I.

Der Kläger, ein Staatsangehöriger des Libanon, stellte am 14. Juli 1986 seinen zweiten Asylantrag. Diesen Antrag wies das Landeseinwohneramt des Beklagten mit Bescheid vom 30. Oktober 1986 als unbeachtlichen Folgeantrag zurück. In dem Bescheid wurde der Kläger außerdem zur Ausreise aufgefordert und ihm wurde für den Fall, daß er nicht innerhalb eines Monats nach Entlassung aus der Strafhaft freiwillig ausreise, die Abschiebung angedroht. Im Verlaufe eines hiergegen anhängig gewesenen einstweiligen Rechtsschutzverfahrens hob der Beklagte die Abschiebungsandrohung vom 30. Oktober 1986 auf. Dem Kläger wurde keine Bescheinigung über die Duldung seines Aufenthalts ausgestellt, die Ausländerbehörde behielt seinen Paß weiterhin ein und gab ihm auf, sich einmal im Monat bei ihr zu melden.

Mit Schreiben vom 27. Oktober 1987 teilte der Beklagte dem Kläger mit, es sei beabsichtigt, ihn nach §§ 12 Abs. 1, 13 Abs. 1 AuslG zur Ausreise aufzufordern und die Abschiebung anzudrohen. Am 8. Dezember 1987 erließ der Beklagte einen als "Ausreiseaufforderung" bezeichneten Bescheid. In ihm wurde unter Nennung der Bestimmung des § 10 Abs. 1 und 2 AsylVfG erneut auf die Pflicht des Klägers zur Ausreise hingewiesen und ihm für den Fall, daß er nicht innerhalb eines Monats freiwillig ausreise, die Abschiebung angedroht. Zur Begründung bezog sich der Beklagte auf seinen Bescheid vom 30. Oktober 1986 und führte ergänzend aus, daß der Kläger als Straftäter nach "aktueller Weisungslage" nicht zum Kreis der Personen zähle, denen unter bestimmten Voraussetzungen eine Aufenthaltserlaubnis erteilt werden könne.

Die Klage gegen den Bescheid vom 8. Dezember 1987 hatte vor dem Verwaltungsgericht Erfolg. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung des Beklagten gegen das erstinstanzliche Urteil zurückgewiesen und zur Begründung ausgeführt:

Der Beklagte könne die Abschiebungsandrohung nicht auf § 10 Abs. 2 Satz 1 AsylVfG stützen, weil er dem Kläger zuvor den Aufenthalt ermöglicht habe. Eine Ermöglichung des Aufenthalts im Sinne des § 10 Abs. 1 AsylVfG liege dann vor, wenn die Ausländerbehörde bewußt und aus Erwägungen, die von asylrechtlichen Gründen unabhängig seien, gegenüber einem erfolglos gebliebenen Asylbewerber für absehbare Zeit von aufenthaltsbeendenden Maßnahmen Abstand nehme, folglich die Duldung des Aufenthalts nicht mehr in unmittelbarem Zusammenhang mit der negativen Entscheidung im Asylverfahren stehe. Die hiernach erforderliche Lösung des Aufenthalts des Asylbewerbers von dem beendeten Asylverfahren habe das Berufungsgericht in seiner bisherigen Rechtsprechung regelmäßig angenommen, wenn bei unbeachtlichen Folgeanträgen oder als offensichtlich unbegründet abgelehnten Asylanträgen seit dem festgelegten Ausreisezeitpunkt mehr als sechs Monate verstrichen seien. Dabei habe es an die Verwaltungspraxis des Beklagten angeknüpft, der Abschiebungsandrohungen bei nachfolgenden Verlängerungen der Ausreisefrist oder bei Duldungen mit einer Geltungsdauer von insgesamt sechs Monaten als verbraucht ansehe. Bei einem Anschlußaufenthalt, der innerhalb dieses zeitlichen Rahmens liege, sei der Zusammenhang mit dem zurückliegenden Asylverfahren noch gewahrt. Da der geduldete Aufenthalt des Klägers vom 10. März 1987, dem Zeitpunkt der Aufhebung der Abschiebungsandrohung vom 30. Oktober 1986, bis zum 8. Dezember 1987, dem Tag des Erlasses der hier angefochtenen Abschiebungsandrohung und damit beinahe zehn Monate gedauert habe, stelle diese Tolerierung des Aufenthalts eine die Anwendung des § 10 Abs. 2 AsylVfG hindernde Aufenthaltsermöglichung dar.

Zur Begründung seiner vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revision führt der Beklagte aus: Merkmal der den Erlaß einer Ausreiseaufforderung nebst Abschiebungsandrohung hindernden Ermöglichung des Aufenthalts im Sinne des § 10 Abs. 1 AsylVfG sei es, daß die Ausländerbehörde den weiteren Aufenthalt des Ausländers aus allgemeinen politischen Erwägungen längerfristig hinnehme und nicht lediglich aus humanitären Gründen vorübergehend toleriere. Die bloße Dauer des Aufenthalts sei deshalb kein sachgerechtes Abgrenzungskriterium. Da der Aufenthalt, der auf den Abschluß des Asylverfahrens des Klägers gefolgt sei, seinen Grund in der Bürgerkriegssituation im Libanon gehabt habe, beruhe die Tolerierung des Aufenthalts nicht auf asylunabhängigen, insbesondere allgemeinen politischen Gründen, sondern auf humanitären Erwägungen.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich nicht am Verfahren.

II.

Die Revision des Beklagten ist begründet. Das angefochtene Urteil steht nicht in vollem Umfang in Einklang mit Bundesrecht. Da nach dem vom Berufungsgericht festgestellten Sachverhalt eine abschließende Entscheidung in der Revisionsinstanz nicht möglich ist, muß die Sache unter Aufhebung des angefochtenen Urteils zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Berufungsgericht zurückverwiesen werden.

Zutreffend ist allerdings die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, daß die angefochtene Maßnahme ihre Rechtsgrundlage nicht in der Vorschrift des § 10 Abs. 2 AsylVfG zu finden vermag, wonach demjenigen Ausländer, der nach § 10 Abs. 1 AsylVfG zur Ausreise verpflichtet ist, die Abschiebung unter Fristsetzung schriftlich anzudrohen ist. Der Kläger war nicht nach § 10 Abs. 1 AsylVfG zur Ausreise verpflichtet. Zwar ist sein Asylantrag vom 14. Juli 1986 unbeachtlich, denn die diesen Antrag förmlich als unbeachtlich einstufende Regelung unter 1. des Bescheides vom 30. Oktober 1986 ist bestandskräftig geworden. Jedoch steht seiner Ausreiseverpflichtung auf der Grundlage des § 10 Abs. 1 AsylfG entgegen, daß ihm ungeachtet der Entscheidung über seinen Asylantrag der Aufenthalt im Geltungsbereich des Asylverfahrensgesetzes ermöglicht worden ist. Der Beklagte hat nämlich dadurch, daß er seine Ausreiseaufforderung vom 30. Oktober 1986 am 10. März 1987 aufgehoben und in der Folgezeit beinahe zehn Monate lang den Aufenthalt des Klägers in Deutschland toleriert hat, diesem den Aufenthalt im Sinne des § 10 Abs. 1 AsylVfG ermöglicht.

Kriterien zur Bestimmung des im Gesetz nicht näher erläuterten Merkmals der Aufenthaltsermöglichung lassen sich durch einen Rückgriff auf den die Regelung des § 10 Abs. 1 AsylVfG (ebenso § 28 Abs. 1 Satz 2 Ziffer 2 AsylVfG) tragenden Grundgedanken gewinnen. Die der Aufenthaltsermöglichung nach § 10 Abs. 1 AsylVfG zukommende Wirkung, in der Person des erfolglos gebliebenen Asylbewerbers die Verpflichtung zur Ausreise nicht entstehen zu lassen, die sich aus der Beendigung seines Asylverfahrens und des durch dieses Verfahren bedingten Aufenthaltsrechts nach § 19 Abs. 1 AsylVfG ergibt, rechtfertigt sich daraus, daß sich - eben infolge der Aufenthaltsermöglichung - an den asylverfahrensrechtlich bedingten Aufenthalt ein anderweitig begründeter Aufenthalt angeschlossen hat. Ein solcher Anschlußaufenthalt, für den die aufenthaltsrechtlichen Vorschriften des allgemeinen Ausländerrechts maßgeblich sind (Urteil vom 3. November 1987 - BVerwG 9 C 254.86 - BVerwGE 78, 243), steht in keinem Zusammenhang mit dem Betreiben des Asylverfahrens; eine am Ende dieses Anschlußaufenthalts stehende Ausreise des Ausländers aus der Bundesrepublik Deutschland ist keine Ausreise, die wegen der Beendigung des Asylverfahrens veranlaßt ist. Hieraus folgt, daß als Ermöglichung des Aufenthalts im Sinne des § 10 Abs. 1 AsylVfG jede faktische Konzedierung eines Anschlußaufenthalts anzusehen ist, bei dem das weitere Verbleiben des Ausländers im Inland aus dem Zusammenhang mit dem seinerzeit betriebenen Asylverfahren gelöst erscheint.

Die Aufhebung der Ausreiseaufforderung vom 30. Oktober 1986 in Verbindung mit der Tolerierung des Aufenthalts des Klägers in Deutschland vom März bis zum Dezember 1987 ist von dieser Art. In diesem Verhalten der Behörde kommt zum Ausdruck, daß der Beklagte in dem erfolglosen Abschluß des Asylverfahrens nicht länger einen zwingenden Grund für die Ausreise des Klägers gesehen hat, sondern sonstigen, mit dem Asylverfahren nicht zusammenhängenden, für einen weiteren Aufenthalt des Klägers sprechenden Gründen Rechnung tragen wollte.

Die Abschiebungsandrohung vom 8. Dezember 1987, die mangels einer den Kläger treffenden Ausreisepflicht nach § 10 Abs. 1 AsylVfG demnach nicht auf § 10 Abs. 2 AsylVfG gestützt werden kann, vermag aber ihre Rechtsgrundlage in § 13 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit Abs. 1 AuslG zu finden.

In der Berücksichtigung der genannten Bestimmung des Ausländergesetzes als Rechtsgrundlage für die Abschiebungsandrohung liegt keine Umdeutung dieser Maßnahme. In der Vorschrift des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO, wonach das Verwaltungsgericht den Verwaltungsakt aufhebt, soweit er rechtswidrig ist und den Kläger in seinen Rechten verletzt, kommt die Verpflichtung des Gerichts zum Ausdruck zu prüfen, ob der angefochtene Verwaltungsakt mit dem objektiven Recht in Einklang steht und, falls nicht, ob er auch den Kläger in seinen Rechten verletzt. Bei dieser Prüfung hat das Verwaltungsgericht alle einschlägigen Rechtsvorschriften und - nach Maßgabe der Sachaufklärungspflicht gemäß § 86 Abs. 1 VwGO - alle rechtserheblichen Tatsachen zu berücksichtigen, gleichgültig, ob die Normen und Tatsachen von der erlassenden Behörde zur Begründung des Verwaltungsaktes angeführt worden sind oder nicht (Urteil vom 27. Januar 1982 - BVerwG 8 C 12.81 - BVerwGE 64, 356 <357 [BVerwG 27.01.1982 - 8 C 12/81]/358> mit weiteren Nachweisen). Demgegenüber besteht die Umdeutung in einem verändernden Eingriff in den Verfügungssatz des Verwaltungsaktes (Urteil vom 10. Juni 1981 - BVerwG 8 C 15.81 - BVerwGE 62, 300 <306>[BVerwG 10.06.1981 - 8 C 15/81]; vgl. auch Weyreuther, Zur richterlichen Umdeutung von Verwaltungsakten, DÖV 1985, 126). Diese Voraussetzung liegt hier nicht vor. Die daher allein im Rahmen der gerichtlichen Prüfungspflicht nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO in Betracht zu ziehende Heranziehung anderer als im angefochtenen Bescheid genannter Normen und Tatsachen ist dem Gericht nur insoweit verwehrt, als dadurch die Grenzen überschritten würden, die der Zulässigkeit des sogenannten Nachschiebens von Gründen gezogen sind, d.h. wenn die anderweitige rechtliche Begründung oder das Zugrundelegen anderer Tatsachen zu einer Wesensveränderung des angefochtenen Bescheides führen würde (Urteil vom 27. Januar 1982 - BVerwG 8 C 12.81 - a.a.O.). Eine Wesensveränderung des angefochtenen Bescheides kommt hier indessen nicht in Betracht; die Maßnahme bleibt, auch als Verfügung nach §§ 12 Abs. 1, 13 Abs. 1 und 2 Satz 1 AuslG, eine Abschiebungsandrohung.

Das Fehlen eines Vorverfahrens nach § 68 ff. VwGO, das einer Klage gegen eine Abschiebungsandrohung nach § 13 Abs. 2 Satz 1 AuslG vorauszugehen hat, ändert nichts daran, daß die Klage zulässig ist. Der Beklagte hat sich, und zwar durch Prozeßerklärungen seines Landeseinwohneramtes als der zuständigen Widerspruchsbehörde, sachlich auf die Klage eingelassen und deren Abweisung als unbegründet beantragt, so daß aus Gründen der Prozeßökonomie ein Vorverfahren entbehrlich ist (ständige Rechtsprechung, vgl. etwa Urteil vom 2. September 1983 - BVerwG 7 C 97.81 - Buchholz 442.03 § 9 GüKG Nr. 13 mit weiteren Nachweisen). Der Anhörungspflicht gemäß § 28 Abs. 1 VwVfG ist der Beklagte mit seinem Schreiben vom 27. Oktober 1987 nachgekommen.

§ 13 Abs. 2 Satz 1 AuslG bestimmt, daß die Abschiebung angedroht werden soll; von der Androhung kann nach § 13 Abs. 2 Satz 4 AuslG nur abgesehen werden, wenn dies durch besondere Gründe gerechtfertigt ist. Damit ist der Erlaß einer Abschiebungsandrohung gegenüber einem nach § 12 Abs. 1 AuslG ausreisepflichtigen Ausländer zwar nicht, wie bei Bestehen einer Ausreisepflicht bei unbeachtlichem Asylfolgeantrag gemäß § 10 Abs. 1 AsylVfG, das der Behörde ausnahmslos obliegende Verhalten. Vielmehr ist die Behörde berechtigt, gegenüber einem nach § 12 Abs. 1 AuslG ausreisepflichtigen Ausländer in atypischen Situationen von der Abschiebungsandrohung abzusehen. Als "Soll-Vorschrift" verpflichtet § 13 Abs. 2 Satz 1 AuslG die Behörde in dem vom Gesetz vorausgesetzten Regelfall jedoch, so zu verfahren, wie im Gesetz bestimmt, und gestattet ihr nur in Situationen, in denen dies durch besondere Gründe gerechtfertigt ist, nach ihrem Ermessen von der Androhung abzusehen (Urteil vom 17. August 1978 - BVerwG 5 C 33.77 - BVerwGE 56, 220 <223>[BVerwG 17.08.1978 - 5 C 33/77]). Da solche besonderen Gründe vom Berufungsgericht jedoch nicht festgestellt und auch vom Kläger nicht geltend gemacht sind, stand dem Beklagten im vorliegenden Fall kein Ermessen dahin zu, von dem Erlaß einer Androhung abzusehen. Für entsprechende Erwägungen war deshalb auch kein Raum.

Nach § 13 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit Abs. 1 AuslG kann Adressat einer Abschiebungsandrohung nur ein Ausländer sein, der abzuschieben ist. Abzuschieben ist nach § 13 Abs. 1 AuslG ein Ausländer, der den Geltungsbereich des Ausländergesetzes zu verlassen hat und dessen freiwillige Ausreise nicht gesichert ist oder bei dem aus Gründen der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung eine Überwachung der Ausreise erforderlich erscheint. Der Kläger hat gemäß § 12 Abs. 1 AuslG den Geltungsbereich des Ausländergesetzes zu verlassen. Er besitzt weder eine Aufenthaltserlaubnis noch eine Aufenthaltsberechtigung noch ist er vom Erfordernis der Aufenthaltserlaubnis befreit.

Allerdings fehlen zu der weiteren gesetzlichen Voraussetzung, daß die freiwillige Ausreise des Ausländers nicht gesichert oder aus Gründen der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung eine Überwachung der Ausreise erforderlich erscheint, bislang tatrichterliche Feststellungen. Um dem Berufungsgericht Gelegenheit zu geben, diese nunmehr zu treffen, war der Rechtsstreit an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen.