Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 26.09.1996, Az.: BVerwG 2 C 39.95

II.

Die Revision des Klägers ist teilweise begründet. Sie führt zur Aufhebung des Urteils erster und des Beschlusses zweiter Instanz, soweit der Kläger einen Anspruch auf fehlerfreie Ermessensausübung hinsichtlich seiner Verwendung nach Ernennung zum Richter auf Probe geltend macht. Soweit der Kläger darüber hinausgehend einen Anspruch auf Zuweisung an das Verwaltungsgericht S., hilfsweise an ein Gericht der Verwaltungsgerichtsbarkeit des Landes Baden-Württemberg verfolgt, ist die Revision zurückzuweisen.

Gegenstand der Klage ist ausschließlich die Verwendung des Klägers nach der vom Beklagten zugesagten Ernennung zum Richter unter Berufung in das Richterverhältnis auf Probe. Davon ist das Berufungsgericht zutreffend ausgegangen. Auch wenn der Kläger das vom Beklagten aufrechterhaltene Angebot, ihn zum Richter zu ernennen, wegen der vorgesehenen Verwendung bei dem Sozialgericht S. nicht angenommen hat, läßt dieser Zusammenhang die schon durch §§ 12, 13 DRiG vorgegebene rechtliche Eigenständigkeit der Statusbegründung einerseits und der die Verwendung bestimmenden Maßnahmen andererseits unberührt.

Die Klage ist als allgemeine Leistungsklage zulässig. Anders als die Ernennung zum Richter unter Berufung in das Richterverhältnis auf Probe ist die Entscheidung über die Verwendung eines Richters auf Probe kein Verwaltungsakt. Vielmehr handelt es sich um eine organisatorische Maßnahme, der grundsätzlich keine - den Begriff des Verwaltungsakts im Sinne des § 42 Abs. 1 VwGO, § 35 Satz 1 VwVfG kennzeichnende - unmittelbare Außenwirkung zukommt.

Gemäß § 13 DRiG kann ein Richter auf Probe ohne seine Zustimmung nur bei einem Gericht, bei einer Behörde der Gerichtsverwaltung oder bei einer Staatsanwaltschaft verwendet werden. Damit sind die Einsatzmöglichkeiten des Richters auf Probe umschrieben, die ohne sein Einverständnis festgelegt werden können. Diesem ist weder ein Amt im statusrechtlichen noch im abstrakt-funktionellen Sinne übertragen. Er ist kein planmäßig angestellter Richter wie der Richter auf Lebenszeit oder auf Zeit, und er bekleidet kein Richteramt gemäß § 27 DRiG. Dieser besonderen Rechtsstellung des Richters auf Probe entsprechen die vielfältigen, durch § 13 DRiG begrenzten Einsatzmöglichkeiten. Das Deutsche Richtergesetz versteht die Verwendung eines Richters auf Probe als Festlegung eines Aufgabenbereiches ohne Rücksicht darauf, ob sie erstmalig oder erneut, ob sie auf eine bestimmte Zeit (vgl. § 70 Abs. 2 GVG) oder in zeitlicher Hinsicht unbestimmt und ob sie als Fortsetzung oder Änderung der bisherigen Verwendung geregelt wird. Die Qualifizierung dieser Festlegung als Organisationsmaßnahme ohne Verwaltungsaktcharakter gilt unabhängig davon, ob im Einzelfall Rechte des Betroffenen beeinträchtigt sein können. Denn nicht die tatsächlichen Auswirkungen der Maßnahme sind für ihre Rechtsnatur maßgebend, sondern allein ihr objektiver Sinngehalt (vgl. zum Beamtenrecht BVerwGE 60, 144 <145 ff.>[BVerwG 22.05.1980 - 2 C 30/78]; Urteil vom 12. Februar 1981 - BVerwG 2 C 42.78 - <Buchholz 232 § 26 Nr. 21>; BVerwGE 98, 334 <335 f.>[BVerwG 01.06.1995 - 2 C 20/94]).

Der Kläger hat keinen Anspruch darauf, nach einer Ernennung zum Richter unter Berufung in das Richterverhältnis auf Probe bei dem Verwaltungsgericht S. oder einem anderen Verwaltungsgericht des Landes Baden-Württemberg verwendet zu werden.

Über die Verwendung des Richters auf Probe entscheidet die Justizverwaltung unter Beachtung des § 13 DRiG nach Ermessen. Sie bestimmt, zu welcher Zeit und bei welchem Gericht, bei welcher Behörde der Gerichtsverwaltung oder bei welcher Staatsanwaltschaft der Richter auf Probe beschäftigt werden soll. Erst nach der Zuweisung an ein konkretes Gericht und für den Fall, daß der Richter auf Probe Aufgaben der Rechtsprechung wahrnehmen soll, unterliegt er der Geschäftsverteilungskompetenz des Präsidiums (vgl. §§ 21 a ff. GVG). Im Rahmen des § 13 DRiG ist die - von der sachlichen Unabhängigkeit zu trennende - persönliche Unabhängigkeit des Richters auf Probe eingeschränkt. Art. 97 Abs. 2 GG bezieht sich auf hauptamtlich und planmäßig angestellte Richter, zu denen der Richter auf Probe nicht gehört.

Ob eine Beschränkung des Ermessens nach § 13 DRiG aufgrund einer Zusage, den Richter auf Probe nur bei einem bestimmten Gericht oder innerhalb eines bestimmten Gerichtszweiges zu verwenden, zulässig ist, bedarf keiner Entscheidung. Die Ausführungen des Berufungsgerichts, daß der Beklagte dem Kläger eine Zusage, ihn nach Ernennung zum Richter auf Probe beim Verwaltungsgericht S. oder jedenfalls bei einem anderen Verwaltungsgericht des Landes Baden-Württemberg zu verwenden, nicht erteilt hat, sind revisionsrechtlich nicht zu beanstanden.

Mittels der auch außerhalb des Anwendungsbereiches des § 38 VwVfG möglichen Zusage im Rechtssinne verpflichtet sich eine Behörde zu einem künftigen Tun oder Unterlassen. Eine solche Bindung tritt ein, wenn die Behörde gegenüber dem Adressaten unzweifelhaft den Willen zum Ausdruck bringt, eine bestimmte Handlung später vorzunehmen oder zu unterlassen (zur Zusicherung vgl. BVerwGE 74, 15 <17>[BVerwG 07.02.1986 - 4 C 28/84]; BVerwG, Urteil vom 25. Januar 1995 - BVerwG 11 C 29.93 - <Buchholz 316 § 38 Nr. 11>). Ob eine solche selbstverpflichtende Willenserklärung vorliegt, ist durch Auslegung nach der im öffentlichen Recht entsprechend anwendbaren Regel des § 133 BGB zu ermitteln. Maßgebend ist der erklärte Wille, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte.

Von diesen Grundsätzen ist das Berufungsgericht zutreffend ausgegangen und hat unter Würdigung des objektiven Erklärungswertes, der weiteren Begleitumstände, insbesondere des Zweckes der Erklärung, sowie der Zielsetzung des § 13 DRiG erkannt, daß der Beklagte dem Kläger mit Schreiben vom 29. Januar 1992 keine Zusage im Hinblick auf eine spätere Verwendung innerhalb der Verwaltungsgerichtsbarkeit des Landes Baden-Württemberg erteilt hat. Das Berufungsgericht hat dargelegt, daß die Erklärung, "(der Kläger) werde in den höheren Dienst der Verwaltungsgerichtsbarkeit des Landes Baden-Württemberg (übernommen)", routinemäßig erteilt worden ist. Es hat weiterhin darauf hingewiesen, daß angesichts des Zwecks des § 13 DRiG, den Richter auf Probe in den Grenzen dieser Vorschrift möglichst vielseitig unabhängig von seiner Zustimmung mit der richterlichen Praxis vertraut zu machen, der Bindungswille der Behörde aufgrund einer einseitigen, gesetzlich nicht nahegelegten Erklärung unmißverständlich und eindeutig zum Ausdruck kommen müsse; zudem sprächen weder besondere persönliche Belange des Klägers noch besondere dienstliche Interessen dafür, daß der Beklagte sich darauf festgelegt habe, den Kläger ausschließlich beim Verwaltungsgericht S. oder bei einem anderen Verwaltungsgericht zu verwenden.

Nichts anderes gilt für die anläßlich des Vorstellungsgesprächs im Dezember 1991 mündlich erteilte "Einstellungszusage für das Verwaltungsgericht S.". Auch dieser Erklärung konnte der Kläger nur entnehmen, daß der Beklagte beabsichtige, ihn nach Ernennung zum Richter beim Verwaltungsgericht S. zu verwenden, ohne sich dahin gehend einseitig zu verpflichten. Soweit der Beklagte den Kläger mit Schreiben vom 29. Januar 1992 für die Zeit ab dem "1. April 1992 bis auf weiteres" an das Verwaltungsgericht S. zugewiesen hat, können hieraus ebenfalls keine Rechte für die Zukunft hergeleitet werden. Da die Ernennung zum Richter auf Probe am 1. April 1992 mangels Mitwirkung des Klägers nicht zustande gekommen ist, hatte sich diese Zuweisung erledigt.

Die Leistungsklage hat jedoch insoweit Erfolg, als mit dem geltend gemachten Anspruch auf Zuweisung an das Verwaltungsgericht S. oder an ein anderes Verwaltungsgericht des Landes Baden-Württemberg zugleich ein Anspruch auf erneute Entscheidung über die Verwendung des Klägers nach seiner Ernennung zum Richter auf Probe unter Beachtung der Rechtsauffassung des Bundesverwaltungsgerichts verfolgt wird. Entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts hat der Beklagte das nach § 13 DRiG bestehende Ermessen fehlerhaft ausgeübt. Die vom Beklagten für die Ermessensentscheidung dargelegten maßgebenden Gründe rechtfertigen nicht die Prognose, daß eine Verwendung des Klägers in der Verwaltungsgerichtsbarkeit für seine Erprobung ungeeignet sei.

Das Amt eines Richters im statusrechtlichen Sinne fordert spezifische fachliche und persönliche Fähigkeiten, die während des Probedienstes entwickelt und festgestellt werden sollen und die Voraussetzungen für die Ernennung zum Richter auf Lebenszeit sind (vgl. § 10 Abs. 1, § 22 DRiG). § 13 DRiG schafft die Grundlage dafür, daß der Richter auf Probe sich möglichst vielseitig und unabhängig von seiner Zustimmung mit der richterlichen und staatsanwaltschaftlichen Praxis sowie der Tätigkeit der Gerichtsverwaltung vertraut machen kann. Dazu gehören auch Verwendungen außerhalb der Rechtsprechung und außerhalb des Gerichtszweiges, in dem der Richter nach Berufung in das Richterverhältnis auf Lebenszeit tätig werden soll, oder außerhalb der Gerichtsstufe, der das Eingangsamt zugeordnet ist. Dem weiten Ermessen der Justizverwaltung bei der Verwendung der Richter auf Probe sind allerdings durch Sinn und Zweck des § 13 DRiG von ihr zu beachtende Grenzen gesetzt. Die Verwendung muß dem Zweck dienen, für die nach der Personalplanung des Dienstherrn zu besetzenden Ämter eines Richters bzw. Staatsanwalts Kenntnisse und Erfahrungen zu vermitteln, die eine gesicherte Beurteilung der erforderlichen Eignung ermöglichen. Dabei kann die Personalplanung Schwerpunkte wie u.a. eine möglichst vielseitige Verwendbarkeit in diesen Ämtern oder nur in einzelnen Zweigen der Justiz ebenso berücksichtigen, wie das vom Richter auf Probe jeweils angestrebte Amt.

Danach ist es im Grundsatz nicht zu beanstanden, wenn der Beklagte davon absieht, einen Richter auf Probe einem Gericht zuzuweisen, bei dem eine Verwendung in nennenswertem Umfang eingeschränkt oder erschwert ist. Der Zweck des Probeverhältnisses gebietet es, die Eignung für sämtliche in dem entsprechenden Amt eines Richters auf Lebenszeit anfallenden Tätigkeiten unter im wesentlichen für alle Richter gleichen Bedingungen feststellen zu können. Damit wäre es schwerlich vereinbar, wenn der Richter auf Probe an einer Vielzahl von Rechtsstreitigkeiten bei dem in Betracht kommenden Gericht nicht mitwirken dürfte oder wenn er dort individuellen Sonderbelastungen ausgesetzt wäre, die ihn im Vergleich zu anderen Richtern exponieren. Eine solche Einschränkung oder Erschwerung der Erprobung des Klägers bei einer Verwendung in der Verwaltungsgerichtsbarkeit konnte der Beklagte jedoch nicht aufgrund der vom Berufungsgericht festgestellten Äußerungen des Klägers bei der Diskussionsveranstaltung im März 1992 herleiten.

Eine Verletzung des § 39 DRiG, wonach sich der Richter innerhalb und außerhalb seines Amtes, auch bei politischer Betätigung, so zu verhalten hat, daß das Vertrauen in seine Unabhängigkeit nicht gefährdet wird, liegt nicht vor. Im März 1992 unterlag der Kläger nicht den Pflichten des § 39 DRiG, weil er zu diesem Zeitpunkt nicht zum Richter ernannt war. Der Vorschrift kommt auch keine "Vorwirkung" in dem Sinne zu, daß bereits der Bewerber für den Richterdienst das sogenannte Mäßigungsgebot zu beachten hat. § 39 DRiG schützt das Vertrauen in die Unabhängigkeit des Richters. Eine sachliche und persönliche Unabhängigkeit kann nicht schon von demjenigen erwartet werden, der sich erst um Einstellung als Richter bemüht.

Die Befürchtung des Beklagten, ein Einsatz des Klägers in Asylverfahren führe zu ständigen Ablehnungen wegen Befangenheit durch Verwaltungsbehörden, stützt sich auf eine Prognose, die verwaltungsgerichtlich nur in begrenztem Umfang nachprüfbar ist. Verwaltungsgerichtlicher Kontrolle unterliegen die Tatsachen, von denen die Behörde ausgegangen ist, sowie der von ihr angewandte Prognosemaßstab. Zu prüfen ist darüber hinaus, ob bei einer Ermessensentscheidung, wie sie im vorliegenden Falle zu treffen war, das Prognoseergebnis sachgerecht in den Abwägungsvorgang einbezogen worden ist. Die Vorausschau des Beklagten, eine Verwendung des Klägers in der Verwaltungsgerichtsbarkeit sei wegen dessen Befangenheit in Asylverfahren in nennenswertem Umfang eingeschränkt, ist fehlerhaft, weil sie von einem unzutreffenden Prognosemaßstab ausgeht. Gemäß § 54 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 45 ZPO entscheidet über ein Ablehnungsgesuch nach § 42 ZPO ausschließlich das Gericht, dem der Abgelehnte angehört. Daß das zuständige Gericht die antizipierte Beurteilung des Beklagten auf der Grundlage der bislang getroffenen Feststellungen teilen würde, kann nicht mit der erforderlichen Wahrscheinlichkeit angenommen werden.

Öffentlich geäußerte politische oder (verfassungs-)rechtliche Überzeugungen eines Richters rechtfertigen als solche dessen Ablehnung wegen Besorgnis der Befangenheit nach § 42 Abs. 2 ZPO regelmäßig nicht. Von einem Richter wird erwartet, daß er auch dann unvoreingenommen an die Beurteilung einer Sache herantritt, wenn er sich schon früher über eine entscheidungserhebliche Frage eine Meinung gebildet hat (vgl. BVerfGE 82, 30 <38>[BVerfG 05.04.1990 - 2 BvR 413/88]). Zusätzliche Umstände, die aus der Sicht eines Verfahrensbeteiligten Anlaß geben könnten, an der Unvoreingenommenheit des Klägers bei einer Tätigkeit als Richter zu zweifeln, sind nicht ersichtlich. Auch wenn die Kritik des Klägers an den geplanten Neuregelungen des Verwaltungsverfahrens, des gerichtlichen Verfahrens sowie der Organisation von Behörden und Gerichten in Asylangelegenheiten teilweise - was hier nicht zu bewerten ist - überpointiert gewesen sein sollte, richtete sie sich nach den getroffenen Feststellungen nicht mit Emotions- oder Animositätsäußerungen gegen die mit Asylangelegenheiten befaßten Behörden oder deren Bedienstete, sondern gegen Entwürfe des Gesetzgebers, die in der damals diskutierten Fassung nicht als Gesetz verabschiedet worden sind. Ebensowenig ist erkennbar, daß der Kläger sich zu Einzelfragen des Asylrechts in einer Weise festgelegt hätte, wonach eine unvoreingenommene und unbefangene Abwägung konkurrierender Argumente aus der Sicht eines Verfahrensbeteiligten nicht mehr in Frage kommen konnte.

Die weitere entscheidungstragende Erwägung des Beklagten, aufgrund der Äußerungen des Klägers habe sich herausgestellt, daß die von ihm angestrebte Tätigkeit wegen der damit verbundenen Sondersituation keine für die Erprobung geeignete Tätigkeit darstelle, ist nicht ermessensgerecht. Es ist nicht erkennbar, daß etwaige gegen einen Richter auf Probe gerichtete Ablehnungsgesuche den Zweck der Erprobung nachhaltig und unzumutbar erschweren könnten. Die Möglichkeit, daß ein Richter mit einem Ablehnungsgesuch wegen Befangenheit konfrontiert wird, besteht jederzeit. Möglicherweise hierdurch entstehende persönliche Belastungen hat der Richter hinzunehmen, ohne daß seine weitere Tätigkeit beeinflußt wird. Auch diese Fähigkeit gehört zu seiner Eignung für das Richteramt, die während der Probezeit festzustellen ist.

Die erneute Entscheidung über die Verwendung des Klägers nach seiner Ernennung zum Richter auf Probe ist der Justizverwaltung vorbehalten. Das Gericht kann im Rahmen der zu treffenden Ermessensentscheidung nicht anstelle der Justizverwaltung über diesen Anspruch des Klägers entscheiden.

Soweit der Beklagte erstmals im Revisionsverfahren vorgetragen hat, wegen der verschlechterten Einstellungssituation aufgrund der Personalreduzierungen im Justizbereich sei eine Einstellung des Klägers - und damit auch eine Verwendung in der Verwaltungsgerichtsbarkeit - heute nicht mehr möglich, kann dies im Revisionsverfahren nicht berücksichtigt werden (§ 137 Abs. 2 VwGO).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 VwGO.