Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 09.12.1994, Az.: BVerwG 8 C 28/92

1. Das Berufungsgericht geht davon aus, im vorliegenden Fall seien der Beurteilung der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Heranziehungsbescheide vom 13. November 1987 die Vorschriften des Bundesbaugesetzes in der Fassung durch Art. 1 des Beschleunigungsgesetzes vom 6. Juli 1979 (BGBl I S. 949) zugrunde zu legen. Das ist nicht richtig.

Grundsätzlich ist die Rechtmäßigkeit eines Erschließungsbeitragsbescheids nach dem Recht zu beurteilen, das im Zeitpunkt seines Erlasses maßgebend war (vgl. u. a. BVerwGE 78, 125 (126)), hier also nach den Vorschriften des am 1. Juli 1987 in Kraft getretenen Gesetzes über das Baugesetzbuch vom 8. Dezember 1986 (BGBl I S. 2191). Jedoch kann dieser Grundsatz namentlich durch eine gesetzliche Überleitungsregelung durchbrochen werden. Das könnte hier zutreffen, wenn angenommen werden könnte, die von der Beklagten abgerechnete Anlage werde mit Blick auf die auf ihr eröffneten Gelegenheiten für das Spielen von Kindern - jedenfalls in diesem Umfang - von der Überleitungsregelung des § 242 Abs. 5 BauGB erfaßt, zumal die sachlichen Beitragspflichten für die erstmalige endgültige Herstellung dieser Anlage auf der Grundlage der tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts bereits im Jahre 1983 und damit vor dem Inkrafttreten des Baugesetzbuchs entstanden sind. Das ist jedoch nicht der Fall. Die in Rede stehende Anlage ist kein Kinderspielplatz im Sinne des § 242 Abs. 5 BauGB, sondern eine Grünanlage im Sinne des § 127 Abs. 2 Nr. 4 BauGB mit einem sogenannten unselbständigen Kinderspielplatz als ihrem Bestandteil.

a) § 242 Abs. 5 BauGB knüpft an die Entscheidung des Gesetzgebers des Baugesetzbuchs an, Kinderspielplätze von einer Erschließungsbeitragspflicht freizustellen. Seine Reichweite erschließt sich deshalb erst vor dem Hintergrund des neugefaßten § 127 Abs. 2 BauGB, d. h. vor dem Hintergrund der Kenntnis, welche Arten von Kinderspielplätzen der Gesetzgeber durch die Neufassung des § 127 Abs. 2 BauGB aus dem Anwendungsbereich des Erschließungsbeitragsrechts entlassen hat.

Unter Geltung des Bundesbaugesetzes waren aus erschließungsbeitragsrechtlicher Sicht drei verschiedene Arten von Kinderspielplätzen voneinander zu unterscheiden, nämlich - erstens - unselbständige Kinderspielplätze, die sich innerhalb von selbständigen Grünanlagen als deren Bestandteile befinden, - zweitens - selbständige Kinderspielplätze, bei denen der Pflanzenbewuchs, d. h. die Begrünung, nicht von so untergeordneter Bedeutung ist, daß sie den Charakter der betreffenden Anlage nicht mitbestimmt, und - drittens - selbständige Kinderspielplätze, bei denen die Begrünung das vorbezeichnete Maß nicht erreicht, die also in diesem Sinne nicht hinreichend begrünt sind (vgl. BVerwGE 37, 76 f.). Während die letztere Art von selbständigen (nicht hinreichend oder überhaupt nicht begrünten) Kinderspielplätzen von § 127 Abs. 2 Nr. 4 BBauG erfaßt wurde (vgl. BVerwGE 72, 143 f.), richtete sich die Erschließungsbeitragspflicht der beiden anderen Arten von Kinderspielplätzen als Grünanlagen im Sinne des § 127 Abs. 2 Nr. 3 BBauG bzw. - soweit es unselbständige Kinderspielplätze betrifft - als Bestandteil von solchen Grünanlagen nach den für diese Anlagen maßgebenden Bestimmungen. Von diesen Kinderspielplätzen hat der Gesetzgeber die selbständigen nicht hinreichend begrünten Kinderspielplätze dadurch aus dem Anwendungsbereich des Bundesrechts ausgenommen, daß er die Nr. 4 des § 127 Abs. 2 BBauG nicht in das Baugesetzbuchübernommen hat. Im Ergebnis Entsprechendes gilt für selbständige hinreichend begrünte, unter Geltung des Bundesbaugesetzes als Grünanlagen zu qualifizierende Kinderspielplätze. Insoweit hat der Gesetzgeber des Baugesetzbuchs aus der an die Stelle der Nr. 3 des § 127 Abs. 2 BBauG getretenen, neugefaßten (neben selbständigen Parkflächen auch selbständige) Grünanlagen betreffenden Nr. 4 des § 127 Abs. 2 BauGB die selbständigen Kinderspielplätze ausdrücklich ausgeschlossen ("Grünanlagen mit Ausnahme von Kinderspielplätzen").

Offen ist danach noch das Schicksal der dritten Art von Kinderspielplätzen, nämlich der unselbständigen Kinderspielplätze, der Kinderspielplätze also, die innerhalb von selbständigen Grünanlagen als deren Bestandteile liegen. Der Oberbundesanwalt meint, auch diese Kinderspielplätze seien aus dem Kreis der beitragsfähigen Erschließungsanlagen entlassen, auch auf sie beziehe sich die Überleitungsregelung des § 242 Abs. 5 BauGB. Dem kann nicht gefolgt werden.

Zu den Bestandteilen einer selbständigen Grünanlage gehören (neben der jeweiligen Grundfläche) Grünpflanzen, Wege, Sitzbänke sowie sonst übliche Einrichtungen mit der Folge, daß sie rechtlich das Schicksal der Hauptsache (Grünanlage) teilen, d. h. ihre Kosten in den beitragsfähigen Aufwand der Grünanlage eingehen und nach Maßgabe der für sie maßgeblichen Regeln abzurechnen sind. § 127 Abs. 2 Nr. 4 BauGB ist nichts zu entnehmen, was die Annahme rechtfertigen könnte, dieser Grundsatz solle für einen unselbständigen Kinderspielplatz als Bestandteil einer Grünanlage eine Ausnahme dahin erfahren, daß etwa die Kosten für den Erwerb der Grundflächen, auf denen er angelegt ist, sowie die Kosten für deren Freilegung, den Erwerb und die Aufstellung von Spielgeräten usw. nicht zum Erschließungsaufwand der Grünanlage zählen. Es hätte dem Gesetzgeber freigestanden, eine Durchbrechung des vorbezeichneten Grundsatzes z. B. durch die Einfügung einer entsprechenden Bestimmung in den den Umfang des Erschließungsaufwands regelnden § 128 BauGB anzuordnen. Ein "Vorbild" dafür stellt namentlich die schon im Bundesbaugesetz enthaltene Regelung des § 128 Abs. 3 Nr. 2 BauGB dar, nach der Kosten für "Normalbreiten" der Fahrbahnen der Ortsdurchfahrten von klassifizierten Straßen ungeachtet der Tatsache, daß diese Fahrbahnen Bestandteile der jeweiligen Anbaustraßen (§ 127 Abs. 2 Nr. 1 BauGB) sind, nicht zum beitragsfähigen Erschließungsaufwand gehören. Diesen Weg hat der Gesetzgeber des Baugesetzbuchs mit Blick auf die unselbständigen Kinderspielplätze jedoch nicht eingeschlagen. Auch aus den sonstigen erschließungsbeitragsrechtlichen Vorschriften des Baugesetzbuchs läßt sich nichts herleiten, was auf einen Willen des Gesetzgebers schließen lassen könnte, die Kosten für die Anlegung unselbständiger Kinderspielplätze sollten in Zukunft nicht mehr durch Erschließungsbeiträge (für selbständige Grünanlagen) gedeckt werden. Da die Neuregelungen betreffend Kinderspielplätze erst im Laufe der Ausschußberatungen in das Baugesetzbuch Eingang gefunden haben und da der federführende Ausschuß des Bundestages für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau seine diesbezüglichen Vorschläge mit Schwierigkeiten bei der Abrechnung von selbständigen Kinderspielplätzen begründet hat, ohne auch nur ein Wort über unselbständige Kinderspielplätze zu verlieren (vgl. Beschlußempfehlung und Bericht des Ausschusses für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau, BT-Drs. 10/6166, S. 144 f.), drängt sich der Schluß auf, unselbständige Kinderspielplätze seien unter Geltung des Baugesetzbuchs wie zuvor unter Geltung des Bundesbaugesetzes als Bestandteile von selbständigen Grünanlagen (und gegebenenfalls im Wege der Kostenspaltung allein) nach den einschlägigen Vorschriften des bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrechts abzurechnen.

b) Auf der Grundlage der tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts handelt es sich - wie bereits gesagt - bei der von der Beklagten abgerechneten Anlage um eine Grünanlage im Sinne des § 127 Abs. 2 Nr. 4 BauGB mit einem unselbständigen Kinderspielplatz als Bestandteil und nicht um einen von § 242 Abs. 5 BauGB erfaßten selbständigen Kinderspielplatz in Gestalt einer Grünanlage im Sinne des § 127 Abs. 2 Nr. 4 BBauG.

Für die Abgrenzung zwischen einem selbständigen Kinderspielplatz in Gestalt einer Grünanlage und einer Grünanlage mit einem unselbständigen Kinderspielplatz als ihrem Bestandteil ist abzustellen auf die tatsächliche Beschaffenheit und Funktion der jeweiligen Anlage oder genauer: darauf, welchen Eindruck die tatsächlichen Verhältnisse einer Anlage einem unbefangenen Beobachter vermitteln (vgl. zur Maßgeblichkeit des durch die tatsächlichen Verhältnisse geprägten Gesamteindrucks für die Beantwortung von Fragen im Zusammenhang mit dem Begriff der beitragsfähigen Erschließungsanlage zuletzt Urteil vom 22. April 1994 - BVerwG 8 C 18.92 - Buchholz 406.11 § 131 BauGB Nr. 91 S. 1 (2 f.) m. w. N.). Kann und muß ein solcher Beobachter aufgrund der konkreten tatsächlichen Verhältnisse den Eindruck eines begrünten Kinderspielplatzes gewinnen, etwa weil die überwiegende Fläche von Spielgeräten und sonstigen Spielmöglichkeiten in Anspruch genommen wird, ist die betreffende Anlage durch § 127 Abs. 2 Nr. 4 BauGB mit der Maßgabe des § 242 Abs. 5 BauGB aus dem Erschließungsbeitragsrecht entlassen. Anderenfalls, d. h. wenn die überwiegenden Flächen begrünt oder mit für Grünanlagen typischen Wegen, Sitzbänken oder sonstigen insoweit üblichen Einrichtungen bedeckt sind, handelt es sich um eine nach wie vor beitragsfähige Grünanlage mit einem unselbständigen Kinderspielplatz als Bestandteil.

Nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts wird der Charakter der abgerechneten Anlage in erster Linie von den begrünten Flächen bestimmt. Die für Kinderspiele vorgesehenen Flächen treten danach eher in den Hintergrund. Die Anlage wird vornehmlich in den Mittagspausen von Mitarbeitern der Betriebe aus dem Gewerbegebiet aufgesucht. Diese Feststellungen tragen die Annahme einer Grünanlage mit einem unselbständigen Kinderspielplatz als Bestandteil.

Entgegen der Ansicht des Berufungsgerichts beurteilt sich mithin die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Erschließungsbeitragsbescheide nach den Bestimmungen des Baugesetzbuchs. Diesem Mangel des Berufungsurteils kommt indes keine weitergehende materiellrechtliche Bedeutung zu, weil sich die hier einschlägigen Vorschriften des Bundesbaugesetzes mit denen des Baugesetzbuchs inhaltlich decken.

2. Das Berufungsgericht ist der Ansicht, die angefochtenen Heranziehungsbescheide seien dem Grunde nach rechtmäßig. Das begegnet auf der Grundlage seiner tatsächlichen Feststellungen keinen durchgreifenden Bedenken. Danach ist die entsprechend den Festsetzungen des einschlägigen Bebauungsplans angelegte Grünanlage notwendig im Sinne des § 127 Abs. 2 Nr. 4 BauGB. Daran ändert auch das Vorhandensein der relativ kleinen, knapp 200 m entfernten Grünanlage an der Ruppaner-/Steffelhofstraße nichts (vgl. in diesem Zusammenhang im einzelnen Urteil vom 13. August 1993 - BVerwG 8 C 47.91 - Buchholz 406.11 § 127 BauGB Nr. 68, S. 96 (97 ff.)). Angesichts dessen erledigt sich die Prüfung nach der Erforderlichkeit der Anlage überhaupt von selbst (vgl. u. a. Urteil vom 11. November 1988 - BVerwG 8 C 71.87 - Buchholz 406.11 § 127 BBauG Nr. 56 S. 43 (47)).

3. Das Berufungsgericht meint, die angefochtenen Heranziehungsbescheide seien jedoch der Höhe nach deshalb in dem vom Verwaltungsgericht ermittelten Umfang von jeweils 196,16 DM fehlerhaft, weil die Beklagte bei der Verteilung des umlagefähigen Erschließungsaufwands für die abgerechnete Grünanlage Grundstücke im südwestlichen Bereich unberücksichtigt gelassen habe, obwohl auch sie nicht weiter als 200 m Luftlinie von der abgerechneten Grünanlage entfernt seien. Diese Grundstücke seien nämlich entgegen der Ansicht der Beklagten durch die abgerechnete Grünanlage erschlossen, und zwar ungeachtet der Tatsache, daß sie metrisch näher an der Grünanlage an der Ruppanerstraße liegen. Denn das Erschlossensein durch diese letztere (zweite) Anlage schließe ein (zusätzliches) Erschlossensein durch die abgerechnete Grünanlage nicht aus; ein Grundstück könne vielmehr durch zwei oder mehr Grünanlagen erschlossen sein. Dagegen ist bundesrechtlich nichts zu erinnern.

Die Beantwortung der Frage, welche Grundstücke von beitragsfähigen Erschließungsanlagen erschlossen im Sinne des § 131 Abs. 1 Satz 1 BauGB werden, richtet sich grundsätzlich unabhängig von der Art der Anlage danach, welchen Grundstücken die jeweilige Anlage das an Erschließungsvorteil vermittelt, was sie ihrer bestimmungsgemäßen Funktion entsprechend herzugeben geeignet ist (vgl. etwa BVerwGE 78, 125 (128)). Der Kreis der Grundstücke, die im Vergleich zu anderen "von der Anlage einen erschließungsbeitragsrechtlich relevanten (Sonder-)Vorteil haben und deshalb an der Aufwandsverteilung zu beteiligen sind, wird in erster Linie durch die Funktion der Anlage festgelegt (funktionelle Abgrenzung)" (Urteil vom 10. Dezember 1993 - BVerwG 8 C 58.91 - Buchholz 406.11 § 127 BauGB Nr. 71, S. 104 (107 f.)). Selbständige Grünanlagen (§ 127 Abs. 2 Nr. 4 BauGB) sind dazu bestimmt, der physischen und psychischen Erholung des Menschen zu dienen, ihnen kommt die Funktion eines "Gartenersatzes" zu (vgl. BVerwGE 48, 205 (208)). Dieser Funktion kann eine (selbständige) Grünanlage nur für die Grundstücke in einer eine Erschließungsbeitragserhebung rechtfertigenden Weise gerecht werden, d. h. von ihr können ausschließlich Grundstücke erschlossen (§ 131 Abs. 1 Satz 1 BauGB) werden, die sich in einer so nahen Entfernung von der Anlage befinden, daß die Anlage ohne nennenswerten Zeitaufwand aufgesucht werden kann. Das ist bei Grundstücken anzunehmen, die mit ihrem der Anlage nächstliegenden Punkt nicht weiter als 200 m Luftlinie von der äußeren Begrenzung der ihnen zugewandten Seite der Anlage entfernt sind (Urteil vom 10. Mai 1985 - BVerwG 8 C 17 - 20.84 - Buchholz 406.11 § 127 BBauG Nr. 46, S. 29 (34)). Ist ein Grundstück von zwei selbständigen Grünanlagen (§ 127 Abs. 2 Nr. 4 BauGB) weniger als 200 m Luftlinie entfernt, ist es durch jede dieser beiden beitragsfähigen Erschließungsanlagen erschlossen. Das ergibt sich aus folgenden Erwägungen:

Das Erschließungsbeitragsrecht ist ausgerichtet auf einen angemessenen vorteilsgerechten Interessenausgleich. Deshalb wird auch der Inhalt des Merkmals "erschlossen" maßgeblich bestimmt durch die jeweilige Interessenlage. Bezogen auf diese Interessenlage lautet die hinter dem Merkmal "erschlossen" stehende Frage, ob es gemessen an den durch die Herstellung einer Anlage ausgelösten Vorteilen gerechtfertigt ist, bestimmte Grundstücke (oder nur eines) bei einem Vergleich mit den anderen in Betracht kommenden Grundstücken (endgültig) von jeder Belastung mit der Folge freizustellen, daß der Ausfall diesen anderen Grundstücken zuzuschreiben ist (vgl. Urteil vom 17. Juni 1994 - BVerwG 8 C 24.92 - 8 C 24/92 = Buchholz 406.11 § 131 BauGB Nr. 93 S. 17 (21)). Betroffen von der Beantwortung dieser Frage sind - da die Höhe des umlagefähigen Aufwands feststeht - nicht nur die (Eigentümer bzw. Erbbauberechtigten der) Grundstücke, die bei der Aufwandsverteilung unberücksichtigt bleiben sollen, sondern auch die (Eigentümer bzw. Erbbauberechtigten der) übrigen Grundstücke. Für sie nämlich wirkt es sich beitragserhöhend oder beitragsmindernd aus, wenn der Kreis der einbezogenen Grundstücke kleiner oder größer ist. Deshalb kann sich die Beantwortung der Frage nach dem Erschlossensein namentlich durch eine selbständige Grünanlage nur danach richten, ob die (Eigentümer bzw. Erbbauberechtigten) der zweifelsfrei an der Aufwandsverteilung zu beteiligenden Grundstücke schutzwürdig die Berücksichtigung auch der weiteren Grundstücke erwarten können (vgl. Urteil vom 7. Oktober 1977 - BVerwG 4 C 103.74 - Buchholz 406.11 § 131 BBauG Nr. 25, S. 35 (38)), weil es im Hinblick auf die Beziehung, in der diese zu der jeweiligen Erschließungsanlage stehen, gerechtfertigt ist, auch ihnen Anteile an den Kosten der Erschließung aufzuerlegen (vgl. etwa Urteil vom 3. Juni 1971 - BVerwG 4 C 10.70 - Buchholz 406.11 § 133 BBauG Nr. 40, S. 24 (25)). Eine Beziehung zwischen einem Grundstück und einer selbständigen Grünanlage, die eine Belastung mit Erschließungsbeiträgen rechtfertigt, ist anzunehmen, wenn das Grundstück nicht weiter als 200 m Luftlinie von der Grünanlage entfernt ist. Folglich können die Eigentümer der zweifelsfrei an der Aufwandsverteilung zu beteiligenden Grundstücke schutzwürdig erwarten, daß auch die übrigen Grundstücke innerhalb dieser Entfernungszone in den Kreis der zu belastenden Grundstücke einbezogen werden. Da alle Grundstücke - ihre insoweit relevante Nutzbarkeit vorausgesetzt (vgl. dazu Urteil vom 9. Dezember 1994 - BVerwG 8 C 6.93 - nachfolgend Nr. 13) - innerhalb dieser Entfernungszone durch eine selbständige Grünanlage unabhängig davon erschlossen werden, ob sie etwa 50 m oder 150 m entfernt liegen, fehlt es an einem einleuchtenden Grund, ein Grundstück nur deshalb bei der Verteilung des für die Herstellung einer Grünanlage entstandenen umlagefähigen Aufwands unberücksichtigt zu lassen, weil dieses Grundstück zugleich zum Einzugsbereich einer zweiten Anlage gehört.

4. In Auslegung und Anwendung der einschlägigen Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten nimmt das Berufungsgericht schließlich an, dieses Ortsgesetz sehe keine Beitragsermäßigung vor für Grundstücke, die durch zwei oder mehr selbständige Grünanlagen erschlossen werden. Die Grundstücke der Kläger seien daher selbst unter diesem Blickwinkel nicht mit höheren als den vom Berufungsgericht ermittelten Beitragsbeträgen zu belasten. Diese Rechtsauffassung wäre bundesrechtlich nur zu beanstanden, wenn kraft Bundesrechts im Falle einer Zweifacherschließung durch selbständige Grünanlagen die Gewährung einer Vergünstigung geboten wäre oder wenn dies jedenfalls dann anzunehmen sein sollte, wenn - wie hier - der Ortsgesetzgeber für das mehrfache Erschlossensein durch Anbaustraßen eine solche Vergünstigung angeordnet hat, wenn also dem Bundesrecht ein Gebot zu gleichsam konsequentem Verhalten im Sinne einer "Gleichbehandlung" aller Fälle von Mehrfacherschließungen zu entnehmen sein sollte. Beides ist indes zu verneinen. Das Bundesrecht stellt es dem Ortsgesetzgeber frei, für Grundstücke, die durch mehrere beitragsfähige Erschließungsanlagen der gleichen Art erschlossen werden, in der Satzung zu bestimmen, daß ihnen eine Vergünstigung zu gewähren ist (vgl. u. a. BVerwGE 51, 158 (159 f.)). Von dieser Freiheit ist auch die Entscheidung gedeckt, für eine bestimmte Art von Erschließungsanlagen (z. B. Anbaustraßen) eine Vergünstigung anzuordnen, für eine andere Art von beitragsfähigen Erschließungsanlagen (z. B. Grünanlagen) dagegen nicht. Für eine solche Entscheidung mag es billigenswerte Gründe geben, zumal das zweifache Erschlossensein durch Grünanlagen im Verhältnis zum zweifachen Erschlossensein durch Anbaustraßen eine eher selten vorkommende Ausnahme und damit eine atypische Konstellation darstellen dürfte, der - soweit im Einzelfall angezeigt - durch eine Billigkeitsentscheidung zu Lasten der Gemeinde selbst begegnet werden kann.