Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 18.10.1990, Az.: BVerwG 5 C 51.86

I.

Die Beteiligten streiten darüber, ob es auch unter der Geltung des Zehnten Buches Sozialgesetzbuch (SGB X) im Ermessen des Sozialhilfeträgers steht, Leistungen eines anderen Leistungsträgers, die der Träger der Sozialhilfe als Erstattung von Sozialhilfeleistungen für sich beansprucht, zur Deckung eines gewissen "Nachholbedarfs" des Sozialhilfeempfängers "freizugeben".

Die Klägerin bezog von Oktober 1984 bis Juli 1985 für sich und zwei ihrer Kinder Sozialhilfe als Hilfe zum Lebensunterhalt (laufende Leistungen und einmalige Beihilfen). Da der Klägerin Leistungen nach dem Arbeitsförderungsgesetz (Arbeitslosenhilfe) zustanden, machte der Beklagte als zuständiger örtlicher Träger der Sozialhilfe von November 1984 an wiederholt Erstattungsansprüche gegenüber dem Arbeitsamt geltend. Dieses bewilligte der Klägerin rückwirkend für die Zeit vom 26. November 1984 bis 10. Juli 1985 Arbeitslosenhilfe in Höhe von (670,43 + 3 119,70 =) 3 790,13 DM und zahlte diesen Betrag an den Beklagten.

Nachdem die Klägerin (erstmals durch am 26. Juni 1985 eingegangenes Schreiben vom 19. Juni 1985) an den Beklagten herangetreten war, weil sie meinte, ihm habe ein Erstattungsanspruch nicht in Höhe der vollen Arbeitslosenhilfenachzahlung zugestanden, und hierbei beantragt hatte, diese Nachzahlung in Höhe der Überzahlung bzw. in Höhe einer "Freigrenze" an sie auszuzahlen, hielt der Beklagte in einem Aktenvermerk vom 14. August 1985 fest, es sei "nichts mehr zu veranlassen"; die Klägerin sei bei einer Vorsprache am 9. August 1985 darüber unterrichtet worden, weshalb der Beklagte die Nachzahlung beanspruche.

Am 12. September 1985 hat die Klägerin vor dem Verwaltungsgericht Klage erhoben. Sie hat u.a. beantragt, den Beklagten zu verpflichten, ihr von der Arbeitslosenhilfenachzahlung einen Betrag von 1 000 DM "freizugeben". Dies hat sie u.a. mit hohen Kosten eines Unterhaltsprozesses gegen den Vater ihrer Kinder und mit Aufwendungen für Versicherungen begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage teilweise stattgegeben, indem es unter Abweisung der Klage im übrigen den Beklagten zur Bescheidung des Freigabeantrags nach der Rechtsauffassung des Gerichts verpflichtete. Gegen dieses Urteil haben sowohl die Klägerin als auch der Beklagte Berufung eingelegt. Der Verwaltungsgerichtshof hat beide Rechtsmittel zurückgewiesen, das des Beklagten mit der Maßgabe, daß dieser bei der Bescheidung des Freigabeantrags der Klägerin die Rechtsansicht des Berufungsgerichts zu beachten habe. Hierzu führt der Verwaltungsgerichtshof im wesentlichen aus: Die Klage sei nach § 75 VwGO zulässig. In der Sache sei die Berufung des Beklagten aber nicht begründet, weil auch nach dem Inkrafttreten des § 104 SGB X am 1. Juli 1983 der Träger der Sozialhilfe über einen Antrag des Hilfeempfängers, eine Erstattungsleistung (teilweise) freizugeben, nach pflichtgemäßem Ermessen entscheiden müsse. Zwar sei in dieser Vorschrift nur die Erstattungspflicht des vorrangig zur Leistung verpflichteten Trägers geregelt und berühre die Neuregelung der Erstattungsansprüche der Sozialleistungsträger untereinander grundsätzlich nicht das Verhältnis des Trägers der Sozialhilfe zum Hilfeempfänger. Doch sei bei der Abwicklung eines Erstattungsanspruchs nach § 104 SGB X die Anwendung sozialhilferechtlicher Grundsätze nicht ausgeschlossen; die Vorschrift begründe keine Pflicht des einzelnen Trägers, den Anspruch in voller Höhe geltend zu machen. Sinn und Zweck des vom Bundesverwaltungsgericht entwickelten Instituts der "Freigabe" sowie die Interessenlage hätten sich durch die Kodifikation des Erstattungsrechts der Sozialleistungsträger nicht entscheidend geändert. Hätte der Gesetzgeber in Kenntnis der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eine "Freigabe"-Entscheidung ausschließen wollen, hätte er dies zum Ausdruck bringen müssen. § 107 Abs. 1 SGB X - wonach der Anspruch des Berechtigten gegen den zur Leistung verpflichteten Leistungsträger als erfüllt gelte, soweit ein Erstattungsanspruch bestehe - schließe einen "Anspruch auf Freigabe" nicht aus, weil der Berechtigte durch die Freigabe eine zusätzliche Leistung zu einem anderen Zweck erhalte. "Freigabe" (einer Erstattungsleistung) bedeute (nämlich), daß der Hilfeempfänger über seine ursprüngliche Forderung gegen den Sozialleistungsträger hinaus tatsächlich ein "Mehr" erhalten solle, damit er einen sozialhilferechtlich bedeutsamen Nachholbedarf befriedigen könne. Eine Ermessensentscheidung habe der Träger der Sozialhilfe nach § 4 Abs. 2 BSHG zu treffen.

Gegen dieses Urteil wendet sich die Revision des Beklagten, mit der er die Abweisung der Klage in vollem Umfang erreichen will. Eine Verletzung von Bundesrecht sieht er u.a. darin, daß ihn der Verwaltungsgerichtshof ohne Rechtsgrundlage verpflichtet habe, den Antrag der Klägerin auf Freigabe eines Teils der ausgezahlten Erstattungsbeträge in Ausübung von Ermessen zu bescheiden. Dazu führt der Beklagte aus, daß auf die zu § 1531 RVO ergangene Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht mehr zurückgegriffen werden dürfe. In die §§ 102 ff. SGB X lasse sich ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über ein Freigabeverlangen nicht hineininterpretieren. Wenn der Gesetzgeber dem Berechtigten einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über einen Freigabeantrag hätte einräumen wollen, hätte er einen derartigen Anspruch ausdrücklich normieren müssen.

Die Klägerin hat sich zur Revision nicht geäußert.

Die Landesanwaltschaft Bayern hat sich am Verfahren beteiligt und der Ansicht des Beklagten angeschlossen. Nach ihrer Auffassung läuft der Rechtsstandpunkt des Verwaltungsgerichtshofs auf eine Sozialhilfeleistung eigener Art für einen ungenügend definierten "Nachholbedarf" hinaus.

Der sich ebenfalls am Verfahren beteiligende Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht pflichtet der Auffassung des Beklagten gleichfalls bei.

II.

Die Revision des Beklagten ist begründet. Die Ansicht des Berufungsgerichts, der Träger der Sozialhilfe habe auch nach Inkrafttreten des § 104 SGB X eine Ermessensentscheidung über Anträge auf Freigabe von Arbeitslosenhilfenachzahlungen zu treffen, verletzt Bundesrecht.

Aus den gesetzlichen Vorschriften über Erstattungs- und Ersatzansprüche der Leistungsträger untereinander läßt sich die von den Vorinstanzen ausgesprochene Verpflichtung des Beklagten weder unmittelbar noch mittelbar herleiten.

§ 1531 RVO, der die Geltendmachung eines Ersatzanspruchs des Trägers der Sozialhilfe gegen einen vorrangig verpflichteten Leistungsträger in durch fürsorgerechtliche Erwägungen geleitetes behördliches Ermessen stellte (siehe BVerwGE 19, 149 <150 f.>[BVerwG 15.07.1964 - V C 23/63];  20, 308 <309>[BVerwG 05.03.1965 - VII C 107/64];  21, 274 <278>[BVerwG 28.06.1965 - VIII C 10/65]), wurde mit Inkrafttreten der nunmehr die Erstattungsansprüche der Leistungsträger untereinander regelnden §§ 102 ff. SGB X aufgehoben (Art. II § 3 Nr. 1 Buchst. a des Gesetzes vom 4. November 1982 <BGBl. I S. 145O>). Die Vorschrift galt im übrigen nach ihrem sachlichen, nur Leistungen nach der Reichsversicherungsordnung betreffenden Anwendungsbereich nicht für Sachverhalte der vorliegend zu beurteilenden Art. Auch geht es hier nicht um die "Freigabe" von Leistungen, die wie Leistungen nach der Reichsversicherungsordnung für den Empfänger eigentumsgleiche Funktion haben und eine Gleichbehandlung mit dem sonstigen Eigentum des Unterstützten - hier also eine Heranziehung der Grundsätze über den Einsatz von Vermögen (§§ 88 f. BSHG) - geboten erscheinen lassen könnten (siehe BVerwGE 19, 149 <151 f.>[BVerwG 15.07.1964 - V C 23/63]).

Entstehungsgeschichte, Normzweck und Systematik der an die Stelle spezieller Erstattungsregelungen nach Art des § 1531 RVO getretenen §§ 102 ff. SGB X stehen der Annahme entgegen, die Geltendmachung eines Erstattungsanspruchs gegenüber einem vorrangig verpflichteten Leistungsträger sei in dem Sinne Ermessenssache, daß der Leistungsberechtigte wie zuvor auf der Grundlage des § 1531 RVO einen Anspruch auf fehlerfreien Ermessensgebrauch über eine - völlige oder teilweise - "Freigabe" des Erstattungsanspruchs habe.

Die §§ 102 ff. SGB X regeln die Erstattungsansprüche der Leistungsträger untereinander umfassend (vgl. die Begründung zu dem Gesetzesentwurf der Bundesregierung vor §§ 108 ff. <BT-Drucks. 9/95 vom 13. Januar 1981, S. 24>: "geschlossene Lösung"); sie gelten daher nicht nur für die Erstattungsansprüche des Trägers der Sozialhilfe. Die durch § 104 Abs. 1 SGB X begründete Erstattungspflicht eines vorrangig verpflichteten Leistungsträgers entsteht kraft Gesetzes ("... ist ... erstattungspflichtig"). Zwar mag für diesen Erstattungsanspruch die Regelung des § 1531 RVO als Vorbild gedient haben (so Schellhorn, in: von Maydell/Schellhorn, GK-SGB X 3, 1984, § 104 Rdnr. 12, mit weiteren Nachweisen und unter Hinweis auf die Stellungnahme des Bundesrats zum Entwurf der Bundesregierung, a.a.O., S. 39: "Es erscheint notwendig, die Erstattungspflicht in dem vom bisherigen § 1531 RVO geregelten Umfange beizubehalten."). Der Gesetzgeber hat jedoch nicht den auf behördliches Ermessen hinsichtlich der Geltendmachung des Anspruchs hindeutenden Wortlaut des § 1531 RVO ("... kann ... beanspruchen") übernommen; die nach ihrem Wortlaut ("... geltend gemacht ... werden kann") ebenfalls Behördenermessen voraussetzende Bestimmung des § 104 Abs. 1 Satz 4, 1. Halbs. SGB Xüber die Geltendmachung von Aufwendungsersatz durch die Träger der Sozialhilfe betrifft nur die Rechtsbeziehungen zu nach Sozialhilferecht erstattungspflichtigen (Dritt-)Personen. Ferner wurden keine den ebenfalls aufgehobenen Regelungen in den §§ 1532 bis 1536 RVO entsprechenden speziellen Vorschriften über die Ansprüche des Berechtigten gegen den vorrangig verpflichteten Leistungsträger geschaffen. Dagegen ist, was diese Rechtsbeziehung betrifft, durch § 107 Abs. 1 SGB X nunmehr erstmals ausdrücklich bestimmt, daß, soweit ein Erstattungsanspruch besteht, der Anspruch des Berechtigten gegen den zur Leistung verpflichteten Leistungsträger als erfüllt gilt.

Angesichts dieser Änderungen der Gesetzeslage kann die von den Vorinstanzen in Bezug genommene Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 1531 RVO weder unmittelbar noch auch nur ihrem Grundgedanken nach auf die Auslegung des § 104 Abs. 1 SGB Xübertragen werden. Mit dem Normzweck der §§ 102 ff. SGB X, das Nachrang-Vorrang-Verhältnis im Rahmen der Ordnung des Sozialleistungsrechts nachträglich herzustellen (vgl. auch Schellhorn, a.a.O., § 104 Rdnr. 14; Engelmann, in: Schroeder-Printzen u.a., SGB X, Ergänzungsband, 1984, § 104 Anm. 1), hat der Gesetzgeber den weiteren Zweck verbunden, "durch Schaffung einfacher und übersichtlicher Normen ... dem unübersichtlichen Rechtszustand ein Ende" zu setzen (siehe Gesetzesbegründung, a.a.O., S. 16). Hieraus geht die Zielsetzung des Gesetzgebers hervor, komplizierte - und nach der jeweiligen Sozialleistungsmaterie differenzierte - Erstattungskonstruktionen möglichst zu vermeiden (vgl. auch Schellhorn, a.a.O., vor §§ 102 bis 114 Rdnr. 12). Damit ist die Annahme behördlichen Ermessens bei der Geltendmachung eines Erstattungsanspruchs aus § 104 Abs. 1 SGB X unvereinbar. Das zeigt insbesondere die Regelung in § 107 Abs. 1 SGB X, wonach, soweit ein Erstattungsanspruch besteht, der Anspruch des Berechtigten gegen den zur Leistung verpflichteten Leistungsträger als erfüllt gilt. Diese Vorschrift soll nach der Vorstellung des Gesetzgebers im Interesse der Beteiligten das Verhältnis der durch den erstattungsberechtigten Träger erbrachten Leistungen zum Anspruch des Berechtigten gegen den eigentlich zur Leistung verpflichteten Leistungsträger klären (siehe die Gesetzesbegründung, a.a.O., S. 26). Dem entspricht es, daß die Erfüllungsfiktion des § 107 Abs. 1 SGB X mit der Entstehung des Erstattungsanspruchs, also unabhängig davon eintritt, ob der Sozialhilfeträger ihn überhaupt geltend macht. Mit der Unabhängigkeit zwischen Leistungs- und Erstattungsanspruch wäre es nicht zu vereinbaren, wollte man annehmen, der erstattungsberechtigte Leistungsträger habe es in der Hand, über den Leistungsanspruch noch zu verfügen, sei es auch nur auf dem Wege eines teilweisen oder völligen Verzichts auf die Geltendmachung seines Erstattungsanspruchs.

Gilt aber der Leistungsanspruch ohne Rücksicht auf die Geltendmachung des Erstattungsanspruchs nach § 107 Abs. 1 SGB X als erfüllt, würde einer Leistung des vorrangig verpflichteten Leistungsträgers an den (ursprünglich) Berechtigten die rechtliche Grundlage fehlen. Gleiches hätte für eine dies ermöglichende "Freigabe" einer solchen Leistung seitens des erstattungsberechtigten Leistungsträgers zu gelten. Einer rechtsgrundlosen Leistung steht jedoch § 31 SGB I entgegen, wonach Rechte und Pflichten in den Sozialleistungsbereichen dieses Gesetzbuches nur begründet, festgestellt, geändert oder aufgehoben werden dürfen, soweit ein Gesetz es vorschreibt oder zuläßt.

Diese Regelung hindert auch die Annahme, ein etwaiges in Anknüpfung an die Rechtsprechung zu § 1531 RVO entwickeltes Rechtsinstitut der "Freigabe" von Sozialleistungen durch einen erstattungsberechtigten Leistungsträger könnte seine Grundlage zwischenzeitlich in Gewohnheitsrecht finden.

Das angefochtene Berufungsurteil stellt sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig dar. Eine gesetzliche Grundlage für die von der Klägerin begehrte "Freigabe" findet sich auch nicht in den Vorschriften über die Gewährung von Sozialhilfe. Insbesondere läßt sich das vorliegend zu beurteilende Klagebegehren nicht auf die Regelung des § 6 Abs. 2 Satz 1 BSHG über nachgehende Sozialhilfe stützen. Danach soll Sozialhilfe auch nach Beseitigung einer Notlage gewährt werden, wenn dies geboten ist, um die Wirksamkeit der zuvor gewährten Hilfe zu sichern. Diese Bestimmung eignet sich indessen nicht, um einen "Nachholbedarf" des Sozialhilfeempfängers sozialrechtlich zu berücksichtigen, wie ihn die Vorinstanzen in Betracht gezogen haben. § 6 BSHG berechtigt nicht zu Leistungen eigener Art, sondern steht rechtlich im Zusammenhang mit der jeweiligen Hilfeart (siehe auch Gottschick/Giese, Das Bundessozialhilfegesetz, Komm., 9. Aufl. 1985, § 6 Rdnr. 2.1; Mergler, in: Mergler/Zink, Bundessozialhilfegesetz, Komm., 4. Aufl., Stand August 1989, § 6 Rdnr. 7). Die Bestimmung ermächtigt und verpflichtet den Träger der Sozialhilfe zu prüfen, ob der Zweck der Sozialhilfe nicht dadurch besser erreicht werden kann, daß die einzelnen Leistungen bereits vor Eintritt der Notlage oder auch nach ihrer Beseitigung gewährt werden; sie müssen aber in jedem Fall in die gesetzlichen Kategorien von Sozialhilfe einzuordnen sein (siehe auch Oestreicher/Schelter/Kunz, Bundessozialhilfegesetz, Komm., Stand März 1990, § 6 Rdnr. 3 a.E.). Dies ist hier nicht der Fall. Dem in Rede stehenden Bedarf (u.a. Kosten eines Unterhaltsprozesses, rückständige Beiträge zu Versicherungen) entspricht keine der Arten der Sozialhilfe (Hilfe zum Lebensunterhalt oder Hilfe in besonderen Lebenslagen). Auch hier schließt es § 31 SGB I aus, den Beklagten - sei es auch nur im Sinne einer Verpflichtung zu ordnungsgemäßem Ermessensgebrauch - für verpflichtet zu halten, die von ihm in Anspruch genommene Arbeitslosenhilfenachzahlung - ganz oder teilweise - gewissermaßen als "Nachschlag" zur bereits gewährten Hilfe zum Lebensunterhalt an die Klägerin weiterzuleiten.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Gerichtskostenfreiheit auf § 188 Satz 2 VwGO.