Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 24.09.1992, Az.: BVerwG 3 C 64/89

Das Berufungsgericht geht in Auslegung von Landesrecht davon aus, daß Rechtsgrundlage für die begehrte Vergabe von Förderungsmitteln die Berliner Haushaltsgesetze von 1987 und 1988 i. V. m. den Haushaltsplänen von Berlin für die Haushaltsjahre 1987 und 1988 seien, in denen Mittel für Zuschüsse an freie Trägervereine und Arbeitskreise zur Förderung von Projekten, an denen ein erhebliches Interesse Berlins bestehe, zur Verfügung gestellt würden. Die Verwaltung werde dadurch gemäß § 3 Berliner Landeshaushaltsordnung jedoch lediglich ermächtigt, Ausgaben zu leisten, ohne daß daraus bereits ein Anspruch der potentiell Begünstigsten auf Bewilligung der beantragten Zuwendung folge. Die Bewilligung stehe im Ermessen des Beklagten. Diese Auslegung durch das Berufungsgericht über das Bestehen und den Inhalt des Landesrechts ist für den erkennenden Senat nach § 562 ZPO i. V. m. § 173 VwGO verbindlich; daß sie gegen Bundesrecht verstoße, wird vom Beklagten nicht geltend gemacht und ist auch sonst nicht ersichtlich (vgl. Senatsurteil vom 26. April 1979 - BVerwG 3 C 111.79 - Buchholz 424.3 Nr. 4).

Die Erkenntnis des Berufungsgerichts, der Beklagte habe die Anträge des Klägers nicht ermessensfehlerfrei beschieden, läßt ebenfalls keinen Verstoß gegen revisibles Recht erkennen. Auch bei dieser Prüfung hat der erkennende Senat die tatsächlichen Feststellungen der Berufungsurteile und die Auslegung zugrunde zu legen, die das Berufungsgericht dem nicht revisiblen Recht gegeben hat, es sei denn, daß im Hinblick auf die tatsächlichen Feststellungen zulässige und begründete Revisionsgründe vorgebracht sind (§ 137 Abs. 2 VwGO) oder daß die Auslegung des nicht revisiblen Rechts ihrerseits gegen revisibles Recht verstößt.

Das Berufungsgericht stellt dem Sinne nach fest, daß der Beklagte - sich selbst durch den Gleichheitssatz nach Art. 3 Abs. 1 GG bindend - seine Förderungspraxis in Verwaltungsvorschriften niedergelegt hat, und geht davon aus, daß er nach den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit dem Kläger für die im externen Außendienst tätigen Krankenschwestern nicht mehr und nicht weniger als die Personalkosten ersetzen will, "die auch im öffentlichen Dienst bei entsprechenden Beschäftigten anfallen würden". Diese Feststellungen zur Förderungspraxis und zu dem in ihr zum Ausdruck gelangenden Maßstab für die Vergabe von Förderungsmitteln werden vom Beklagten nicht angegriffen.

Unter Zugrundelegung dieses Maßstabes sehen die Berufungsurteile einen Ermessensfehler darin, daß der Beklagte zu Unrecht bei den Krankenschwestern die Voraussetzungen für nicht gegeben hält, unter denen Beamte oder Angestellte im öffentlichen Dienst eine pauschalierte Außendienstentschädigung erhalten können. Das ist bundesrechtlich nicht zu beanstanden, denn wenn der Beklagte zu Unrecht bei den Krankenschwestern die Voraussetzungen für nicht gegeben hält, dann hat er den Kläger in der Tat nicht ermessensfehlerfrei beschieden; er hatte sich - wie dem Zusammenhang der angegriffenen Entscheidungsgründe zu entnehmen ist - aus Gründen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zum Nachteil des Klägers für gebunden erachtet, obwohl er es in Wahrheit nicht war. Darin liegt nach allgemeiner Auffassung ein Ermessensfehlgebrauch, weil von dem Ermessen dann in einer dem Zwecke der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht worden ist (§ 40 VwVfG). Für diese Bewertung macht es keinen Unterschied, ob der Irrtum auf tatsächlicher Grundlage beruht oder durch eine rechtsirrige Auffassung verursacht worden ist.

Ob der Beklagte in Wirklichkeit zu Unrecht bei den Krankenschwestern die Voraussetzungen nicht für gegeben hält, unter denen Beamte oder Angestellte im öffentlichen Dienst eine pauschalierte Außendienstentschädigung erhalten, kann der erkennende Senat sachlich nicht nachprüfen, weil sich diese Frage nicht in Anwendung revisiblen Rechts stellt.

Der Maßstab für die Vergabe der Förderungsmittel, daß nämlich die Personalkosten ersetzt werden sollen, die auch im öffentlichen Dienst bei entsprechenden Beschäftigten anfallen würden, verdankt seine Geltung keiner Rechtsvorschrift, sondern einer Praxis der Verwaltung, die zum Teil in Verwaltungsvorschriften ihren Niederschlag gefunden hat. Wird dieser Maßstab verfehlt, so mag die Ursache letztlich darin liegen, daß der Bedeutungsgehalt des Bundesreisekostengesetzes verkannt worden ist. In der Verkennung des Bedeutungsgehalts einer Rechtsnorm liegt aber nicht zugleich ihre Verletzung, die § 137 Abs. 1 VwGO als Grundlage der Revision voraussetzt. Daran ändert sich auch nichts, wenn die das Ermessen der Behörde steuernden Verwaltungsvorschriften die Rechtsvorschriften - hier des Bundesreisekostengesetzes - in Bezug nehmen (vgl. BVerwG, Beschluß vom 11. Mai 1988 - BVerwG 2 B 58.88 - Buchholz 310 § 137 Nr. 148). Einem Gesetzesbefehl des Bundes würde nämlich im vorliegenden Fall nicht dadurch zuwidergehandelt, daß der Begriff des Dienstganges im Sinne des Bundesreisekostengesetzes verkannt worden ist, denn auf den vorliegenden Fall findet das Bundesreisekostengesetz kraft Gesetzesbefehls des Bundes keine Anwendung. Das Gesetz regelt - seinem § 1 zufolge - die Erstattung bestimmter Auslagen und Fahrtkosten allein zugunsten von Bundesbeamten, Richtern im Bundesdienst, Soldaten und der in den Bundesdienst abgeordneten anderen Beamten und Richter. Auch die rechtlichen Grenzen, die dem Ermessen bei Vergabe der Förderungsmittel im übrigen gezogen sind, sind nicht im Bundesrecht, sondern im Landesrecht begründet, nämlich in den Haushaltsgesetzen und der Landeshaushaltsordnung mit ihren Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit.

Selbst wenn den Berufungsurteilen in Auslegung des Landesrechts entnommen werden könnte, daß das beklagte Land die Vergabe der Förderungsmittel rechtlich - wie immer dieser Vorgang auch zu deuten wäre - und nicht nur durch seine Förderungspraxis dergestalt am Bundesreisekostengesetz orientiert hätte, daß eine Außendienstpauschale erstattet wird, wenn ihre sachlichen Voraussetzungen nach dem Bundesreisekostengesetz unter Berücksichtigung seines § 18 vorliegen, so würde im Ergebnis nichts anderes gelten. Die Vorschriften des Bundesreisekostengesetzes würden auch dann wegen ihres auf Bundesbedienstete beschränkten persönlichen Geltungsbereich nicht kraft Gesetzesbefehls des Bundes als Bundesrecht, sondern als Landesrecht, nämlich kraft Gesetzesbefehls des Landes (vgl. BVerwG, Beschluß vom 24. März 1986 - BVerwG 7 B 35.86 - Buchholz 310 § 137 Nr. 132; Beschluß vom 2. Juli 1990 - BVerwG 5 B 37.90 - Buchholz 310 § 137 Nr. 160) zur Anwendung kommen.

Entgegen der Auffassung des Beklagten ändert auch die dynamische Verweisung in § 54 LBG, wonach für die Erstattung der Reise- und Umzugskosten "die für die unmittelbaren Bundesbeamten jeweils geltenden Rechtsvorschriften entsprechende Anwendung" finden, nichts daran, daß deren Anwendung - vorausgesetzt, daß § 54 LBG im Rahmen der Ermessensausübung als Rechtsvorschrift überhaupt heranzuziehen ist - auf der gesetzgeberischen Entscheidung des Landes beruht. Es mag sein, daß es dem Beklagten - wie er vorträgt - mit der dynamischen Verweisung darum geht, in unmittelbarem Gleichklang mit den bundesrechtlichen Vorschriften zu bleiben. Die Motivation des Gesetzgebers vermag die Herkunft der Rechtsquelle aber nicht zu ändern. Will der Landesgesetzgeber eine abweichende Auslegung für den Landesbereich vermeiden und verläßlich Rechtseinheit mit dem Bund herstellen, so muß er dem Bundesverwaltungsgericht gemäß Art. 99 GG im letzten Rechtszug die Entscheidung in Sachen des Reisekostenrechts generell - also über den § 127 Nr. 2 BRRG hinausgehend - zuweisen, was vorliegend aber nicht geschehen ist.

Die hier zu beurteilende Rechtslage ist auch nicht mit dem Verhältnis der Jurisdiktion des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften zur Jurisdiktion der nationalen Gerichte zu vergleichen. In seinen jüngsten Entscheidungen (Urteil vom 18. Oktober 1990 - Rs C - 297/88 und C-197/89 - Slg. 1990, I-3763; Urteil vom 8. November 1990 - Rs C-231/89 - Sgl. 1990, I-4003) nimmt er die Befugnis für sich in Anspruch, auf Vorlage des nationalen Gerichts hin auch dann eine Vorabentscheidung über die Auslegung von Gemeinschaftsrecht zu treffen, wenn das Gemeinschaftsrecht dem Vorlagebeschluß zufolge für das nationale Gericht nur deshalb entscheidungserheblich ist, weil es vom nationalen Recht in Bezug genommen worden ist, im zu entscheidenden Falle also nur aufgrund des nationalen Gesetzgebungsbefehls Geltung beansprucht. Die Kompetenzen des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften im Rahmen der Vorabentscheidung nach Art. 177 EWG-Vertrag und des Bundesverwaltungsgerichts als Revisionsgericht sind unterschiedlich definiert. Der Europäische Gerichtshof ist dem Wortlaut des Art. 177 Abs. 1 b EWG-Vertrag zufolge für die "Auslegung" sekundären Gemeinschaftsrechts ohne Einschränkung zuständig; in seinen Vorabentscheidungen beantwortet er lediglich eine Auslegungsfrage und lehnt es ab, die Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefrage für den geltend gemachten Anspruch nachzuprüfen (von Willkür wohl abgesehen), wendet also das Recht im engeren Sinne nicht an. Anders das Revisionsgericht: ihm ist zwar eine Entscheidungskompetenz zugewiesen, die aber inhaltlich insofern beschränkt ist, als es zu einer korrigierenden Entscheidung nur bei Verletzung revisiblen Rechts befugt (§ 137 Abs. 1 VwGO), im übrigen aber an die Auslegung des nicht revisiblen Rechts durch das Landesgericht gebunden ist (§ 562 ZPO i. V. m. § 173 VwGO).