Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 06.09.1988, Az.: BVerwG 1 C 71.86

I.

Der Kläger meldete Anfang November 1982 beim Beklagten für Sonnabend, den 4. Dezember 1982, eine Demonstration gegen die Änderung des Bundesausbildungsförderungsgesetzes an. Die erwarteten 40-50.000 Teilnehmer sollten sich an zwei Sammelplätzen in Bonn zu einer Auftaktkundgebung treffen und in getrennten Demonstrationszügen zum Hofgarten ziehen, wo eine Abschlußkundgebung vorgesehen war. Der Polizeipräsident der Stadt Bonn gab dem Kläger am 29. November 1982 u.a. den Hinweis, daß "an den Aufstellplätzen und am Kundgebungsort Toilettenwagen und Müllcontainer in ausreichender Zahl bereitzustellen" seien. Dementsprechend verfuhr der Kläger. Die Demonstration fand wie vorgesehen statt. Die Teilnehmer zogen ab 14.00 Uhr auf den vorgesehenen Zugwegen, darunter der als Bundesstraße 56 ausgewiesenen Kennedy-Brücke über den Rhein zum Hofgarten, wo die Abschlußkundgebung von 16.00 bis 18.00 Uhr stattfand. Bereits während der Veranstaltung säuberte das Straßenreinigungsamt der Stadt Bonn ab 14.30 Uhr die mit weggeworfenen, nicht vom Kläger herrührenden Flugblättern, Getränkedosen und Pappabfällen förmlich übersäten Sammelplätze und Zugwege; die Reinigungsaktion wurde um 21.00 Uhr abgeschlossen. Zuvor war entsprechend einer seit der zweiten Jahreshälfte 1982 eingeführten Verwaltungspraxis bereits bei zwei Großdemonstrationen eine derartige Sonderreinigung durchgeführt worden. Mit Bescheid vom 10. Juni 1983 forderte der Beklagte den Kläger auf, ihm die durch die Straßenreinigung entstandenen Kosten in Höhe von 3.673,80 DM zu erstatten. Der dagegen eingelegte Widerspruch blieb erfolglos.

Der Kläger hat daraufhin Klage gegen den Kosten- sowie den Widerspruchsbescheid erhoben, der das Verwaltungsgericht stattgegeben hat. Auf Berufung des Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht dieses Urteil mit im wesentlichen folgender Begründung bestätigt: Rechtsgrundlage für den Kostenbescheid sei, soweit Teilabschnitte der Ortsdurchfahrt der Bundesstraße 56 gereinigt worden seien, § 7 Abs. 3 Bundesfernstraßengesetz, im übrigen der dieser Vorschrift nachgebildete § 17 des Landesstraßen- und Wegegesetzes von Nordrhein-Westfalen. Nach der Veranstaltung seien, gemessen an dem üblichen Zustand großstädtischer Straßen, die durch den Demonstrationszug berührten Straßen und Sammelplätze über das übliche Maß hinaus verschmutzt gewesen. Da diese Straßen nicht unverzüglich nach Passieren des Demonstrationszuges gereinigt worden seien, habe die Stadt Bonn ohne besondere Aufforderung die Straßen reinigen und gegen den Verunreiniger einen Kostenerstattungsanspruch geltend machen dürfen. Der Kläger sei jedoch nicht Schuldner dieses Anspruchs. Mangels ausdrücklicher Regelung in den genannten Bestimmungen beurteile sich die Verantwortung für die Verunreinigung der Straßen nach den polizeirechtlichen Begriffen der unmittelbaren Verursachung sowie der Zweckveranlassung. Hier sei die Verschmutzung nicht direkt durch Handlungen des Klägers, etwa das Verteilen von Flugblättern oder die Ausgabe von Verpflegung, eingetreten, sondern sei unmittelbare Folge des selbständigen Handelns dritter Personen. Der Kläger sei auch nicht Zweckveranlasser, weil eine bewertende Beurteilung seiner Verhaltensweise unter Berücksichtigung ihres Grundrechtscharakters ergebe, daß der Veranstalter einer Demonstration für derartige Handlungsfolgen Dritter nicht die Verantwortung trage. Der Veranstalter habe zwar organisatorische Maßnahmen zu treffen, um für einen ordnungsgemäßen Verlauf der Veranstaltung zu sorgen und die Beeinträchtigung von Drittinteressen zu minimalisieren. Er habe jedoch ebensowenig wie der Versammlungsleiter die Möglichkeit, Anweisungen zur Aufrechterhaltung der Ordnung zwangsweise durchzusetzen. Dieses Recht stehe nur der Polizei zu. Anders als ein Gewerbetreibender könne der Veranstalter die durch eine besondere Straßenreinigung entstehenden Kosten nicht auf die Demonstrationsteilnehmer abwälzen. Er könne auch nicht deren disziplinloses Verhalten steuern. Ein derartiges Verhalten möge zwar heutzutage häufig zu beobachten sein, sei jedoch nicht das eigentliche Ziel der Demonstration, sondern ebenso ein Exzeß der Teilnehmer wie Steinwürfe oder die Ausübung von Gewalttätigkeiten. Eine kostenmäßige Belastung des Veranstalters für derartige Exzeßhandlungen Dritter würde zu einer übermäßigen Einschränkung und Aushöhlung des Grundrechts der Versammlungsfreiheit führen. Dieses stünde nur noch solchen Personen zu, die genügend finanzielle Mittel besäßen, um derartige letztlich nicht im voraus sicher zu kalkulierende Haftungskosten übernehmen zu können.

Gegen dieses Urteil richtet sich die Revision des Beklagten, mit der er geltend macht, das Grundrecht der Versammlungsfreiheit gebiete nicht, den Kläger von seinen Pflichten nach dem Straßenrecht freizustellen. Mit der Anforderung der Straßenreinigungskosten werde das Grundrecht der Versammlungsfreiheit auch nicht ausgehöhlt. Diese Kosten hielten sich im Vergleich zu sonstigen Vorbereitungs- und Durchführungskosten einer Versammlung in einem vertretbaren Umfang. Niemand werde wegen dieser Kosten von der Durchführung einer Versammlung Abstand nehmen. Der Veranstalter könne zudem durch Hilfskräfte selbst die Straßenverunreinigung beseitigen.

In seiner Revisionserwiderung meint der Kläger, ein Verhalten, das sich auf der Grundlage und im Rahmen einer Grundrechtsausübung nach Art. 8 GG bewege, scheide als Anknüpfungspunkt polizeirechtlicher Haftung aus. Anderenfalls gelange man zu einer Gefährdungshaftung des Veranstalters für das Fremdverhalten der Teilnehmer einer erlaubten Demonstration und sogar unbeteiligter Dritter, die den Teilnehmern Speisen und Getränke verkauft hätten. Es könne ihm nicht zugemutet werden, eine erhebliche Anzahl von Reinigungskräften in Bereitschaft zu halten, ohne zu wissen, ob diese auch benötigt würden.

Der Oberbundesanwalt trägt vor, der Kläger sei nicht unmittelbarer Verursacher der Straßenverunreinigung, die vielmehr durch Demonstrationsteilnehmer und Zuschauer eingetreten sei. Als Zweckveranlasser könne der Kläger zu den Kosten herangezogen werden, wenn ihm wegen eines engen Wirkungs- und Verantwortungszusammenhangs die Gefahrenverursachung zuzurechnen sei. Zwar habe der Kläger die Verunreinigung nicht beabsichtigt, jedoch möglicherweise billigend in Kauf genommen oder objektiv veranlaßt. Die objektive Veranlassung sei weniger ein Kausalitäts-, sondern ein Wertungsproblem, ob unter Berücksichtigung aller Umstände Handlung und Erfolg eine natürliche Einheit bildeten. Die wertende Beurteilung habe sich an den in der gesamten Rechtsordnung manifestierten Maßstäben und nicht nur an polizeirechtlichen Gesichtspunkten auszurichten. Grundrechten komme hierbei ein besonderes Gewicht zu, im vorliegenden Fall dem Grundrecht der Versammlungsfreiheit. Es erscheine zweifelhaft, ob durch eine angemessen begrenzte und folglich verhältnismäßige Kostentragungspflicht in die Versammlungsfreiheit eingegriffen oder diese ausgehöhlt würde, zumal der Veranstalter die Kosten durch eine Straßenreinigung mit eigenen Hilfskräften vermeiden könne.

II.

Die Revision des Beklagten ist unbegründet. Das Berufungsurteil verletzt zwar Bundesrecht, erweist sich aber im Ergebnis als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO).

1.

Das Berufungsurteil geht zu Recht davon aus, daß die dem Kostenbescheid zugrundeliegenden Vorschriften des Straßen- und Wegerechts nicht durch das Versammlungsgesetz in der Fassung vom 15. November 1978 (BGBl. I S. 1790) verdrängt werden. Das Versammlungsgesetz regelt die rechtlichen Voraussetzungen für die Durchführung von Versammlungen und Aufzügen und läßt unter den im Gesetz genannten Voraussetzungen Beschränkungen und Eingriffe in die Versammlungsfreiheit wie Auflagen, Verbote und Auflösungen zu. Insoweit unterliegen Versammlungen und Aufzüge keinen weitergehenden Beschränkungen und Eingriffen. Diese Ausschlußwirkung des Versammlungsgesetzes bezieht sich aber nur auf gezielte Eingriffe in das Versammlungsrecht. Allgemeine Bestimmungen, z.B. bau-, feuer- oder gesundheitspolizeilicher Art werden durch das Versammlungsgesetz nicht berührt. Straßen- und wegerechtliche Vorschriften über die Reinigungs- und Kostenerstattungspflicht bei verschmutzten Straßen betreffen nicht die Durchführung einer Versammlung, sondern die Beseitigung von deren Folgen und werden daher durch das Versammlungsgesetz ebenfalls nicht verdrängt.

Einschlägige Rechtsgrundlage ist im vorliegenden Fall, soweit der Demonstrationszug des Klägers sich über die Ortsdurchfahrt der Bundesfernstraße 56 in Bonn bewegte, § 7 Abs. 3 in Verbindung mit § 1 Abs. 2 Nr. 2 des Bundesfernstraßengesetzes in der Fassung vom 1. Oktober 1974 (BGBl. I S. 2413) - FStrG -. Der im übrigen anwendbare nichtrevisible § 17 des Landesstraßen- und Wegegesetzes von Nordrhein-Westfalen in der Fassung vom 1. August 1983 (GV NW S. 306) - StrWG - ist, wie das Berufungsgericht aus der Entstehungsgeschichte dieser Bestimmung abgeleitet hat, § 7 Abs. 3 FStrG nachgebildet und stimmt mit diesem inhaltlich überein, so daß die Rechtslage für alle vom Demonstrationszug berührten Straßen und Plätze einheitlich zu beurteilen ist.

Nach §§ 7 Abs. 3 FStrG, 17 StrWG hat jeder, der eine (Bundesfern-)Straße über das übliche Maß hinaus verunreinigt, die Verunreinigung ohne Aufforderung unverzüglich zu beseitigen; anderenfalls kann die Straßenbaubehörde bzw. der Träger der Straßenbaulast die Verunreinigung auf seine Kosten beseitigen. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts waren die Straßen und Sammelplätze nach Durchführung der Demonstration mit Handzetteln, Büchsen und Papierabfällen förmlich übersät. Damit war eine über das übliche Maß hinausreichende Verunreinigung der Straße eingetreten, da ein derartiger Verschmutzungsgrad nicht mehr dem üblichen Zustand einer großstädtischen Straße entsprach. Selbst wenn Art. 8 Abs. 1 GG das Recht zur Verteilung von Handzetteln und zur Verpflegung vor allem der von weitem angereisten Demonstrationsteilnehmer einschließen sollte, würde dies an dem Ergebnis einer über das übliche Maß hinausreichenden Verunreinigung der Straßen nichts ändern. Ob die Verunreinigung aus Anlaß des Gemeingebrauchs der Straße (§ 7 Abs. 3 FStrG) eingetreten ist (s. hierzu BVerwGE 56, 63 <65>[BVerwG 07.06.1978 - 7 C 5/78]), bedarf keiner abschließenden Klärung, weil der Kläger zur Erstattung der Straßenreinigungskosten jedenfalls aus anderen Gründen nicht verpflichtet ist.

2.

Nach der - auf einer wertenden Beurteilung der Verhaltensweise des Klägers unter Berücksichtigung ihres Grundrechtscharakters beruhenden - Auffassung des Berufungsgerichts ist der Kläger nicht Schuldner des Kostenerstattungsanspruchs, weil er während der Veranstaltung durch eigene Organe und Verrichtungsgehilfen weder Abfälle weggeworfen noch Verpflegung oder Flugblätter verteilt habe und allein als Veranstalter einer Demonstration für Handlungsfolgen Dritter nicht die Verantwortung trage. Die Erwägungen des Berufungsgerichts hierzu sind insoweit nicht frei von Rechtsirrtum, als es allein aus dem Grundrecht der Versammlungsfreiheit nach Art. 8 Abs. 1 GG eine Freistellung des Veranstalters einer Demonstration von der Kostenlast für die Straßenreinigung ableitet. Auch wenn das Grundrecht der Versammlungsfreiheit nach Art. 8 Abs. 1 GG das Recht auf Veranstaltung einer Versammlung einschließt und ihm vor allem für einzelne Bürger sowie für kleine und finanzschwache Verbände eine besondere Bedeutung zukommt (s. BVerfGE 69, 315 <342, 345 f.>), scheidet der Veranstalter einer Demonstration nicht von vornherein von Verfassungs wegen als haftender Verursacher einer durch die Demonstration eingetretenen Straßenverunreinigung aus.

Die Straßenreinigungs- und Kostenerstattungspflicht stellt das Recht zur Durchführung einer Versammlung als solches nicht in Frage und tangiert insoweit die Versammlungsfreiheit nicht. Die materielle Reinigungs- und Kostenerstattungspflicht des Veranstalters nach dem Straßenrecht kann daher nicht mit der Erwägung in Zweifel gezogen werden, die Sauberhaltung der Straßen sei dem hohen Rechtsgut der Demonstrationsfreiheit nicht gleichwertig; denn nach Durchführung der Versammlung ist für eine Güterabwägung zwischen dem Grundrecht der Versammlungsfreiheit und Belangen des Straßen- und Wegerechts kein Raum mehr.

Das Grundrecht der Versammlungsfreiheit nach Art. 8 Abs. 1 GG schließt eine Verantwortung des Veranstalters für die Verunreinigung der Straße auch nicht aus dem für das Berufungsgericht wesentlichen Gesichtspunkt von vornherein aus, daß sich der Veranstalter einem nicht kalkulierbaren und nicht abwälzbaren Kostenrisiko gegenübersehe, wenn ihm die Kosten für die Straßenreinigung aufgebürdet würden. Insoweit besteht zwar ein Unterschied zum einzelnen Versammlungsteilnehmer, der eine Straßenverschmutzung durch ihn selbst vermeiden oder ohne großen Aufwand beseitigen und das auf ihn zukommende Kostenrisiko, etwa eines Bußgeldbescheides, abschätzen kann. Jedoch scheidet ungeachtet des Charakters von Demonstrationen als grundsätzlich staatsfreie unreglementierte Beiträge zur politischen Meinungs- und Willensbildung sowie ungeachtet der Selbstbestimmung des Veranstalters über Art und Inhalt der Demonstration eine Verursachermitverantwortung des Veranstalters für die Auswirkungen der Demonstration (BVerfGE 69, 315 <356 f.>) auch nach den allgemeinen Vorschriften des Straßen- und Wegerechts nicht schon wegen der Unvorhersehbarkeit einer etwaigen Straßenverunreinigung und der zu ihrer Beseitigung anfallenden Kosten von Verfassungs wegen ohne weiteres aus.

Daraus folgt indes nicht, daß der Veranstalter einer Demonstration stets für eine damit zusammenhängende Verunreinigung der Straße verantwortlich ist. Diese Frage beurteilt sich danach, ob er nach allgemeinen Grundsätzen die Verunreinigung der Straße unmittelbar verursacht hat. Die Annahme einer unmittelbaren Verursachung in diesem Sinne liegt nahe, wenn der Veranstalter einer Demonstration die Demonstrationsteilnehmer mit Speisen und Getränken verpflegen und Flugblätter verteilen läßt. Zweifelhaft ist, ob und inwieweit schon das bloße Veranstalten einer Versammlung die Haftung des Veranstalters für versammlungsbedingte Straßenverunreinigungen auslöst. Diese Fragen können im vorliegenden Fall unentschieden bleiben. Nach den hier gegebenen besonderen Umständen durfte der Veranstalter aus den folgenden Gründen nicht zur Erstattung der Kosten der Straßenreinigung herangezogen werden.

3.

Die Kostenerstattungspflicht nach §§ 7 Abs. 3 FStrG, 17 StrWG setzt voraus, daß der Schuldner seiner - primären - Pflicht, die Verunreinigung der Straße unverzüglich zu beseitigen, nicht nachgekommen ist. Wer diese Pflicht nicht verletzt hat, ist danach nicht zur Erstattung der Kosten der Straßenreinigung verpflichtet. Hier hat der Kläger, auch wenn er die Straßen über das übliche Maß hinaus verunreinigt haben und zur Beseitigung verpflichtet gewesen sein sollte, jedenfalls die Pflicht zur unverzüglichen Reinigung nicht verletzt.

"Unverzüglich" im Sinne der genannten straßenrechtlichen Vorschriften heißt ohne schuldhaftes Zögern (Marschall-Schroeter-Kersten, Komm. 4. Aufl. 1977 § 7 FStrG Rdn. 8.3; Kodal-Krämer, Straßenrecht, 4. Aufl. 1985, S. 504 f. Rdn. 39; ebenso zu § 17 StrWG: Walprecht-Cosson, Straßen- und Wegerecht des Landes Nordrhein-Westfalen, 2. Aufl. 1986 § 17 StrWG Rdn. 161; zu dem insoweit gleichlautenden Art. 16 Bay.StrWG, Sieder-Zeitler-Kreuzer-Zech, Bay. Straßen- und Wegegesetz, 3. Aufl. 1985 Rdn. 9). Unverzüglich ist nicht gleichbedeutend mit "sofort", sondern verlangt lediglich ein nach den Umständen des Falles zu bemessendes beschleunigtes Handeln. Die Handlungspflicht kann nach den Umständen des Falles mit Rücksicht auf die Gefährdung der Straßenbenutzer durch die Verunreinigung und die Schwierigkeiten einer sachgemäßen Straßenreinigung nach Wiederaufnahme des Fahrzeugverkehrs auf den vom Demonstrationszug benutzten Wegen auch bereits während der Veranstaltung bestehen. Daher erscheint zumindest zweifelhaft, ob der Kläger gegenüber der Kostenerstattungspflicht mit Erfolg geltend machen kann, die von ihm eingesetzten Ordnungskräfte seien während der Veranstaltung für andere Zwecke als die Sauberhaltung der Zugwege benötigt worden.

Es fehlt jedoch an einem Verschulden des Klägers für die danach möglicherweise nicht rechtzeitige Erfüllung einer etwaigen Reinigungspflicht. Wenn hier die Stadt Bonn die Straßen sofort und im unmittelbaren Anschluß an die Demonstrationszüge reinigen ließ, konnte der Kläger davon ausgehen, daß das für die Straßenreinigung Erforderliche schon veranlaßt worden sei, er selbst sich darum nicht zu kümmern brauche.

Im vorliegenden Fall kommt dazu, daß der Kläger durch das dem Beklagten zuzurechnende Verhalten der Behörden annehmen durfte, zur Reinigung der Straßen nach dem Durchzug der Demonstationsteilnehmer nicht verpflichtet zu sein. Auch wenn diese Vorstellung objektiv nicht zutreffen sollte, läge beim Kläger ein Rechtsirrtum vor, der nach den besonderen Umständen des Falles ein für die unverzügliche Erfüllung der Pflicht erforderliches Verschulden ausschließt. Für einen unverschuldeten Rechtsirrtum des Klägers spricht zunächst die Tatsache, daß der nach Anmeldung der Veranstaltung ergangene Bescheid des Polizeipräsidenten vom 29. November 1982 neben zahlreichen "Auflagen" auch den "Hinweis" enthielt, an den Aufstellplätzen und am Kundgebungsort eine ausreichende Anzahl von Müllcontainern aufzustellen. Daraufhin bestellte der Kläger beim Stadtreinigungsamt insgesamt 20 Abfallbehälter mit je 1,1 cbm Fassungsvermögen zur Aufstellung an vier verschiedenen Stellen und unterrichtete dieses Amt darüber, wo die erwarteten 40-50.000 Teilnehmer eintreffen und die Abschlußkundgebung stattfindet. Der Kläger wurde nicht darauf aufmerksam gemacht, daß er zusätzlich unübliche Verunreinigungen der Straßen und des Kundgebungsplatzes während der Veranstaltung beseitigen müsse. Eines solchen Hinweises (vgl. zur rechtzeitigen Kontaktaufnahme zwischen Behörden und Veranstaltern im Vorfeld von Versammlungen allgemein, BVerfG a.a.O. S. 355) hätte es, auch wenn nach §§ 7 Abs. 3 FStrG, 17 StrWG keine besondere Aufforderung des Pflichtigen der Reinigung vorgeschrieben ist, mit Rücksicht auf den erwähnten Bescheid bedurft, weil dieser bei dem Kläger den Eindruck erwecken konnte, daß mit der Aufstellung der Müllcontainer die Straßenreinigungspflicht erfüllt sei und er als Veranstalter in dieser Hinsicht keine weiteren Maßnahmen zu treffen brauche. In dieser Auffassung konnte der Kläger außerdem dadurch bestärkt werden, daß die Veranstalter früherer Demonstrationen in Bonn eine Straßenreinigung nicht durchgeführt hatten und die Stadt Bonn im Zeitpunkt der Demonstration des Klägers - noch - nicht allgemein oder aus Anlaß anderer Demonstrationen auf etwaige Reinigungspflichten des Veranstalters hingewiesen hatte. Daß der Kläger sich unter diesen Umständen zur Reinigung nicht verpflichtet glaubte, erscheint um so verständlicher, als er nicht etwa selbst durch Ausgabe irgendwelchen Materials zur Straßenverschmutzung beigetragen hat. Nachträglich ist der Kläger durch ein Kollegialgericht, nämlich das Berufungsgericht, in seiner Rechtsauffassung bestätigt worden. Dies ist ein weiterer Umstand, der es unmöglich macht, die Auffassung des Klägers, er sei zur Straßenreinigung nicht verpflichtet, als schuldhaft irrig zu werten (Urteil vom 9. Oktober 1984 - BVerwG 1 C 22.83 - Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 144 mit weiteren Nachweisen).

Es fehlt mithin an einer durch schuldhaftes Zögern versäumten Erfüllung einer etwaigen Reinigungspflicht des Klägers und damit an der rechtlichen Voraussetzung für den vom Beklagten geltend gemachten Kostenerstattungsanspruch. Daher erweist sich die vorinstanzliche Entscheidung im Ergebnis als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO), und die Revision ist zurückzuweisen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.