Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 19.11.1987, Az.: BVerwG 4 C 42.85

I.

Die Kläger sind Eigentümer des knapp 1,3 ha großen Grundstücks Flur Nr. 3 012 in der Gemarkung L. der beklagten Stadt. Sie begehren die Genehmigung für eine erbrechtliche Teilung dieses Grundstücks.

Außer einem landwirtschaftlichen Anwesen befinden sich auf dem Grundstück an dessen südlicher Grenze vier kleinere ungenehmigte Wohnbauten. Hinsichtlich dieser zur sog. "Siedlung an der Eschenrieder Straße" gehörenden Bauwerke hat der Stadtrat der Beklagten entgegen der ursprünglichen Absiedlungsabsicht im Dezember 1977 beschlossen, den vorhandenen Baubestand bestehen zu lassen, soweit Wasseranschlüsse und Anlagen zur Abwasserbeseitigung geschaffen seien und soweit die Gebäude ohne Sicherheitsgefahr der Unterbringung der dort im Juli 1977 wohnenden Personen dienten; geringfügige Baumaßnahmen zur Erhaltung des Bestandes ohne Erweiterung der Wohnfläche dürften vorgenommen werden.

Mit ihrem am 7. Februar 1979 bei der Beklagten eingegangenen und am 14. Mai 1979 durch Vorlage schriftlicher Vollmachten der Klägerinnen zu 2) und 3) ergänzten Antrag beantragten die Kläger, eine Teilung des Grundstücks zu genehmigen, bei der eine Teilfläche von etwa 1.110 qm sowie zwei Teilflächen von je 612,75 qm, auf denen sich die kleineren Wohngebäude befinden, abgetrennt werden sollen. Die Beklagte versagte die Genehmigung mit Bescheid vom 9. August 1979: Die Bildung derart kleinteiliger Grundstücke im Außenbereich in einem im Flächennutzungsplan als landwirtschaftliche Nutzfläche vorgesehenen Gebiet sei mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung nicht vereinbar (§ 20 Abs. 1 Nr. 3 des Bundesbaugesetzes - BBauG -); die entstehenden kleinen Parzellen ließen sich nicht sinnvoll landwirtschaftlich nutzen. Die Teilungsgenehmigung sei auch gemäß § 20 Abs. 2 BBauG abzulehnen. Die Antragsteller hätten zwar nicht ausdrücklich erklärt, daß die Teilung zum Zwecke der Bebauung erfolgen solle. Es sei aber aus der beabsichtigten, auf die vorhandene ungenehmigte Bebauung abgestellten Grenzziehung offensichtlich, daß diese im Außenbereich nicht privilegierten Bauwerke weiter genutzt werden sollten. Hierdurch würden öffentliche Belange, wie sie in der Darstellung als landwirtschaftliche Fläche im Flächennutzungsplan zum Ausdruck kämen, beeinträchtigt.

Das Verwaltungsgericht hat die nach erfolglosem Widerspruch (Widerspruchsbescheid der Regierung von Oberbayern vom 26. Februar 1981) erhobene Klage mit dem Antrag, die Beklagte zu verpflichten, die beantragte Bodenverkehrsgenehmigung zu erteilen, nach Durchführung einer Ortsbesichtigung abgewiesen. Auf die Berufung der Kläger hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof die Beklagte unter Aufhebung der ablehnenden Bescheide verpflichtet, die Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden; im übrigen hat er die Klage abgewiesen und die Berufung zurückgewiesen. Zur Begründung seiner Entscheidung hat der Verwaltungsgerichtshof im wesentlichen ausgeführt:

Die von den Klägern beabsichtigte Teilung des Grundstücks, das im Außenbereich liege, bedürfe, weil es bebaut sei, gemäß § 19 Abs. 1 Nr. 3 BBauG der Genehmigung. Deren Versagung lasse sich nicht auf § 20 Abs. 1 Nr. 3 BBauG stützen. Die Teilung selbst habe - wie bereits das Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt habe - keine nachteiligen Auswirkungen auf eine geordnete städtebauliche Entwicklung. Für diese sei unerheblich, ob das gesamte Grundstück - wie bisher - den Klägern gemeinsam gehöre oder ob der Hauptteil des Grundstücks in einer dafür ausreichenden Größe mit dem landwirtschaftlichen Anwesen allein dem Kläger zu 1), drei Teilflächen daraus aber anderen Personen gehörten. - Auch eine mit der Teilung bezweckte Nutzung trage die Versagung hier nicht. Die Kläger hätten eindeutig nicht eine Bebauung oder kleingärtnerische Dauernutzung als Teilungszweck angegeben. Zwar stehe einer Bauabsicht auch die mit einem Teilungsvorgang verfolgte Absicht gleich, eine bereits vorhandene ungesetzliche Bebauung bestehen zu lassen und weiterhin zu nutzen. Die Kläger hätten aber eine solche Absicht nach dem aus der Teilungserklärung hervorgehenden Willen eindeutig nicht im Bodenverkehrsgenehmigungsverfahren zur Prüfung gestellt. Die Beklagte habe daher die Genehmigung allenfalls gemäß § 20 Abs. 2 BBauG nach ihrem Ermessen versagen dürfen. Es sei nämlich offensichtlich, daß die Kläger eine nach § 20 Abs. 1 BBauG rechtserhebliche Nutzung, nämlich die weitere Nutzung der vorhandenen ungesetzlichen Bauwerke, bezweckten. Der Bescheid der Beklagten und der Widerspruchsbescheid ließen jedoch nicht in einer den Anforderungen des Art. 39 Abs. 1 Satz 3 des Bayerischen Verwaltungsverfahrensgesetzes genügenden Weise erkennen, welche Ermessensgründe maßgeblich gewesen seien. Es sei nicht ersichtlich, daß die Behörden überhaupt Ermessen ausgeübt hätten. Daß der Stadtrat der Beklagten im Dezember 1977 beschlossen habe, den vorhandenen Baubestand bestehen zu lassen, und daß die Kläger keine Nutzung anstrebten, die über die allgemein geduldete Nutzung hinausgehe, sei nicht gewürdigt worden. Die Beklagte müsse deshalb über den Antrag erneut entscheiden.

Gegen dieses Urteil hat die Beklagte die vom erkennenden Senat zugelassene Revision eingelegt. Sie beantragt,

Die Revision rügt die Verletzung materiellen Rechts und Verfahrensmängel.

Die Kläger beantragen,

Sie machen geltend: Daß die Teilung genehmigungsbedürftig sei, werde von ihnen nicht angezweifelt. Sie hätten aber Anspruch auf die beantragte Genehmigung. Die Teilung selbst führe keinen mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung unvereinbaren Zustand herbei. Die Genehmigung dürfe deshalb nicht allein mit Rücksicht auf die Bindungswirkung des § 21 Abs. 1 BBauG versagt werden. Sie bezweckten mit der Teilung auch nicht irgendeine Nutzung, sondern hätten ausdrücklich das Gegenteil in ihrem Antrag erklärt. Deshalb sei § 20 Abs. 1 Nr. 3 BBauG nicht anwendbar, der - auch nach Einfügung des § 20 Abs. 2 BBauG - (weiterhin) darauf abstelle, daß der Eigentümer einen Nutzungszweck zum Prüfungsgegenstand im Bodenverkehrsgenehmigungsverfahren gemacht habe. - Auch § 20 Abs. 2 Nr. 2 BBauG komme hier nicht zum Zuge. Mit der nachträglichen Teilung eines schon bebauten Grundstücks, die eine vernünftige erbrechtliche Regelung ermöglichen solle, werde keine nach § 20 Abs. 1 BBauG rechtserhebliche Nutzung bezweckt. Der Sinn des Gesetzes, eine unerwünschte Bebauung im Außenbereich zu verhindern, lasse sich nicht erreichen, wenn die Teilung der Bebauung - wie hier - nachfolge. Nachdem die Beklagte nach dem Stadtratsbeschluß vom Dezember 1977 Millionenbeträge zur Sanierung der vorhandenen Bebauung zur Verfügung gestellt habe, könne sie in der Frage einer Teilungsgenehmigung nicht mehr den Standpunkt vertreten, die von ihr selbst verfestigte Bebauung sei mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung unvereinbar.

Die Parteien haben auf mündliche Verhandlung verzichtet.

II.

Die Revision der beklagten Stadt, über die aufgrund des Einverständnisses der Parteien ohne mündliche Verhandlung entschieden werden kann, hat Erfolg. Die Beklagte hat die beantragte Teilungsgenehmigung gemäß § 20 Abs. 1 Nr. 3 BBauG 1979/BauGB zu Recht versagt.

Die Teilung des Grundstücks der Kläger bedarf gemäß § 19 Abs. 1 Nr. 3 BBauG/BauGB zu ihrer Wirksamkeit der Genehmigung. Nach den gemäß § 137 Abs. 2 VwGO für das Revisionsverfahren bindenden tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts liegt das Grundstück im Außenbereich und ist bebaut. Damit ist seine Teilung der Genehmigungspflicht unterworfen, unabhängig davon, ob ein Zweck und ggf. welcher Zweck erklärt wird (Urteil vom 21. Februar 1986 - BVerwG 4 C 4.84 - Buchholz 406.11 § 19 Nr. 49 = NJW 1986, 2774). Ohne Bedeutung für das Genehmigungserfordernis ist der Umstand, daß die vorhandenen kleineren Wohngebäude dort nach wie vor ohne Baugenehmigung stehen (vgl. Urteil vom 6. April 1979 - BVerwG 4 C 76.76 - BVerwGE 58, 20 <25>).

Die erforderliche Genehmigung gilt nicht gemäß § 19 Abs. 3 Satz 6 BBauG/BauGB als erteilt. Der Antrag auf Vermessung und Genehmigung der Teilung ist zwar schon am 7. Februar 1979 bei der Genehmigungsbehörde eingegangen, der ablehnende Bescheid der Beklagten datiert erst vom 9. August 1979. Jedoch stellte der ursprüngliche Antrag nach den Feststellungen des Berufungsgerichts noch keine - genehmigungsfähige - Erklärung der Eigentümer im Sinne des § 19 Abs. 2 BBauG dar: Als Eigentümer waren in ihm vier Personen bezeichnet, von denen nur zwei den Antrag unterschrieben hatten. Daß der den Antrag mit unterzeichnende R. Pf. diese Erklärung auch als Vertreter der beiden Miteigentümerinnen A. K. und Th. Pf. abgegeben hatte, also eine Erklärung aller Eigentümer vorlag, ergab sich - auch wenn bei Antragstellung durch einen Bevollmächtigten die Vollmacht nicht schriftlich nachgewiesen werden muß (vgl. Beschluß vom 9. Mai 1979 - BVerwG 4 B 93.79 - Buchholz 406.11 § 19 Nr. 44) - erstmals aus den am 14. Mai 1979 bei der Genehmigungsbehörde eingegangenen Vollmachten. Gegen diese Würdigung des Antrags durch das Tatsachengericht sind revisionsrechtlich erhebliche Bedenken nicht erhoben worden; solche Zweifel sind auch nicht ersichtlich. Die somit erst vom 14. Mai 1979 an laufende Frist von drei Monaten nach § 19 Abs. 3 Satz 3 BauBG war am 9. August 1979 noch nicht abgelaufen.

Die Kläger können nicht verlangen, daß die von ihnen erklärte Teilung ihres Grundstücks genehmigt wird. Die Genehmigung ist vielmehr gemäß § 20 Abs. 1 Nr. 3 BBauG/BauGB zu versagen. Abweichend von der Auffassung der Vorinstanzen ist hier schon die von den Eigentümern beabsichtigte Teilung selbst mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung nicht vereinbar.

Der Begriff der geordneten städtebaulichen Entwicklung in § 20 Abs. 1 Nr. 3 BBauG/BauGB ist in Übereinstimmung mit § 35 Abs. 2 und 3 BBauG/BauGB auszulegen (vgl. hierfür schon BVerwGE 18, 242 <244 f.>). Bei den zu Wohnzwecken genutzten Gebäuden, die auf den herauszumessenden Grundstücksteilflächen vorhanden sind, handelt es sich um sonstige Vorhaben im Sinne des § 35 Abs. 2 BBauG/BauGB. Ihr Vorhandensein im Außenbereich beeinträchtigt öffentliche Belange (§ 35 Abs. 3 BBauG/BauGB): Nach den vom Berufungsgericht getroffenen tatsächlichen Feststellungen ist das fragliche Gebiet in einem Flächennutzungsplan als landwirtschaftliche Fläche dargestellt; außerdem wäre bei einer Genehmigung einer Grundstücksteilung, die - wie hier - auf das Vorhandensein der Baulichkeiten abgestellt ist, zu befürchten, daß dies einen - weiteren - Schritt zur Verfestigung einer Splittersiedlung darstellen würde. Würde nämlich die Genehmigung erteilt, so träte auch die in § 21 Abs. 1 BBauG/BauGB geregelte Bindungswirkung ein; ein innerhalb von drei Jahren nach der Genehmigung gestellter Bauantrag in bezug auf die vorhandenen Gebäude könnte nicht aus den nach § 20 Abs. 1 BauGB erheblichen städtebaulichen Gründen abgelehnt werden. Mit anderen Worten: Die vorhandenen Gebäude wären nunmehr ungeachtet des § 35 BBauG/BauGB als bebauungsrechtlich zulässig zu behandeln. Dies wäre gegenüber dem bestehenden Zustand, daß die Gebäude von der Beklagten zwar zeitlich begrenzt geduldet werden und in Vollzug des Stadtratsbeschlusses vom Dezember 1977 auch hinsichtlich der Wasserversorgung und Abwasserbeseitigung gefördert worden sind, nach wie vor aber einer förmlichen Baugenehmigung entbehren, eine Veränderung in der rechtlichen Qualität, die mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung nicht vereinbar wäre.

Auf eine mit der Teilung bezweckte Nutzung und auf die daran anknüpfende weitere Frage, ob diese bezweckte Nutzung durch ausdrückliche Erklärung zum Prüfungsgegenstand des Bodenverkehrsgenehmigungsverfahrens gemacht werden muß, kommt es für den Versagungstatbestand nach § 20 Abs. 1 Nr. 3 BBauG/BauGB in diesem Fall nicht mehr an. Die Teilung bebauter Grundstücke im Außenbereich bedarf schon deshalb der Genehmigung, weil die Entstehung von Grundstücken verhindert werden soll, auf denen nach den bebauungsrechtlichen Vorschriften die vorhandenen baulichen Anlagen nicht errichtet werden dürfen (vgl. Urteil vom 21. Februar 1986 - BVerwG 4 C 4.84 - a.a.O.). Auch für die Frage der Genehmigungsversagung hat die bereits vorhandene Bebauung die gleiche Wirkung wie eine bezweckte bauliche Nutzung: In seinem Urteil vom 16. November 1984 - BVerwG 4 C 7.82 - (Buchholz 406.11 § 19 Nr. 48 = NJW 1985, 1354 ff.) hat der Senat ausgesprochen, im Außenbereich sei mit der Frage der Genehmigungsbedürftigkeit einer Grundstücksteilung in der Regel auch die Frage der Versagung der Genehmigung entschieden. Was dort für einen Fall der beabsichtigten Bebauung entschieden worden ist, kann im Falle einer schon vorhandenen Bebauung nicht anders beurteilt werden. Ob die Teilung als solche mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung vereinbar ist oder nicht, kann - sofern das zu teilende Außenbereichsgrundstück schon bebaut ist - nicht losgelöst von der konkret vorhandenen Nutzung, etwa allein nach Größe und Zuschnitt der entstehenden Teilgrundstücke und deren Nutzbarkeit für irgendeinen bebauungsrechtlich zulässigen Zweck, sondern nur unter Berücksichtigung der vorhandenen Bebauung und der von einer Teilungsgenehmigung auf diese ausstrahlenden Legitimierungswirkung (§ 21 Abs. 1 BBauG/BauGB) zutreffend beurteilt werden.

Die Kläger, denen es nach ihrem Vorbringen nur um eine reale Erbteilung ihres Grundstücks geht und die die auf den Grundstücksteilen vorhandenen Gebäude lediglich im Rahmen der von der Beklagten ausgesprochenen Duldung weiter wie bisher nutzen wollen, haben sich allerdings bereit erklärt, auf eine die vorhandene Bebauung rechtlich legitimierende Bindungswirkung nach § 21 Abs. 1 BBauG/BauGB zu verzichten und auch eine derart eingeschränkte Teilungsgenehmigung hinzunehmen; in diesem Zusammenhang haben sie auf eine ihren Nachbarn vom Landratsamt Dachau erteilte Genehmigung vom 20. April 1979 hingewiesen, in der es unter Nr. 4 heißt: "Hinweis: Eine Aussage über die Bebaubarkeit des Grundstücks ist mit dieser Teilungsgenehmigung nicht verbunden!" Auch dieses Vorbringen rechtfertigt indes keine andere rechtliche Beurteilung. Denn auch mit einem Verzicht auf die Bindungswirkung, sofern er rechtlich möglich wäre (vgl. dazu Beschluß vom 20. November 1973 - BVerwG 4 B 156.73 - Buchholz 406.11 § 21 Nr. 15), würden die Gründe, die gemäß § 20 Abs. 1 Nr. 3 BauGB zwingend zur Versagung der Genehmigung führen, nicht ausgeräumt. Die Bodenverkehrsgenehmigung hat neben der - privatrechtlichen - Schutzfunktion eine - öffentlich-rechtliche - Sicherungsfunktion. Diese steht nach Einführung der Mißbrauchsaufsicht gemäß § 20 Abs. 2 BBauG durch die Novelle vom 6. Juli 1979 (BGBl. I S. 949) sogar im Vordergrund (vgl. Urteil vom 16. November 1984 - BVerwG 4 C 7.82 - a.a.O.). Mit ihr soll verhindert werden, daß durch Teilungen Grundstücksverhältnisse entstehen, die auf eine Nutzung ausgerichtet sind, die im Außenbereich nach § 35 BauGB im Hinblick auf wichtigere öffentliche Belange nicht zugelassen werden könnte. Die öffentlich-rechtliche Sicherungsfunktion der Bodenverkehrsgenehmigung hat hiernach zum Inhalt eine in das Verfahren über die Genehmigung des privatrechtlichen Teilungsvorgangs vorverlagerte Kontrolle der bebauungsrechtlichen Zulässigkeit. Es soll - auch ohne daß die Behörde rechtlich gebunden wird - vermieden werden, daß tatsächlich Verhältnisse entstehen, von denen ein Druck auf zukünftige planungsrechtlich nicht zulässige und städtebaulich nicht erwünschte Nutzungen ausgehen könnte. Dies ist auch bei der Schaffung selbständiger Grundstücke der Fall, die in ihrem Zuschnitt auf eine vorhandene - ungenehmigte und mit § 35 BBauG/BauGB unvereinbare - Bebauung ausgerichtet sind. Der Senat hat deshalb in dem bereits genannten Urteil vom 16. November 1984 den Verzicht der Vertragspartner eines Teilungskaufs auf eine mit Bindungswirkung ausgestattete Teilungsgenehmigung für unbeachtlich erklärt; die Schutzfunktion des Bodenverkehrsrechts liege - allgemeiner - darin, eine der städtebaulichen Ordnung widersprechende Stückelung von Grundstücken zu vermeiden. Diese Erwägungen gelten bei der gebotenen bodenrechtlichen Betrachtungsweise, die auf die Grundstücksverhältnisse und nicht auf die persönlichen Umstände der derzeitigen Eigentümer abzustellen ist, auch im hier vorliegenden Fall einer Erbteilung, die lediglich den vorhandenen Zustand, den auch die Beklagte auf längere Zeit dulden will, erhalten soll.

Da das Berufungsgericht die Berufung der Kläger gegen das klageabweisende Urteil des Verwaltungsgerichts schon aus den vorstehenden Gründen in vollem Umfang hätte zurückweisen müssen, kommt es auf die weiteren Revisionsrügen nicht mehr an.

Die Entscheidung über die Kosten beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.