I.

Die Klägerin möchte in der Gemarkung E. der beigeladenen Stadt auf einer bisher als Wiese und Ackerland genutzten Fläche in einer Größe von ca. 100 m × 400 m Gips abbauen. Die Beigeladene hat u.a. unter Hinweis auf den nicht ausreichenden Ausbau des Wegenetzes und die Darstellung der Abbaufläche als Fläche für die Landwirtschaft im Flächennutzungsplan "L. Land" zu dem Vorhaben ihr Einvernehmen versagt. Das Landratsamt S. H. hat deshalb den Antrag der Klägerin abgelehnt. Nach erfolglosem Widerspruch hat die Klägerin Klage mit dem Antrag erhoben, den Beklagten unter Aufhebung der ablehnenden Bescheide zur Neubescheidung zu verpflichten. Das Verwaltungsgericht hat den Beklagten antragsgemäß verurteilt. Die hiergegen eingelegte Berufung der Beigeladenen hatte keinen Erfolg. Der Verwaltungsgerichtshof hat zur Begründung seines Urteils im wesentlichen ausgeführt:

In dem für den Gipsabbau erforderlichen immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren sei umfassend über die Vereinbarkeit des Vorhabens mit allen öffentlich-rechtlichen Vorschriften zu entscheiden. Das als Abgrabung größeren Umfangs nach der Landesbauordnung baugenehmigungspflichtige Vorhaben, das einem ortsgebundenen gewerblichen Betrieb diene, sei bauplanungsrechtlich im Außenbereich nur zulässig, wenn ihm öffentliche Belange nicht entgegenstünden und die ausreichende Erschließung gesichert sei. Öffentliche Belange, welche die Planungshoheit der Beigeladenen beträfen, stünden hier nicht entgegen. Die Beigeladene habe deshalb zu Unrecht ihr Einvernehmen mit dem Vorhaben der Klägerin versagt: Die Darstellung der Abbaufläche als Fläche für die Landwirtschaft im Flächennutzungsplan enthalte keine hinreichend konkretisierte standortbezogene Aussage, sondern erschöpfe sich in einer bloßen Bekräftigung der dem Außenbereich ohnehin in erster Linie zukommenden Funktion. - Auch die ausreichende Erschließung für das Vorhaben der Klägerin sei gesichert.

Die Beigeladene hat gegen dieses Urteil die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt. Sie rügt die Verletzung materiellen Rechts und macht im wesentlichen geltend: Sie habe ihr Einvernehmen zu Recht versagt. Im Erläuterungsbericht zum Flächennutzungsplan werde hervorgehoben, daß der Gipsabbau an den vorhandenen Abbaustellen eingestellt sei und aktive Brüche nicht vorhanden seien. Hieraus folge als hinreichend konkretisierter Planungswille der Gemeinde, daß Abbau von Gips auf den für die Landwirtschaft ausgewiesenen Flächen nicht stattfinden solle. An sich mögliche positive Aussagen über die planerische Zulassung von Abgrabungsflächen nach § 5 Abs. 2 Nr. 8 BBauG enthalte der Flächennutzungsplan nicht. Damit enthalte die Ausweisung einer landwirtschaftlichen Fläche zugleich - jedenfalls im Zusammenhang mit dem Erläuterungsbericht - eine negative Aussage gegen Abgrabungen. Im übrigen sei es ein eigenständiger schützenswerter öffentlicher Belang der Gemeinde, bestimmte Flächen als Reserve für zukünftige Generationen von jeglicher aktueller Planung freizuhalten. Dies sei aber nicht anders als durch Darstellung als Fläche für die Landwirtschaft möglich. Auch aus dem Entwicklungsgebot des § 8 BBauG folge die notwendige Konkretisierung. Sie dürfe hier keinen Bebauungsplan aufstellen, der Gipsabbau zulassen würde.

Ferner hält die Beigeladene auch die ausreichende Erschließung nicht für gesichert. Die vorhandenen Feldwege müßten für den notwendigen Begegnungsverkehr von Lastkraftwagen verbreitert und außerdem im Unterbau deutlich verstärkt werden. Zu solchen Erschließungsmaßnahmen sei sie nicht verpflichtet. Sie sei auch nicht gehalten, für die Verwirklichung eines Außenbereichsvorhabens ein Erschließungsangebot der Klägerin anzunehmen.

Die Beigeladene beantragt,

Die Klägerin beantragt,

Sie verteidigt das angefochtene Urteil. Dem Flächennutzungsplan dürfe keine unmittelbare Außenwirkung beigemessen werden. Er werde nur über das Merkmal einer Beeinträchtigung öffentlicher Belange bedeutsam. Die Unterschiede im Gewicht des Flächennutzungsplans in § 35 Abs. 1 und in § 35 Abs. 2 und 3 BBauG und letztlich auch die zwischen privilegierten und sonstigen Vorhaben im Außenbereich dürften nicht aufgehoben werden. Die Auslegung des Flächennutzungsplans samt seinem Erläuterungsbericht durch das Berufungsgericht lasse keinen revisiblen Rechtsfehler erkennen. Den zukünftigen Gipsabbau in Erweiterung eines vorhandenen Betriebes der Klägerin spreche der Erläuterungsbericht nicht an. - Hinsichtlich der ausreichenden Erschließung habe das Berufungsgericht die Notwendigkeit der Herstellung einer neuen für Lastkraftwagen tauglichen Straße ebensowenig festgestellt, wie eine Forderung der Klägerin an die Beigeladene, für das Vorhaben eine Erschließungsanlage zu bauen.

Das beklagte Land hat keinen Antrag gestellt.

II.

Die zulässige Revision der Beigeladenen hat keinen Erfolg.

Nach dem vom Berufungsgericht für das Revisionsverfahren bindend festgestellten Sachverhalt steht der Inhalt des Flächennutzungsplans "L. Land", der u.a. auch die vorgesehene Abbaufläche als Fläche für die Landwirtschaft darstellt, dem im Außenbereich privilegiert zulässigen Vorhaben der Klägerin nicht als öffentlicher Belang entgegen. Ohne revisiblen Rechtsfehler hat das Berufungsgericht auch die ausreichende Erschließung des Gipsabbaubetriebes als gesichert angesehen.

Im einzelnen gilt folgendes:

Der von der Klägerin beabsichtigte Gipsabbau bedarf einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung im vereinfachten Verfahren (§ 4 Abs. 1, § 19 BImSchG in Verbindung mit §§ 1, 2 Abs. 1 Nr. 2 der 4. BImSchV sowie Nr. 2.1 Spalte 2 des Anhangs zur 4. BImSchV). Die Erteilung der Genehmigung ist u.a. davon abhängig, daß der Anlage auch andere öffentlich-rechtliche Vorschriften nicht entgegenstehen (§ 6 Nr. 2, § 19 Abs. 2 BImSchG); sie schließt andere, die Anlage betreffende behördliche Entscheidungen nach Maßgabe des § 13 BImSchG ein. Die immissionsschutzrechtliche Genehmigung darf hiernach nur erteilt werden, wenn auch eine für sie erforderliche Baugenehmigung erteilt werden dürfte. Das Berufungsgericht hat in Anwendung der - irrevisiblen - Landesbauordnung Baden-Württemberg festgestellt, daß für den Gipsabbau der Klägerin als Abgrabung eine bauaufsichtliche Genehmigung erforderlich ist. Für diese gelten in planungsrechtlicher Hinsicht gemäß § 29 Satz 1 BauGB die §§ 30 bis 37 BauGB (§ 236 Abs. 1 BauGB). - Nach den vom Berufungsgericht getroffenen tatsächlichen Feststellungen dient der im Außenbereich geplante Gipsabbau einem gewerblichen Betrieb. Ohne Verletzung revisiblen Rechts ist das Berufungsgericht ferner davon ausgegangen, daß es sich um ein ortsgebundenes Vorhaben handelt, das damit gemäß § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB im Außenbereich grundsätzlich privilegiert zulässig ist (vgl. BVerwGE 79, 318 <322>[BVerwG 04.05.1988 - 4 C 22/87] mit weiteren Nachweisen). Planungsrechtlich unzulässig wäre es nur, wenn ihm öffentliche Belange entgegenstünden oder wenn die ausreichende Erschließung nicht gesichert wäre. Das ist indes nicht der Fall. Die Beigeladene, ohne deren Einvernehmen die Baugenehmigungsbehörde hier nach § 36 Abs. 1 Satz 2 BauGB die Genehmigung nicht erteilen darf, kann als Gemeinde zur Sicherung ihrer Planungshoheit nur die in § 35 BauGB genannten Versagungsgründe geltend machen (vgl. jetzt ausdrücklich § 36 Abs. 2 Satz 1 BauGB und - für die inhaltlich gleiche Rechtslage nach dem BBauG- Urteil vom 10. August 1988 - BVerwG 4 C 20.84 - Buchholz 406.11 § 36 BBauG/BauGB Nr. 40). Sie hat ihr Einvernehmen zum Vorhaben der Klägerin ohne einen solchen durchgreifenden Grund versagt. Es ist deshalb vom Verwaltungsgericht und vom Berufungsgericht zu Recht ersetzt worden. Die Beigeladene wird hierdurch nicht in ihrer Planungshoheit verletzt.

Nach der Rechtsprechung des erkennenden Senats, an der festzuhalten ist, können die in § 35 Abs. 3 BauGB beispielhaft genannten öffentlichen Belange grundsätzlich auch einem im Außenbereich privilegierten Vorhaben entgegenstehen. Ob sie sich im Einzelfall durchsetzen, ist eine Frage ihres jeweiligen Gewichts und der Abwägung mit dem Vorhaben, dessen aufgrund der gesetzlichen Privilegierung gesteigertes Durchsetzungsvermögen dabei gebührend in Rechnung zu stellen ist. Darstellungen in einem Flächennutzungsplan, die keine unmittelbar nach außen wirkenden Rechtssätze enthalten, erlangen Bedeutung gegenüber Außenbereichsvorhaben im wesentlichen dadurch, daß sie "Unterstützung und einleuchtende Fortschreibung bestimmter tatsächlicher Gegebenheiten" sind (vgl. BVerwGE 68, 311 <313 f.>[BVerwG 20.01.1984 - 4 C 43/81]). Da (nur) die Frage des konkreten Standorts der im Außenbereich privilegiert zulässigen Vorhaben von § 35 Abs. 1 BauGB nicht entschieden ist, können in der Regel auch (nur) konkrete standortbezogene Aussagen in einem Flächennutzungsplan der Zulässigkeit eines privilegierten Vorhabens im Außenbereich als öffentliche Belange an einem solchermaßen "anderweitig verplanten" Standort entgegenstehen (vgl. BVerwGE 68, 311 <315>[BVerwG 20.01.1984 - 4 C 43/81];  79, 318 <322 f. [BVerwG 04.05.1988 - 4 C 34/86]>). Die Darstellung von Flächen für die Landwirtschaft in einem Flächennutzungsplan enthält im allgemeinen keine solche qualifizierte Standortzuweisung, sondern weist dem Außenbereich nur die ihm ohnehin nach dem Willen des Gesetzes (§ 35 Abs. 2 und 3 BauGB) in erster Linie zukommende Funktion zu, der Land- und Forstwirtschaft - und dadurch zugleich auch der allgemeinen Erholung - zu dienen (vgl. BVerwGE 68, 311 <315 f.>[BVerwG 20.01.1984 - 4 C 43/81];  77, 300 <301 f.>; 79, 318 <323>). Gründe, die eine hiervon abweichende Würdigung rechtfertigen könnten, sind im vorliegenden Fall nicht zu erkennen.

Nach dem festgestellten Sachverhalt sind alle für die Landwirtschaft zur Verfügung stehenden Flächen auf der Gemarkung der Beigeladenen im Flächennutzungsplan als "Fläche für die Landwirtschaft" dargestellt. Einer solchen planerischen Aussage läßt sich - anders als offenbar das Berufungsgericht in der Begründung seiner Revisionszulassung gemeint hat - noch weniger eine konkrete standortbezogene Aussage zugunsten einer landwirtschaftlichen Nutzung mit verdrängender Wirkung für andere privilegierte Vorhaben entnehmen, als einem Flächennutzungsplan, der für das Gemeindegebiet Flächen verschiedener Art und Zweckbestimmung gemäß dem Katalog des § 5 Abs. 2 und 3 BauGB dargestellt. Eine konkrete Standortbezogenheit der Darstellung "Fläche für die Landwirtschaft" ist regelmäßig nur für bestimmte Außenbereichsflächen in Betracht zu ziehen, für die besondere Verhältnisse gerade in bezug auf deren landwirtschaftliche Nutzung vorliegen (vgl. BVerwGE 77, 300 <302>[BVerwG 22.05.1987 - 4 C 57/84]). Hierfür hat das Berufungsgericht nichts festgestellt. Insbesondere hat es auch im Erläuterungsbericht keinen greifbaren Anhaltspunkt dafür gefunden, daß mit dem Flächennutzungsplan etwa bewußt und gewollt eine größere, geschlossen nur landwirtschaftlich zu nutzende Fläche mit dem Ziel der Erhaltung einer besonders schützenswerten ländlichen Siedlungsstruktur dargestellt worden ist. Fehlt es aber an solchen besonderen Umständen, die für sämtliche im Flächennutzungsplan für die Landwirtschaft dargestellten Flächen eine positive planerische Aussage begründen können, so kommt der Darstellung nicht das Gewicht zu, im gesamten oder nahezu gesamten Außenbereich einer Gemeinde andere gemäß § 35 Abs. 1 BauGB privilegierte Vorhaben außerhalb der Landwirtschaft zu verdrängen.

Die Beigeladene weist besonders auf den Erläuterungsbericht zum Flächennutzungsplan hin. In diesem werde hervorgehoben, daß der Gipsabbau in ihrem Bereich eingestellt worden sei und aktive Brüche nicht mehr vorhanden seien. Hierin liege die notwendige Konkretisierung dahin, daß auf den als Fläche für die Landwirtschaft ausgewiesenen Flächen kein Gipsabbau mehr, sondern landwirtschaftliche Nutzung stattfinden solle. - Schon das Berufungsgericht ist dieser Auffassung nicht gefolgt. Seine Auslegung des Flächennutzungsplans einschließlich des Erläuterungsberichts ist revisionsrechtlich bedenkenfrei: Zwar ist für die Auslegung der Darstellungen eines Flächennutzungsplans der diesem beizufügende Erläuterungsbericht (§ 5 Abs. 7 BBauG/§ 5 Abs. 5 BauGB) heranzuziehen; der Erläuterungsbericht ist geeignet, das vom Plangeber Gewollte zu verdeutlichen (vgl. BVerwGE 77, 300 <306>[BVerwG 22.05.1987 - 4 C 57/84]). Den Ausführungen im Erläuterungsbericht, auf die sich die Beigeladene beruft, läßt sich indessen nach der revisionsrechtlich unbedenklichen Auslegung durch das Berufungsgericht keine hinreichend deutliche Aussage dafür entnehmen, daß alle der Landwirtschaft zur Verfügung stehenden Außenbereichsflächen ausschließlich landwirtschaftlich genutzt werden sollen und der Gipsabbau auch in Zukunft auf dem Gebiet der Beigeladenen völlig ausgeschlossen sein solle. Es kann deshalb offenbleiben, unter welchen Voraussetzungen eine Gemeinde überhaupt bestimmte vom Gesetzgeber in § 35 Abs. 1 BauGB grundsätzlich im Außenbereich privilegiert zugelassene Nutzungen von ihrem Gebiet gänzlich verdrängen dürfte. Mit dem vom Senat in BVerwGE 77, 300 entschiedenen Fall, in dem neben Flächen für die Landwirtschaft auch eine Abgrabungsfläche dargestellt war und es darum ging, ob dieser Darstellung im Zusammenhang mit der Darstellung von Flächen für die Landwirtschaft die Bedeutung einer "Abgrabungskonzentrationszone" zuzuerkennen war, ist der hier zu entscheidende Fall nicht zu vergleichen.

Die Beigeladene macht ferner geltend, auch das Interesse einer Gemeinde, Teile ihres Gebietes für eine zunächst unbestimmte Zeit von jeder auf Veränderung einer bestehenden Situation zielenden Planung auszunehmen und als freie Planungsmasse im bestehenden Zustand zu erhalten, sei als entgegenstehender öffentlicher Belang bei der Entscheidung über die Zulassung eines (privilegierten) Vorhabens im Außenbereich zu berücksichtigen. Dieser sogenannte "Freihaltebelang" (vgl. hierzu Birk, NVwZ 1989, 905 <910 ff.>) lasse sich in der Regel nur durch eine Darstellung der in Betracht kommenden Gebiete als Fläche für die Landwirtschaft erreichen. - Ob ein solches nicht weiter konkretisiertes Freihalteinteresse der Gemeinde nach geltendem Recht auch gegenüber einem nach § 35 Abs. 1 BauGB privilegierten Vorhaben überhaupt als entgegenstehender - wenn auch im Einzelfall überwindbarer - öffentlicher Belang anzuerkennen wäre, bedarf aus Anlaß des hier zu entscheidenden Falles keiner grundsätzlichen Prüfung. Der Senat verkennt nicht die Bedeutung solcher in eine fernere Zukunft zielenden und inhaltlich noch unbestimmten Planungsvorstellungen der Gemeinde sowie die Schwierigkeiten, sie gegenüber privilegierten Vorhaben oder auch einer privilegierten überörtlichen Fachplanung zur Geltung zu bringen. Er gibt in diesem Zusammenhang allerdings auch zu bedenken, daß das angeführte Freihaltungsinteresse einen starken überörtlichen Aspekt aufweist und insofern eher dem Verfahren der gegenüber der Bauleitplanung vorrangigen (§ 1 Abs. 4 BauGB) Raumordnung und Landesplanung zuzuordnen ist. Ist es in solchen Verfahren von der Gemeinde nicht eingebracht bzw. nicht zu einem Ziel der Raumordnung oder Landesplanung erhoben worden, so dürfte der Flächennutzungsplan nicht geeignet sein, diesen Mangel auszugleichen (vgl. auch § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB). Auch dies mag indes offenbleiben. Keinesfalls könnte nämlich allein die Darstellung einer Fläche oder - wie hier - sogar aller dafür in Betracht kommenden Flächen als Fläche für die Landwirtschaft im Flächennutzungsplan schon aus sich heraus genügen, um einem Freihaltungsinteresse der Gemeinde das Gewicht eines einem privilegierten Vorhaben entgegenstehenden öffentlichen Belangs zu verleihen. Vielmehr bedürfte es auch insoweit einer auf die jeweiligen konkreten Verhältnisse der Gemeinde abstellenden, die einzelnen Flächen in den Blick nehmenden Betrachtung und Bewertung; das in die Zukunft weisende Entwicklungskonzept müßte zudem auch seinen Niederschlag im Erläuterungsbericht zum Flächennutzungsplan finden. Daran jedenfalls fehlt es hier. Aus der Darstellung aller dafür geeigneten Flächen als Flächen für die Landwirtschaft zusammen mit der bloßen Feststellung, Gipsabbau finde im Gemeindegebiet nicht mehr statt, läßt sich ein bestimmtes Planungsziel der Beigeladenen - und sei es auch nur das Ziel, sich für zukünftige Planungen offen zu halten - nicht mit der Bestimmtheit ablesen, die erforderlich ist, damit die Gemeinde eine solche planerische Vorstellung einem vom Gesetz gemäß § 35 Abs. 1 BauGB privilegierten Vorhaben im Einzelfall entgegenhalten könnte.

Die Beigeladene weist schließlich noch auf das Entwicklungsgebot (§ 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB) hin und meint, sie dürfte keinen Bebauungsplan aufstellen, der den beabsichtigten Gipsabbau zulasse; dann liege jedenfalls darin die erforderliche Konkretisierung. Damit gibt die Revision dem Entwicklungsgebot aber ein ihm nicht zukommendes Gewicht. Sind wie hier alle dafür in Betracht kommenden Außenbereichsflächen einer Gemeinde in einer mehr grob pauschalierenden Planung als Flächen für die Landwirtschaft dargestellt, so stellt es keinen Verstoß gegen die Konzeption eines solchen Flächennutzungsplans dar, wenn auf einer einzelnen dieser Flächen eine Abgrabung zugelassen wird (vgl. BVerwGE 48, 70 <73 ff.>[BVerwG 28.02.1975 - IV C 74/72];  70, 171 <176>[BVerwG 25.09.1984 - 9 C 17/84]).

In bezug auf die Sicherung einer ausreichenden Erschließung des Vorhabens der Klägerin hat das Berufungsgericht ausgeführt, die Klägerin habe zu Recht dargelegt, daß die vorhandenen öffentlichen Wege ausreichten. Unwirtschaftliche Aufwendungen der Beigeladenen für Straßen- oder andere Verkehrsreinrichtungen seien nicht erforderlich; im übrigen habe sich die Klägerin bereit erklärt, mögliche Schäden zu beseitigen und den bestehenden oder einen anderen von der Beigeladenen gewünschten Ausbauzustand wiederherzustellen.

Die von der Beigeladenen hiergegen erhobenen Einwendungen können schon deshalb nicht durchdringen, weil sie auf neues tatsächliches Vorbringen gestützt sind. Daß für das Vorhaben der Klägerin der Neubau einer für Lastkraftwagen tauglichen Straße erforderlich sei, hat das Berufungsgericht nicht festgestellt, sondern vielmehr das vorhandene Wegenetz als ausreichend erachtet. Hiergegen hat die Beigeladene keine zulässigen und begründeten Verfahrensrügen erhoben (§ 137 Abs. 2 VwGO). Danach kommt es auf die Frage, ob die Beigeladene ein Ausbauangebot der Klägerin annehmen muß, nicht mehr an.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, 3 VwGO.