Die Beigeladenen zu 2 und zu 3 sind durch das Berufungsurteil auch materiell beschwert. Die Beschwer liegt darin, daß mit der Versagung der vom Kläger beantragten Bescheinigung ihnen - den Beigeladenen zu 2 und zu 3 - das Recht abgesprochen wird, durch Besitzübergabe ihres landwirtschaftlichen Betriebes an den Kläger aufgrund des von ihnen geschlossenen Pachtvertrages über die in Streit befindliche Referenzmenge zu verfügen.

3. Die Revisionen der Beigeladenen zu 2 und zu 3 sind auch begründet. Das Berufungsurteil beruht auf einer Verletzung revisiblen Rechts (§ 137 Abs. 1 VwGO). Die Rechtsauffassung des Berufungsgerichts, eine Referenzmenge habe vom Beigeladenen zu 2 auf den Kläger nicht übergehen können, weil der Beigeladene zu 2 keine Referenzmenge gehabt habe, verstößt gegen den § 80 Abs. 1 VwGO und die §§ 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3, Abs. 4 und 10 Abs. 3 Satz 2 MGV.

3.1 Zu Recht geht das Berufungsgericht allerdings davon aus, daß die von dem Vorpächter mit dem Pachtbetrieb erwirtschaftete Referenzmenge nach § 5 MAAV freigesetzt worden ist, denn das Bundesamt hat dem Vorpächter durch Bescheid vom 6. August 1984 eine Vergütung für die endgültige Aufgabe der Milcherzeugung bewilligt. Das hat der erkennende Senat mit Urteil vom heutigen Tage unter denselben Beteiligten in der Sache BVerwG 3 C 3.95 entschieden; auf die Gründe des Urteils wird Bezug genommen. Das Berufungsgericht verkennt aber die Folgen, die sich daraus ergeben, daß die Beklagte mit Bescheid vom 19. Juni 1986 dem Beigeladenen zu 2 einen Referenzmengenübergang vom Vorpächter mit Wirkung vom 1. Januar 1987 in Höhe von 120 400 kg bescheinigt hat. Diesen Bescheid hat die Beklagte zwar mit Bescheid vom 12. März 1987 aufgehoben; zur Zeit darf sie aber keine Maßnahme treffen, die als Vollziehung dieses Aufhebungsbescheides zu qualifizieren ist (vgl. Urteil vom 17. August 1995 - BVerwG 3 C 17.94 - Buchholz 451.511 § 6 Nr. 7), denn der Beigeladene zu 2 hat gegen ihn Klage erhoben, die nach § 80 Abs. 1 und 2 VwGO aufschiebende Wirkung hat. Daß auch der Kläger gegen diesen Bescheid vom 12. März 1987 Anfechtungsklage erhoben und diese wieder zurückgenommen hat, ist für das vorliegende Verfahren ohne Bedeutung. Der Kläger konnte nämlich den Aufhebungsbescheid, der die Bescheinigung über einen Referenzmengenübergang nur vom Vorpächter auf den Beigeladenen zu 2 betraf, mangels Verletzung eigener Rechte (§ 42 Abs. 2 VwGO) nicht mit Erfolg anfechten. Die Klage hätte durch Prozeßurteil abgewiesen werden müssen. In Rechtskraft wäre dann nur die Entscheidung erwachsen, daß dem geltend gemachten Anspruch des Klägers prozessuale Hindernisse - eben die mangelnde Klagebefugnis - entgegenstehen. Nichts anderes muß sich der Kläger aufgrund seiner Klagerücknahme entgegenhalten lassen.

3.2 Bescheinigungen über den Referenzmengenübergang aufgrund einer Pachtlandrückgabe stellen fest, daß dem Verpächter aufgrund dessen eine Referenzmenge in der jeweils genannten Höhe zusteht.

3.2.1 Sie sind feststellende Verwaltungsakte; dies ergibt sich aus den Vorschriften der Milch-Garantiemengen-Verordnung. Ihre Erteilung ist den zuständigen Landesstellen als Verwaltungszuständigkeit zugewiesen (§ 2 Abs. 1 in Verbindung mit § 9 Abs. 2 MGV a.F.); an sie knüpfen sich im einzelnen geregelte Rechtsfolgen. Allein mit dieser Bescheinigung und auf keine andere Weise kann der Verpächter der Molkerei als Käufer der Milch und Milcherzeugnisse nachweisen, daß ihm die Referenzmenge zusteht (§ 9 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 4 MGV) und daß er wegen Milchlieferungen bis zu dieser Höhe keine Zusatzabgabe schuldet. Weigert sich die Molkerei, die Referenzmenge zu berücksichtigen, dann kann sich der Milcherzeuger an das Hauptzollamt wenden und eine Neufestsetzung beantragen; aber auch das Hauptzollamt ist ausschließlich auf den Nachweis durch eine Bescheinigung nach § 9 Abs. 2 MGV angewiesen: § 10 Abs. 3 Satz 2 MGV regelt ausdrücklich, daß eine für die Neuberechnung der Anlieferungs-Referenzmenge erforderliche Bescheinigung der zuständigen Landesstelle durch diesen Antrag beim Hauptzollamt nicht ersetzt werden kann.

3.2.2 Die in der Bescheinigung getroffene Feststellung über die Zuordnung von Referenzmengen ist für die Molkereien und Behörden bindend. Die Verbindlichkeit der Feststellung hängt nicht davon ab, ob die Zuordnung normativ durch die Milch-Garantiemengen-Verordnung selbst oder durch Zuteilung der Behörde nach ihrem Ermessen erfolgt. Das erstere ist nach der Rechtsprechung des Senats (Urteil vom 30. November 1989 - BVerwG 3 C 47.88 - BVerwGE 84, 140, 143 [BVerwG 30.11.1989 - 3 C 47/88] = Buchholz 451.512 Nr. 18) der Fall bei Referenzmengenübergängen (§ 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 MGV a.F.), das letztere im Falle der Zuteilung einer Referenzmenge nach § 6 Abs. 8 MGV. Die Verbindlichkeit der Feststellung ergibt sich vielmehr daraus, daß sie Regelungsgehalt der Bescheinigung ist. Auch eine unrichtige Feststellung bleibt wirksam und damit verbindlich, solange und soweit der Verwaltungsakt, dessen Entscheidungssatz die Feststellung ist, nicht zurückgenommen, widerrufen, anderweitig aufgehoben oder durch Zeitablauf oder auf andere Weise erledigt ist (§ 43 Abs. 2 VwGO). Gibt eine Bescheinigung einen Referenzmengenübergang unrichtig wieder, dann ändert sich zwar dadurch nicht die materielle Rechtslage, die Beteiligten sind aber gehindert, sich auf die wahre Rechtslage zu berufen, solange die Bescheinigung und mit ihr die Feststellung nicht korrigiert sind. Aus dem im Berufungsurteil zitierten Beschluß des erkennenden Senats vom 22. September 1993 - BVerwG 3 B 28.93 - Buchholz 451.512 Nr. 82 ergibt sich nichts anderes.

3.2.3 Die Bescheinigung vom 19. Juni 1986 über den Referenzmengenübergang vom Vorpächter auf den Beigeladenen zu 2 bindet die Beklagte bei der Erteilung einer Bescheinigung über einen Referenzmengenübergang vom Beigeladenen zu 2 auf den Kläger dergestalt, daß sie die Bescheinigung nicht mit der Begründung verweigern darf, der Beigeladene zu 2 habe seinerseits von seinem Vorpächter keine Referenzmenge erhalten. Etwas anderes könnte nur dann gelten, wenn die Beteiligten des jetzigen Verfahrens mit den Beteiligten des damaligen Verfahrens, über das die Beklagte mit der Bescheinigung vom 19. Juni 1986 entschieden hat, nichts zu tun hätten. Das ist aber nicht der Fall: Der Beigeladene zu 2, der auf die Bescheinigung an den Kläger dringt, war an beiden Verfahren beteiligt, damals als Erwerber der Referenzmenge und heute als der abgebende Teil. Er kann sich auf jeden Fall gegenüber der Beklagten auf die Bindungswirkung berufen. Daß die Behörde an ihre eigenen Verwaltungsakte gebunden ist, ergibt sich im übrigen aus den Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzesüber die Rücknahme und den Widerruf von Verwaltungsakten.

3.3 Die Bindung an die Bescheinigung vom 19. Juni 1986 entfällt auch nicht dadurch, daß die Beklagte die Bescheinigung mit Bescheid vom 12. März 1987 aufgehoben hat, denn der Beigeladene zu 2 hat als Adressat des Aufhebungsbescheides gegen ihn Klage erhoben, über die noch nicht rechtskräftig entschieden worden ist. Die Klage hat nach § 80 Abs. 1 und 2 VwGO aufschiebende Wirkung; die Beklagte hat die sofortige Vollziehung (§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO) ihres Aufhebungsbescheides nicht angeordnet. Aus dem neu eingefügten § 80 b VwGO ergibt sich ein Ende der aufschiebenden Wirkung im vorliegenden Fall schon deshalb nicht, weil der Klage im ersten Rechtszuge stattgegeben worden ist.

Hat die Klage aber aufschiebende Wirkung, dann ist es der Beklagten verwehrt, aus dem angefochtenen Verwaltungsakt - dem Aufhebungsbescheid - Konsequenzen für das vorliegende Verfahren zu ziehen, denn seine Rechtswirkungen sind suspendiert. Das ist der Sinn der aufschiebenden Wirkung, der auch ein rechtsgestaltender Verwaltungsakt nach § 80 Abs. 1 Satz 2 VwGO ausdrücklich unterliegt. § 80 Abs. 1 Satz 2 VwGO liefe im Hinblick auf rechtsgestaltende Verwaltungsakte leer, wenn nicht seine Rechtswirkungen von der aufschiebenden Wirkung erfaßt und suspendiert werden. Ein rechtsgestaltender Verwaltungsakt ist nämlich einer Vollziehung im Sinne einer Vollstreckung weder bedürftig noch zugänglich; die durch ihn verfügte Rechtsänderung tritt ohne weiteres Zutun einer Behörde von selbst ein (vgl. Urteil vom 21. Juni 1961 - BVerwG VIII C 398.59 - BVerwGE 13, 1 [BVerwG 21.06.1961 - VIII C 398/59]). Der Aufhebungsbescheid ist ein rechtsgestaltender Verwaltungsakt, denn er vernichtet den Bescheinigungsbescheid vom 19. Juni 1986 und schafft damit eine neue Rechtslage. Die aufschiebende Wirkung ändert ihrerseits allerdings die durch den rechtsgestaltenden Verwaltungsakt geschaffene Rechtslage nicht. Es bleibt bei dem Aufhebungsbescheid; nur seine Rechtswirkung wird aufgeschoben, suspendiert, und zwar solange, bis Rechtskraft eintritt oder die sofortige Vollziehung angeordnet wird.

Werden die Rechtswirkungen des Aufhebungsbescheides suspendiert, dann bleibt es vorläufig bei den Rechtswirkungen der Bescheinigung vom 19. Juni 1986, wonach davon auszugehen ist, daß dem Beigeladenen zu 2 durch die Rückgabe des Pachtbetriebs vom Vorpächter eine Referenzmenge in Höhe von 120 400 kg zugeflossen ist. Damit kann eine Bescheinigung über einen Referenzmengenübergang vom Beigeladenen zu 2 auf den Kläger nicht mit der Begründung abgelehnt werden, der Beigeladene zu 2 habe aus der Rückgabe des Pachtbetriebs vom Vorpächter an ihn keine Referenzmenge erhalten, denn diese Begründung steht im Widerspruch zu der Bescheinigung vom 19. Juni 1986, deren Aufhebung suspendiert ist.

4. Eine abschließende Beurteilung ist dem erkennenden Senat allerdings nicht möglich, weil das Berufungsgericht folgerichtig keine hinreichenden Feststellungen tatsächlicher Art getroffen hat, die einen sicheren Schluß auf das Ausmaß des Referenzmengenüberganges an den Kläger erlauben. Insbesondere ist nicht geklärt, in welchem zahlenmäßigen Verhältnis die an den Kläger verpachteten Milcherzeugungsflächen zu den bei den Beigeladenen zu 2 und zu 3 verbliebenen stehen. Deshalb ist die Sache zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an das Berufungsgericht zurückzuverweisen. Sollte die aufschiebende Wirkung gegen den Aufhebungsbescheid enden oder der Aufhebungsbescheid bestätigt werden, müßte dies im Schlußurteil berücksichtigt werden.

Prof. Dr. Driehaus

Sommer

van Schewick

Dr. Borgs-Maciejewski

Kimmel