I.

Der Kläger wohnt in der G.-Straße von B. Diese Straße ist Teil einer geschwindigkeitsbegrenzten Zone und für Kraftfahrzeuge bis 2,8 t frei befahrbar. In östlicher Richtung endet sie beim Gelände einer Abwasserbehandlungsanlage. Nördlich von ihr verläuft eine Eisenbahnlinie. Nach Fertigstellung einer neuen Eisenbahntrasse wurde aufgrund einer Vereinbarung zwischen der Bundesbahn und der Beklagten aus dem Jahr 1982 die G.-Straße auf Kosten der Bahn ausgebaut und mit einer bituminösen Decke versehen. Dies führte dazu, daß diese Straße von Kraftfahrern zunehmend als "Schleichweg" zwischen dem Zentrum der Stadt und den nordöstlich gelegenen Stadtteilen benutzt wurde. Der Kläger bemühte sich deshalb bei der Beklagten zu 2 darum, die G.-Straße für den Durchgangsverkehr sperren zu lassen. Im Jahr 1985 widmete der Rat der Beklagten zu 2 sie jedoch ohne Beschränkungen dem öffentlichen Verkehr. Gegen die Widmungsverfügung erhob der Kläger in erster Instanz erfolglos Klage. Auf seine Berufung gegen dieses Urteil wurde in der mündlichen Verhandlung des Berufungsgerichts vom 6. Februar 1990 ausweislich des Sitzungsprotokolls "die Sach- und Rechtslage eingehend erörtert". Die Beigeordnete B., die den Beklagten zu 1 in der Sitzung vertrat, gab sodann folgende Erklärung zur Niederschrift des Oberverwaltungsgerichts:

"Der Beklagte verpflichtet sich, zur Reduzierung der gefahrenen Geschwindigkeiten auf der G.-Straße die Maßnahmen entsprechend dem Beschluß des Verkehrsausschusses vom 18. November 1986, soweit diese nicht bereits durchgeführt worden sind, durchzuführen, mit Ausnahme des Einbaus von Schwellen."

Im Beschluß des Verkehrsausschusses vom 18. November 1986 heißt es:

"Zur Reduzierung der gefahrenen Geschwindigkeiten auf der G.-Straße zwischen ... und ... sollen folgende Maßnahmen durchgeführt werden:

1.
Einengung der Fahrbahn der G.-Straße im Bereich der Unterführung der neuen L.-Straße, so daß nur jeweils ein Fahrzeug diesen Bereich passieren kann. Hierzu ist eine entsprechende Verkehrsregelung durch Zeichen 208 StVO (dem Gegenverkehr Vorrang gewähren) und Zeichen 308 StVO (Vorrang vor dem Gegenverkehr) anzuordnen.

2.
Wiederholung des Zeichens "Zonen-Geschwindigkeitsbeschränkung 30 km/h" in westlicher Fahrtrichtung im Bereich ... und in östlicher Fahrtrichtung vor Beginn der Wohnbebauung der G.-Straße...

3.
Eine Kombination von Schwellen, Baken und Leitpfosten im Bereich des bebauten Teils der G.-Straße zwischen M. und S. mit dem Ziel einer teilweisen Verengung (durch Baken und Leitpfosten) und einer zusätzlichen Geschwindigkeitsreduzierung (durch Schwellen)."

Die zu Protokoll gegebene Erklärung wurde der Beigeordneten B. vorgelesen und von ihr genehmigt. Daraufhin erklärte der Kläger in Übereinstimmung mit dem Beklagten die Hauptsache für erledigt; das Berufungsgericht stellte sodann das Verfahren mit Beschluß vom 16. Februar 1990 ein.

Der Erklärung der Beigeordneten B. vom 6. Februar 1990 kamen die Beklagten in der Folgezeit nicht nach. Gegenüber wiederholten Aufforderungen des Klägers u.a. durch seinen früheren Prozeßbevollmächtigten, die Maßnahmen zu realisieren, berief sich die Beklagte in mehreren Schreiben darauf, die Beigeordnete habe die Erklärung in der mündlichen Verhandlung des Berufungsgerichts vom 6. Februar 1990 in Unkenntnis eines Beschlusses des Verkehrsausschusses vom 19. Februar 1987 abgegeben, wonach die Durchführung der Maßnahmen des Beschlusses vom 18. November 1986 ausgesetzt worden sei, weil eine isolierte Entlastung der G.-Straße eine verstärkte Belastung anderer Straßen zur Folge habe; verkehrsregelnde Maßnahmen im fraglichen Gebiet sollten erst nach Klärung des Gesamtkonzepts für die Zufahrten nach dem geplanten Ausbau des Klärwerks erfolgen. Wäre der Beigeordneten in der Sitzung vom 6. Februar 1990 dieser weitere Beschluß vom 19. Februar 1987 bekannt gewesen, hätte sie die Erklärung nicht abgegeben.

Im Oktober 1990 erhob der Kläger Klage mit dem Ziel, die in der Erklärung vom 6. Februar 1990 genannten verkehrsbeschränkenden Maßnahmen auf der G.-Straße durchzuführen. Der Beklagte focht diese Erklärung im Verlauf des erstinstanzlichen Verfahrens vorsorglich wegen Irrtums an. Ferner hob der Verkehrsausschuß der Beklagten zu 2 mit Beschluß vom 19. November 1990 seinen Beschluß vom 18. November 1986 mit der Begründung auf, vor der Realisierung isolierter verkehrsbeschränkender Maßnahmen im fraglichen Gebiet müsse ein Gesamtkonzept für die Klärwerkszufahrten vorliegen.

Das Verwaltungsgericht wies die Klage durch Urteil vom 4. Dezember 1991 ab und begründete seine Entscheidung im wesentlichen damit, die Erklärung vom 6. Februar 1990 sei nicht als Zusicherung im Sinne des § 38 VwVfG NW anzusehen, da die Aufstellung von Verkehrszeichen oder -einrichtungen nicht zusicherungsfähig sei. Im übrigen habe der Kläger keinen Anspruch auf die begehrten verkehrsbeschränkenden Maßnahmen, weil die Entscheidung des Beklagten, vorerst keine weiteren verkehrsregelnden Maßnahmen zu treffen, ermessensfehlerfrei sei.

Auf die Berufung des Klägers hat das Oberverwaltungsgericht die erstinstanzliche Entscheidung geändert und der Klage stattgegeben. Sein Urteil vom 28. Juni 1993 ist im wesentlichen wie folgt begründet: Die Klage sei als Verpflichtungsklage zulässig, soweit sie auf die Verpflichtung zur Aufstellung von Verkehrszeichen abziele; soweit der Kläger Maßnahmen zur baulichen Einengung der G.-Straße begehre, sei die allgemeine Leistungsklage die richtige Klageart. Die Berufung sei auch begründet. Rechtsgrundlage für den Anspruch des Klägers sei die Erklärung der Beigeordneten vom 6. Februar 1990. Diese Erklärung sei eine verbindliche Zusicherung im Sinne von § 38 VwVfG NW. Entgegen der Auffassung des OVG Lüneburg (NJW 1985, 1043) seien Verkehrszeichen und -einrichtungen grundsätzlich zusicherungsfähig. Die Befugnis zur Aufstellung von Verkehrszeichen beinhalte gleichzeitig die Ermächtigung der Straßenverkehrsbehörde, die Aufstellung einem einzelnen Anlieger zuzusichern. Ob andere Verkehrsteilnehmer dadurch in ihren Rechten beeinträchtigt seien und sich gegen Verkehrszeichen wehren könnten, sei insoweit unerheblich. Die nach § 45 StVO notwendige Flexibilität bei Aufstellung, Veränderung und Beseitigung von Verkehrszeichen spreche nicht gegen ihre grundsätzliche Zusicherungsfähigkeit. Nachträglichen Veränderungen der Rechts- oder Sachlage könne jedenfalls durch § 38 Abs. 3 VwVfG ausreichend Rechnung getragen werden. Im vorliegenden Fall liege eine wirksame Zusicherung im Sinne von § 38 Abs. 1 VwVfG vor. Die Beigeordnete habe als zuständige Behörde gehandelt. Die notwendige Schriftform werde durch das Protokoll der mündlichen Verhandlung des Oberverwaltungsgerichts ersetzt. Die Zusicherung habe keine Beteiligungsrechte anderer Behörden oder Rechte Dritter im Sinne von § 38 Abs. 1 Satz 2 VwVfG verletzt. Sie sei ferner in Übereinstimmung mit dem geltenden Recht erteilt worden. Die Bindung der Beklagten an die Zusicherung sei nicht wegen nachträglicher Änderung der Sach- oder Rechtslage entfallen. Zur Annahme der Nachträglichkeit im Sinne des § 38 Abs. 3 VwVfG genüge es nicht, daß die bei Abgabe der Zusicherung gegebene Sachlage dem Behördenvertreter erst nachträglich bekanntgeworden sei. Insoweit sei der Beschluß des Verkehrsausschusses vom 19. Februar 1987 für die Bindungswirkung der Zusicherung unerheblich. Die damalige Unkenntnis der Beigeordneten sei ein unbeachtlicher Motivirrtum, so daß die Anfechtungserklärung im Klageverfahren rechtlich ohne Bedeutung sei. Auch die Aufhebung des Beschlusses vom 18. November 1986 durch den Beschluß des Verkehrsausschusses vom 19. November 1990 sei keine nachträgliche Änderung der Sach- oder Rechtslage. Es handele sich dabei um einen bloßen politischen Willensakt, der - jedenfalls zum damaligen Zeitpunkt - auf einer höchst unsicheren Prognose beruht habe. Die Verbindlichkeit der Zusicherung entfalle erst dann, wenn die Verwirklichung der geplanten Maßnahme nicht nur in Aussicht genommen sei, sondern auf der Grundlage aller notwendigen Genehmigungen unmittelbar bevorstehe. Da der Ausbau des Klärwerks und der G.-Straße derzeit nicht gesichert sei, könne in der Planung selbst noch keine erhebliche Änderung der Sach- oder Rechtslage gesehen werden. Schließlich sei die Zusicherung bindend, soweit sie sich auf bauliche Maßnahmen zur Einengung der G.-Straße beziehe. Als Trägerin der Straßenbaulast könne die Beklagte zu 2 den Zustand und den Verlauf der Straße bestimmen, wenn sie damit für die Straßenverkehrsteilnehmer keine unzumutbaren oder gefährlichen Hindernisse schaffe und sich im Rahmen der Widmung halte.

Mit der vom Bundesverwaltungsgericht zugelassenen Revision rügen die Beklagten die Verletzung von Bundesrecht. Sie bezweifeln die Zusicherungsfähigkeit von Verkehrszeichen und -einrichtungen und meinen, zumindest sei hier eine nachträgliche Änderung der Sach- oder Rechtslage eingetreten, die die Bindung an die Erklärung vom 6. Februar 1990 beseitige. Sie verweisen darauf, daß auch der Rat der Beklagten zu 2 am 17. Dezember 1991 nach Abwägung aller Belange der Anbindung der Kläranlage über die G.-Straße den Vorzug gegeben habe. Das Berufungsgericht habe ferner den ihm bekannt gewesenen Beschluß des Wirtschafts- und Planungsausschusses der Beklagten zu 2 vom 17. Mai 1993 nicht hinreichend gewürdigt, wonach die Kläranlage ausgebaut und die Zufahrt zu ihr über die G.-Straße erfolgen solle. Zu berücksichtigen sei auch das zu diesem Zweck eingeleitete vereinfachte Bebauungsplanverfahren, das inzwischen mit dem Bebauungsplan Nr. 14 "G.-Straße" abgeschlossen worden sei. Angesichts der mehrfachen Beschlußfassungen der zuständigen kommunalen Gremien sei es widersinnig, die Beklagten weiterhin an einer irrtümlich abgegebenen alten Erklärung festzuhalten.

Der Kläger verteidigt das Berufungsurteil.

II.

Die Revision der Beklagten ist zulässig und begründet. Das Berufungsurteil verletzt Bundesrecht und ist - unter Wieder-Herstellung der erstinstanzlichen Entscheidung - aufzuheben (§ 144 Abs. 3 Nr. 1 VwGO).

Zutreffend hat das Oberverwaltungsgericht die vom Kläger erhobene Klage als Verpflichtungsklage angesehen, soweit sie auf den Erlaß verkehrsregelnder Anordnungen und damit nach gefestigter Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auf den Erlaß von Verwaltungsakten in der Form von Allgemeinverfügungen gerichtet ist (vgl. zuletzt BVerwGE 92, 32 <34>[BVerwG 27.01.1993 - 11 C 35/92]). Ebenfalls zutreffend ist die Qualifizierung der Klage als allgemeine Leistungsklage, soweit der Kläger mit ihr reales Verwaltungshandeln - nämlich die Einengung der Fahrbahn - begehrt.

Das Berufungsurteil steht hingegen mit Bundesrecht nicht in Einklang, soweit darin entschieden ist, die Beklagten seien aufgrund der Erklärungen der Beigeordneten B. in der mündlichen Verhandlung des Oberverwaltungsgerichts vom 6. Februar 1990 aus dem Gesichtspunkt einer Zusicherung gemäß § 38 VwVfG NW zur Realisierung bestimmter straßenverkehrsrechtlicher Maßnahmen verpflichtet. Diese Vorschrift stimmt mit § 38 VwVfG des Bundes wörtlich überein und unterliegt daher gemäß § 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO revisionsgerichtlicher Überprüfung.

A.

1.

Zutreffend hat das Berufungsgericht die zur Niederschrift des Berufungsgerichts gegebene Erklärung der Beigeordneten vom 6. Februar 1990 als ursprünglich wirksame Zusicherung im Sinne von § 38 Abs. 1 VwVfG angesehen.

a)

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts stellt eine von der zuständigen Behörde im Prozeß abgegebene Erklärung dann eine Zusicherung im Sinne von § 38 VwVfG (= § 38 VwVfG NW) dar, wenn gegenüber dem Adressaten unzweifelhaft der Wille der Behörde zum Ausdruck kommt, einen bestimmten Verwaltungsakt später zu erlassen oder zu unterlassen (vgl. BVerwGE 74, 15 <17>[BVerwG 07.02.1986 - 4 C 28/84]). Das war hier der Fall. Ausweislich der Niederschrift über die mündliche Verhandlung des Oberverwaltungsgerichts hat die Beigeordnete B. der Beklagten "nach eingehender Erörterung der Rechts- und Sachlage" in Kenntnis des vom Kläger verfolgten Klageziels die Erklärung abgegeben, daß sich "der Beklagte verpflichtet, zur Reduzierung der gefahrenen Geschwindigkeiten auf der G.-Straße die Maßnahmen entsprechend dem Beschluß des Verkehrsausschusses vom 18. November 1986, soweit diese nicht bereits durchgeführt worden sind, durchzuführen, mit Ausnahme des Einbaus von Schwellen". Diese Erklärung ist ihr sodann nochmals vorgelesen und von ihr genehmigt worden. Der Kläger hat daraufhin in Übereinstimmung mit dem Beklagten die Hauptsache für erledigt erklärt. Die Würdigung des Berufungsgerichts, daß unter diesen Umständen die Erklärung der Beigeordneten aus der Sicht eines verständigen Betrachters als eine - an den Beschluß des Verkehrsausschusses vom 18. November 1986 anknüpfende - Zusicherung im Sinne des § 38 Abs. 1 Satz 1 VwVfG anzusehen ist, ist revisionsgerichtlich nicht zu beanstanden.

b)

Die Zusicherung ist im Sinne des § 38 Abs. 1 Satz 1 VwVfG auch von der zuständigen Behörde abgegeben worden, denn die Beigeordnete war, wie das Berufungsgericht feststellt, hierzu ermächtigt.

c)

Die Zusicherung zur Niederschrift des Gerichts genügt ferner der Schriftform des § 38 Abs. 1 Satz 1 VwVfG. Zwar enthält § 38 VwVfG selbst keine ausdrückliche Regelung, welche förmlichen Anforderungen an die Schriftform der Zusicherung zu stellen sind. Da die Zusicherung - unbeschadet der streitigen Frage ihrer Rechtsnatur - aber die Selbstverpflichtung der Behörde zum späteren Erlaß eines Verwaltungsakts enthält, ist § 37 Abs. 3 VwVfG auf § 38 Abs. 1 Satz 1 VwVfG entsprechend anwendbar. Das gerichtliche Protokoll erfüllt die sich daraus ergebenden Anforderungen: Aus ihm wird deutlich, welche Behörde die Zusicherung gegeben und wer für sie gehandelt hat. Auch den mit der Schriftform verbundenen Zwecken der Beweis- und Warnfunktion trägt die gerichtliche Niederschrift mit einer Erklärung, die vorgelesen und genehmigt worden ist, hinreichend Rechnung. Daß das gerichtliche Protokoll von dem zusichernden Organwalter nicht unterschrieben wird, steht der Schriftform im Sinne des § 37 Abs. 3 VwVfG nicht entgegen, da Namenswiedergabe genügt.

d)

Der Zusicherung steht nicht § 38 Abs. 1 Satz 2 VwVfG entgegen, denn die Anhörung Beteiligter oder die Mitwirkung einer anderen Behörde oder eines Ausschusses war nicht im Sinne dieser Vorschrift "aufgrund einer Rechtsvorschrift erforderlich". Über die Aufstellung und Entfernung von Verkehrsschildern entscheidet nach § 45 Abs. 1 StVO - abgesehen von den hier nicht gegebenen Fällen des § 45 Abs. 1 b Satz 2 StVO - allein die zuständige (staatliche) Straßenverkehrsbehörde im Rahmen einer der Gemeinde übertragenen Auftragsangelegenheit (vgl. Urteil des erkennenden Senats vom 20. April 1994 - BVerwG 11 C 17.93 - Buchholz 442.151 § 45 StVO Nr. 29).

e)

Das Berufungsurteil ist revisionsgerichtlich ferner nicht zu beanstanden, soweit es - abweichend von der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts Lüneburg (NJW 1985, 1043) - die Aufstellung von Verkehrszeichen für zusicherungsfähig hält. Das Verwaltungsverfahrensgesetz - und damit auch dessen § 38 VwVfG - gilt in seinem Anwendungsbereich ergänzend und lückenschließend für die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit der Behörden von Bund, Ländern und Kommunen, soweit nicht Rechtsvorschriften inhaltsgleiche oder entgegenstehende Bestimmungen enthalten. Derartige ausdrücklich entgegenstehende Rechtsvorschriften ergeben sich aus dem Straßenverkehrsrecht nicht. Auch aus Sinn und Zweck spezialgesetzlicher Vorschriften läßt sich nicht entnehmen, daß die Zusicherung als ein durch § 38 VwVfG ausdrücklich anerkanntes Handlungsinstrument bei der Anordnung von Verkehrszeichen von vornherein und grundsätzlich ausscheiden soll. Da Verkehrszeichen nach gefestigter Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts Verwaltungsakte in der Form von Allgemeinverfügungen im Sinne von § 35 Satz 2 VwVfG (= § 35 Satz 2 VwVfG NW) sind, könnte ihre Zusicherungsfähigkeit allenfalls dann ausscheiden, wenn sich dies aus der besonderen Rechtsnatur von Verkehrszeichen oder ihren speziellen Rechtswirkungen ergäbe. Das ist nicht der Fall. Zwar stellen, wie das Oberverwaltungsgericht Lüneburg (a.a.O.) hervorhebt, verkehrsregelnde Maßnahmen Reaktionen auf spezifische, sich möglicherweise rasch ändernde Verkehrslagen dar. Ein Grundsatz, daß nur solche Verwaltungsakte zusicherungsfähig wären, die typischerweise auf lange Zeit unverändert Bestand haben, läßt sich aber weder dem Straßenverkehrsrecht noch dem allgemeinen Verwaltungsverfahrensrecht entnehmen. Vielmehr zeigt die Regelung des § 38 Abs. 3 VwVfG, daß der Gesetzgeber im Rahmen von Zusicherungen mit rechtserheblichen Änderungen der Sach- und Rechtslage gerechnet und deshalb die Bindungswirkung der Zusicherung begrenzt hat. Daß durch die Anordnung bestimmter Verkehrszeichen Rechte Dritter verletzt sein können, steht ihrer Zusicherungsfähigkeit gleichfalls nicht entgegen, denn der Rechtschutz der Betroffenen gegen Verkehrszeichen bleibt unberührt.

2.

Der Beklagte konnte seine Zusicherung vom 6. Februar 1990 nicht wirksam wegen Irrtums nach § 119 BGB anfechten. Die Möglichkeit einer solchen Anfechtung räumt § 38 VwVfG der Behörde nicht ein; dies ergibt sich aus der Regelung des § 38 Abs. 2 VwVfG mit ihrer Verweisung auf die §§ 48 und 49 VwVfG, also auf die Vorschriften über Rücknahme und Widerruf von Verwaltungsakten. Die Wirksamkeit der Zusicherung ist auch nicht nach § 38 Abs. 2 in Verbindung mit den §§ 48, 49 VwVfG entfallen. In den an die Prozeßbevollmächtigten des Klägers gerichteten Schreiben, in denen die Beigeordnete B. alsbald nach dem 6. Februar 1990 auf ihren Irrtum hingewiesen hat, liegt nämlich weder eine ausdrückliche oder sinngemäße Rücknahmeerklärung noch eine Widerrufserklärung. In einer Rücknahmeerklärung müßte der Wille zur Aufhebung der Zusicherung wegen Unvereinbarkeit mit der objektiven Rechtslage zum Ausdruck kommen; daran fehlt es hier. Einen Widerruf der Zusicherung hat der Beklagte erst jetzt angekündigt und damit bestätigt, daß die bisherigen Erklärungen noch keinen derartigen Aufhebungsakt enthielten. Auch in der Ablehnung der Erfüllung der gegebenen Zusicherung ist unter den gegebenen Umständen keine hinreichend deutliche Rücknahme- oder Widerrufserklärung zu sehen.

3.

Entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts sind die Beklagten aber nach den mit Verfahrensrügen nicht beanstandeten tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts und den von ihm in das Verfahren eingeführten Unterlagen der Beklagten gemäß § 38 Abs. 3 VwVfG nicht mehr an die Zusicherung gebunden. Ändert sich hiernach nach Abgabe der Zusicherung die Sach- oder Rechtslage derart, daß die Behörde bei Kenntnis der nachträglich eingetretenen Änderung die Zusicherung nicht gegeben hätte oder aus rechtlichen Gründen nicht hätte geben dürfen, ist die Behörde an die Zusicherung nicht mehr gebunden. Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt.

§ 38 Abs. 3 VwVfG enthält einen spezialgesetzlich geregelten Fall des Wegfalls der Geschäftsgrundlage. Diese Regelung geht den Widerrufsgründen des § 49 Abs. 2 Nr. 3 und Nr. 4 VwVfG vor. Sie gibt - insoweit ähnlich wie § 49 Abs. 2 Nr. 3 und Nr. 4 VwVfG und § 60 VwVfG - in Abwägung des individuellen Vertrauens des Bürgers auf den Bestand einer einmal gegebenen Zusicherung einerseits und des öffentlichen Interesses an der Berücksichtigung nachträglicher Veränderungen der objektiven Sach- oder Rechtslage andererseits dem letztgenannten Gesichtspunkt den Vorrang. Insofern enthält § 38 Abs. 3 VwVfG im Falle nachträglicher Veränderungen der Sach- oder Rechtslage weitere, spezielle Grenzen für den Schutz von Vertrauen auf Wirksamkeit und Fortbestand einer einmal gegebenen behördlichen Zusicherung. Die Bindungswirkung entfällt nach dieser Vorschrift unabhängig von der Bekanntgabe einer Aufhebungsentscheidung bereits mit der objektiven Änderung der Sach- oder Rechtslage. Maßgebend dafür, ob solche nachträglichen rechtsvernichtenden Umstände eingetreten sind, ist ein Vergleich der tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse im Zeitpunkt der ursprünglichen Zusicherung mit denjenigen im Zeitpunkt der letzten tatrichterlichen Entscheidung. Es kommt dabei nicht auf die subjektiven Vorstellungen des einzelnen Bediensteten an, der die Zusicherung gegeben hat, sondern darauf, ob bei objektiver Betrachtung unter Berücksichtigung von Sinn und Zweck der Rechtssätze, deren Vollzug oder Wahrung der zugesicherte Verwaltungsakt dient, zu erwarten wäre, daß die Zusicherung auch in Ansehung der veränderten Umstände erneut gegeben worden wäre (vgl. Kopp, VwVfG, 5. Aufl., § 38 Rn. 26; Obermayer, VwVfG, 3. Aufl., § 38 Rn. 78 ff.; Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 4. Aufl., § 38 Rn. 56 ff.).

Das ist nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsurteils zu verneinen: Nach der Zusicherung in der mündlichen Verhandlung vom 6. Februar 1990 hat sich ausweislich der Feststellungen des Berufungsgerichts und der von ihm zum Gegenstand seiner mündlichen Verhandlung gemachten Akten die Planung der Beklagten alsbald dahin gehend verdichtet und konkretisiert, daß nicht andere Straßen, sondern gerade die G.-Straße Zu- und Abfahrtsstraße zum auszubauenden Klärwerk werden und dementsprechend ausgebaut werden sollte: Am 31. Mai 1990 hat der Wirtschafts- und Planungsausschuß der Beklagten zu 2 die Vergabe "einer Nutzwertanalyse zum Vergleich verschiedener Zufahrtsmöglichkeiten zum Klärwerk S." beschlossen. Die Nutzwertanalyse wurde im März 1991 fertiggestellt und schlug den Ausbau der G.-Straße (= "Variante 1 a") vor. Nach Erörterung der Sache mit Anliegern der in Betracht kommenden Trassenalternativen sowie mit der unteren Wasserbehörde und dem Landschaftsbeirat des Kreises H. im September/Oktober 1991 beschloß der Wirtschafts- und Verkehrsausschuß der Beklagten zu 2 am 4. Dezember 1991 nach Erörterung der verschiedenen in Betracht kommenden Alternativen, die Zufahrt zum Klärwerk "über die Trasse 1 a (südlich der Bahnlinie über die G.-Straße)" zu führen und beauftragte die Verwaltung mit der Einleitung entsprechender Planverfahren. Diesen Beschluß zur Trassenführung über die G.-Straße hat der Rat der Beklagten zu 2 am 17. Dezember 1991 "nach vorangegangenen mehrfachen Beratungen unter Abwägung privater und öffentlicher Belange" bestätigt, weil diese Zufahrt als die insgesamt am wenigsten belastende Maßnahme angesehen wurde. Im Zuge dieser Ausbauplanung kam das von einer externen Gesellschaft unter dem 23. Februar 1993 erstellte lärmtechnische Gutachten zum Ergebnis, daß der nach einem Ausbau zu erwartende Verkehrslärm auf der G.-Straße gegenüber dem Vorbelastungspegel nicht um mindestens 3 dB(A) steigen würde. Schließlich hat der Wirtschafts- und Planungsausschuß am 17. Mai 1993 die bis dahin ergangenen Beschlüsse bestätigt und wiederholt, die G.-Straße als Klärwerkszufahrt auszubauen. Vorgesehen ist nach den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts, die von den Beteiligten nicht in Zweifel gezogen worden sind, eine zwischen 4,75 m und 6,00 m breite Fahrbahn sowie an der südlichen Seite ein 2,50 m breiter Rad- und Gehweg mit einem - u.a. vor dem Haus des Klägers - zusätzlichen 1,50 m breiten Grünstreifen, der den Rad- und Gehweg von der Fahrbahn trennt.

Unter diesen Umständen, über die der Kläger ausweislich der in das Verfahren eingeführten Akten jedenfalls in den wesentlichen Punkten von den Beklagten unterrichtet worden ist, kann nicht davon ausgegangen werden, daß die Sachlage zwischen den mündlichen Verhandlungen des Oberverwaltungsgerichts vom 6. Februar 1990 und vom 28. Juni 1993 unverändert geblieben ist. Entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts kann eine Änderung der Sachlage im Sinne des § 38 Abs. 3 VwVfG nicht erst dann bejaht werden, wenn alle notwendigen Genehmigungen für den Ausbau des Klärwerks vorliegen und Baumaßnahmen unmittelbar bevorstehen. Eine erhebliche Veränderung stellt vielmehr schon die neue Tatsache dar, daß in Fachgutachten der Ausbau der G.-Straße als Zufahrt zum Klärwerk empfohlen wurde und daß die zuständigen kommunalen Gremien sich entsprechend dieser Empfehlung festgelegt haben. Diese neue Sachlage hätte - bei Würdigung von Sinn und Zweck der für den Erlaß der zugesicherten verkehrsregelnden Anordnungen maßgeblichen Ermessensnorm des § 45 StVO - die Nichterteilung der Zusicherung gerechtfertigt: Es ist ein wesentlicher Unterschied, ob die Straßenverkehrsbehörde diese verkehrsbeschränkenden Anordnung in einer Situation zusagt, in der die G.-Straße noch nicht als Zufahrt zum Klärwerk vorgesehen ist, oder aber in einer Situation, in der sich die Beklagte zu 2 aufgrund sachverständiger Untersuchungen für die Belastung gerade der G.-Straße mit dem Zufahrtsverkehr entschieden hat. Diese Planungsentscheidung darf - auch wenn ihre Realisierung nach der Feststellung des Berufungsgerichts noch nicht endgültig gesichert ist - für die Straßenverkehrsbehörde Anlaß sein, von den ursprünglich zugesagten, mit dem nunmehr konkret geplanten Straßenausbau unvereinbaren Maßnahmen abzusehen.

B.

Der Kläger hat ferner keinen Anspruch auf bauliche Maßnahmen zur Einengung der G.-Straße. Insoweit kann offenbleiben, ob § 38 VwVfG generell entsprechend auf solche Verwaltungsmaßnahmen anwendbar ist, die nach ihrer Rechtsnatur keine Verwaltungsakte sind, sondern reales Verwaltungshandeln zum Inhalt haben. Jedenfalls in Fällen, in denen eine solche öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit in Zusammenhang mit dem Erlaß von Verwaltungsakten steht, ist § 38 VwVfG auf reales Verwaltungshandeln entsprechend anwendbar. Insofern können auch die Rechtsfolgen keine anderen sein als bei der Zusicherung später zu erlassender Verwaltungsakte.

C.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.