I.

Die Kläger haben aus ihrem ... qm großen Grundstück in A., Ortsteil N., rechteckige Teilgrundstücke von je ca. 1.150 qm Größe zum Preis von ... DM/qm an die Beigeladenen zu 2) bis 10) verkauft. Sie begehren gemäß § 23 Abs. 2 des Bundesbaugesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 18. August 1976 (BGBl. I S. 2256, zuletzt geändert durch Gesetz vom 6. Juli 1979, BGBl. I S. 949) - BBauG - die Ausstellung eines Zeugnisses, daß für die Teilung eine Genehmigung gemäß § 19 BBauG nicht erforderlich ist.

Das Grundstück der Kläger liegt inmitten einer Heide- und Waldlandschaft nördlich der bebauten Ortslage von N.. Es grenzt an einen nicht ausgebauten Weg. Es wurde früher als Weideland genutzt und liegt heute brach. Der Flächennutzungsplan stellt es als Fläche für die Landwirtschaft dar.

In den Kaufverträgen mit den Beigeladenen heißt es u.a.:

"Die Verkäufer haben den Käufern bekanntgegeben, daß eine Baugenehmigung für das Kaufobjekt auf absehbare Zeit nicht erteilt wird. Der Erwerb des Grundstücks ist nach den zur Zeit gegebenen Nutzungsmöglichkeiten ein Spekulationsgeschäft. Die Vertragsparteien sind sich deshalb darüber einig, daß die Möglichkeit einer späteren Bebaubarkeit des Grundstücks nicht Geschäftsgrundlage dieses Grundstückskaufvertrages ist."

Den Antrag der Vertragsparteien auf Erteilung der Genehmigung nach § 19 BBauG oder eines Negativattests hat der Beklagte mit der Begründung abgelehnt, es sei offensichtlich die Vorbereitung einer unzulässigen Nutzung beabsichtigt. Dies ergebe sich aus dem Zuschnitt der Grundstücke, ihrer Größe, der Art der Zuwegung, dem auswärtigen Wohnsitz der Käufer und dem für landwirtschaftliches Gelände weit überhöhten Kaufpreis. Eine Bebauung des Grundstücks beeinträchtige öffentliche Belange. Der Widerspruch der Kläger war erfolglos. Die auf Aufhebung der Verwaltungsbescheide und Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung eines Negativattests gerichtete Klage blieb in erster und zweiter Instanz ebenfalls erfolglos.

Das Oberverwaltungsgericht hat seine Entscheidung im wesentlichen wie folgt begründet:

Die Teilung sei genehmigungsbedürftig. Sie werde im Sinne des § 19 Abs. 1 Nr. 3 BBauG "zum Zweck der Bebauung vorgenommen"; dieser Genehmigungstatbestand könne nach der Einfügung des § 20 Abs. 2 BBauG 1979 nicht mehr auf die Fälle beschränkt werden, in denen der Eigentümer den Bebauungszweck erklärt, um ihn im Bodenverkehrsgenehmigungsverfahren zur Prüfung zu stellen, sondern umfasse auch die Fälle, in denen es - auch für den Eigentümer - offensichtlich in der Konsequenz der Teilung zu einer baulichen Nutzung kommen solle. Die Offensichtlichkeit eines nicht erklärten Nutzungszwecks setze voraus, daß dieser Zweck, obwohl von den Vertragsparteien des Teilungskaufs nicht offengelegt, aus anderen Umständen leicht und eindeutig erkennbar ist. Solche Umstände seien hier der Zuschnitt und die Größe der Grundstücke, ihre Lage an einem Weg, der auswärtige Wohnsitz der Erwerber und der Kaufpreis von über ... DM/qm, der ein Vielfaches des für landwirtschaftliche Flächen üblichen Preises betrage. Die vertraglichen Abreden bestätigten die sich aus den tatsächlichen Gegebenheiten aufdrängende Bauabsicht.

Mit der vor, Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revision rügen die Kläger eine fehlerhafte Anwendung der §§ 19 Abs. 1 Nr. 3 und 23 Abs. 2 BBauG.

Der Oberbundesanwalt vertritt den Standpunkt, durch die "Mißbrauchsklausel" des § 20 Abs. 2 BBauG seien auch die Genehmigungstatbestände des § 19 Abs. 1 BBauG ergänzt worden.

Der Schleswig-Holsteinische Vertreter des öffentlichen Interesses verteidigt das Berufungsurteil und unterstützt das Vorbringen des Beklagten und des Oberbundesanwalts.

II.

Die Revision ist zurückzuweisen; das Berufungsurteil verletzt Bundesrecht nicht (§§ 137 Abs. 1 Nr. 1, 144 Abs. 2 VwGO).

Die Kläger haben keinen Anspruch auf Ausstellung eines Zeugnisses nach § 23 Abs. 2 des Bundesbaugesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 18. August 1976 (BGBl, I S. 2256), geändert durch Gesetz vom 6. Juli 1979 (BGBl. I S. 949), - BBauG -. Die Teilung ihres Grundstücks bedarf nach § 19 Abs. 1 Nr. 3 BBauG der Genehmigung, weil sie "zum Zweck der Bebauung vorgenommen" wird. Das Tatbestandsmerkmal "zum Zweck der Bebauung vorgenommen" in § 19 Abs. 1 Nr. 3 BBauG ist weder vom Wortlaut noch vom Sinn und Zweck der Vorschrift auf Fälle beschränkt, in denen der Eigentümer oder Erwerber einen Bebauungszweck erklärt. Es umfaßt jeden aus Erklärungen eines Beteiligten oder aus sonstigen Umständen offensichtlich erkennbaren Bebauungszweck.

Der Senat hält an der früheren Rechtsprechung, nach der eine Teilung nur dann "zum Zweck der Bebauung vorgenommen wird", wenn der Eigentümer den Bebauungszweck in die Teilungserklärung oder in sonstige Erklärungen aufnimmt, um auf diese Weise die bauliche Nutzung in einem Bodenverkehrsgenehmigungsverfahren zur Prüfung zu stellen (vgl. Urteil vom 9. April 1976 - BVerwG 4 C 75.74 - BVerwGE 50, 311) für das seit 1979 geltende Recht nicht fest (vgl. auch bereits das Urteil des Senats vom 6. Juli 1984 - BVerwG 4 C 4.81 - ZfBR 1984, 255). Er hat (seinerzeit) die genannte Entscheidung vom 9. April 1976 (a.a.O.) auf den Wortlaut und den Zweck des Bodenverkehrsrechts in der Fassung des Bundesbaugesetzes von 1960 gestützt. Der Gesetzgeber hat aber mit der Änderung des Bundesbaugesetzes von 1979 gerade durch die Einfügung der "Mißbrauchsaufsicht" des § 20 Abs. 2 BBauG die Funktion des Bodenverkehrsrechts als eines Intruments zur Sicherung der städtebaulichen Ordnung verstärkt. Er hat darin, daß die Behörde nach der Rechtsprechung des Senats auf die Prüfung des vom Eigentümer angegebenen Zwecks beschränkt war, einen "wesentlichen Mangel des geltenden Rechts" gesehen (vgl. Gesetzentwurf der Bundesregierung, Deutscher Bundestag, Drucks. 8/2451, zu Nr. 6, S. 20, zu Nr. 7, S. 22). Er hat entschieden, daß die Genehmigungsbedürftigkeit von Grundstücksteilungen nicht in erster Linie dem Schutz privater Interessen dienen solle, und deshalb nicht mehr zur Disposition der Beteiligten eines Teilungskaufs stellen wollen, sich eines solchen Schutzes zu bedienen oder nicht zu bedienen. Das Bodenverkehrsrecht hat, wie bereits die Überschrift des II. Teils des Bundesbaugesetzes ("Sicherung der Bauleitplanung") erkennen läßt, in erster Linie eine Sicherungsfunktion im - öffentlichen - Interesse der städtebaulichen Ordnung. Es soll, wie die Versagungsgründe des § 20 BBauG erkennen lassen, verhindern, daß durch Teilungen Grundstücksverhältnisse entstehen, die die Verwirklichung von Bebauungsplänen (§ 30 BBauG) oder die Nutzbarkeit von Grundstücken nach § 34 BBauG erschweren oder unmöglich machen würden oder die auf eine Nutzung ausgerichtet sind, die im Außenbereich nach § 35 BBauG im Hinblick auf wichtigere öffentliche Belange nicht zugelassen werden könnte.

Erst in zweiter Linie kommt dem Bodenverkehrsrecht auch eine den privaten Interessen der Eigentümer und Erwerber dienende Schutzfunktion zu. Diese hat zwei Seiten: Erstens wird der Erwerber davor geschützt, ein Grundstück zu erwerben, das nicht bebaubar ist. Zweitens tritt - und dieser Gesichtspunkt ist konkreter mit "Vertrauensschutzfunktion" zu kennzeichnen - kraft der §§ 21 Abs. 1 und 20 Abs. 1 BBauG aufgrund einer erteilten oder einer als erteilt geltenden (§ 19 Abs. 3 Satz 6 BBauG) Genehmigung eine Bindungswirkung für die bauaufsichtliche Entscheidung über eine binnen drei Jahren danach beantragte Baugenehmigung ein. Diese Bindungswirkung dient nicht der öffentlichen Sicherungsfunktion des Bodenverkehrsrechts; deshalb muß der Gesetzgeber die Reichweite der Sicherungsfunktion nicht deckungsgleich mit der Reichweite der aus der Bindungswirkung folgenden (Vertrauens-)Schutzfunktion regeln.

Die Annahme der Revision, für die Sicherungsfunktion des Bodenverkehrsrechts sei kein Raum, wenn die Vertragspartner eines Teilungskaufs auf eine mit Bindungswirkung ausgestattete Genehmigung verzichten, entspricht seit der Änderung des Bundesbaugesetzes von 1979 nicht mehr der Rechtslage. Die Sicherungsfunktion der. Bodenverkehrsrechts liegt nicht allein darin, mit Bindungswirkung ausgestattete Teilungsgenehmigungen zu vermeiden, sondern allgemeiner darin, eine der städtebaulichen Ordnung widersprechende Stückelung von Grundstücken zu vermeiden. Was dabei den Außenbereich angeht (§ 19 Abs. 1 Nr. 3 BBauG), der neben der Erholung für die Allgemeinheit vor allem der land- und forstwirtschaftlichen Nutzung dienen soll, so führt die Teilung eines bisher landwirtschaftlich genutzten Grundstücks in Teilgrundstücke von der Größe von Baugrundstücken in der Regel dazu, daß die Teilgrundstücke fortan brachliegen; denn sie hatten einzeln nicht die für eine landwirtschaftliche Nutzung erforderliche oder übliche Größe (vgl. dazu § 9 Abs. 3 Nr. 2 des Gründstücksverkehrsgesetzes, wonach eine "unwirtschaftliche Verkleinerung oder Aufteilung" landwirtschaftlicher Grundstücke vorliegt, wenn "ein landwirtschaftliches Grundstück kleiner als ein Hektar" wird). Die Eigentümer der Teilgrundstücke sind im allgemeinen an einer Verpachtung nicht interessiert. Dazu wächst aufgrund solcher Teilungen erfahrungsgemäß die Gefahr, daß auf den Teilgrundstücken schwarz gebaut wird. Es wächst von daher auch der Druck auf die Gemeinde, schließlich ohne Rücksicht auf die städtebauliche Ordnung den Bauwünschen entsprechend zu planen. Schon das Brachliegen von Flächen im Außenbereich kann - auch ohne besonderen Druck der interessierten Personen - zu Fehlentwicklungen führen, die eine Planung erforderlich machen. Solche Fehlentwicklungen können im allgemeinen nicht mit planerischen Mitteln, die auf die Wiederherstellung der landwirtschaftlichen Nutzung zielen, rückgängig gemacht werden. Auf Grund solcher Besorgnisse hat der Gesetzgeber die Sicherungsfunktion des Bodenverkehrsrechts auch dort durchsetzen wollen, wo eine Bindungswirkung nach § 21 Abs. 1 BBauG nicht in Rede steht; er hat deshalb mit dem neuen § 20 Abs. 2 BBauG die "Mißbrauchsaufsicht" eingeführt, welche die städtebauliche Ordnung unabhängig von dem gewährleisten soll, was die Beteiligten als Zweck der Grundstücksteilung angeben.

Daß hiernach der in § 19 Abs. 1 Nr. 3 BBauG enthaltene Genehmigungstatbestand: "... wenn die Teilung zum Zweck der Bebauung oder der kleingärtnerischen Dauernutzung vorgenommen wird ..." auch die Sachverhalte erfaßt, derentwegen nach § 20 Abs. 2 BBauG die Genehmigung versagt werden kann, ist nicht etwa im Hinblick auf die Bindungswirkung des § 21 Abs. 1 BBauG bedenklich. Denn da § 21 Abs. 1 nach erteilter Teilungsgenehmigung die Versagung der innerhalb dreier Jahre beantragten Baugenehmigung nur bezüglich der Gründe verbietet, die nach § 20 Abs. 1 BBauG rechtserheblich waren, nicht aber auch aus den Versagungsgründen des § 20 Abs. 2 BBauG, schafft eine erteilte Genehmigung bezüglich dieser letzteren Versagungsgründe keine Bindungswirkung. Wenn also die Behörde die Teilung z.B. eines bereits bebauten Grundstücks im Außenbereich in Unkenntnis weiterer Bebauungsabsichten genehmigt hat, obwohl es offensichtlich war, daß mit der Teilung eine solche unzulässige Nutzung bezweckt war, so kann eine anschließend beantragte Baugenehmigung sehr wohl aus den in § 20 Abs. 2 BBauG angeführten Gründen versagt werden, ohne daß § 21 Abs. 1 BBauG dem entgegenstünde.

§ 20 Abs. 2 BBauG stellt die Versagung der Teilungsgenehmigung in das Ermessen der Behörde unter der Voraussetzung, daß mit der Teilung offensichtlich eine nach § 20 Abs. 1 unzulässige Nutzung bezweckt oder ihre Vorbereitung beabsichtigt ist. Das löst - erstens - die Genehmigungsbehörde von der bisherigen Beschränkung des Genehmigungsgegenstandes auf die Angaben des Eigentümers und - jetzt - der anderen Beteiligten. Es soll zweitens die Behörde nicht nötigen, sondern davon abhalten, von Amts wegen Ermittlungen über etwaige nicht offenbarte und nicht offensichtliche unzulässige Teilungszwecke anzustellen. Und es grenzt drittens den Spielraum, innerhalb dessen die Genehmigung versagt werden kann, auf die Fälle offensichtlicher unzulässiger Nutzungsabsichten ein. Fehlt es an Versagungsgründen des § 20 Abs. 1 und auch an einer Offensichtlichkeit der Versagungsgründe des § 20 Abs. 2 BBauG, so ist die Genehmigung zu erteilen bzw. das Zeugnis nach § 23 Abs. 2 BBauG auszustellen, daß die Teilung der Genehmigung nicht bedarf.

Umstände, die einen mit der Teilung unzulässigerweise verfolgten Bebauungszweck offensichtlich machen, können sich aus den Einzelheiten des Teilungskaufs selbst und/oder aus sonstigen Anzeichen ergeben. Als Indizien kommen insoweit - in der Regel in Verbindung miteinander - z.B. in Betracht die Höhe des Kaufpreises, wenn sich dieser dem Baulandpreis annähert, der Zuschnitt und die Größe des Teilgrundstücks oder seine besondere örtliche Lage, etwa in einem durch Streu- oder Splittersiedlung geprägten Bereich, in der Randlage zu bebauten Ortsteilen, in einer begehrten Erholungslandschaft oder an einem Weg, ferner der auswärtige Wohnsitz des Erwerbers oder dessen landwirtschaftsfremder Beruf, oder auch die Werbung für den Kauf des Teilgrundstücks für Wohn- oder Wochenendhausnutzung in Zeitungen oder anderen Werbeträgern.

Die Wertung des Oberverwaltungsgerichts, der Kaufpreis von ... DM/qm, die Größe der Teilgrundstücke von 1.150 qm, ihre Lage an einem Weg und der Umstand, daß die Erwerber keine Landwirte sind und weit entfernt von ... wohnen, machten es offensichtlich, daß die Teilung zum Zwecke der Bebauung vorgenommen werden solle, begegnet hiernach keinen revisionsrechtlichen Bedenken. Die Offensichtlichkeit des Bebauungszweckes wird auch nicht dadurch in Frage gestellt, daß auch dem Vertrage eine Bebauung erst für den Zeitpunkt ins Auge gefaßt wird, in dem etwa die Bebauung zulässig werden sollte; denn auch unter dieser Voraussetzung ist die Stückelung des bisher landwirtschaftlich genutzten Grundstücks - selbst ohne unmittelbare Bebauung - mit dem gesetzlichen Schutz des Außenbereichs nicht zu vereinbaren, wie bereits näher dargelegt worden ist.

§ 20 Abs. 2 BBauG und die damit verbundene Genehmigungspflicht im Rahmen des § 19 Abs. 1 BBauG verstoßen nicht, wie die Revision meint, gegen Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG. Die Genehmigungspflicht als solche bedeutet nur, daß die Grundstücksteilung einem Verfahren unterworfen wird, in dem die öffentlich-rechtliche Unbedenklichkeit geprüft wird. Eine solche "formale Last" ist eine zulässige Inhaltsbestimmung des Eigentums.

Allerdings ist im Außenbereich mit der Frage der Genehmigungsbedürftigkeit einer Grundstücksteilung in der Regel auch die Frage der Versagung der Genehmigung entschieden. Wenn eine Teilung genehmigungsbedürftig ist, weil sie zum Zweck der Bebauung vorgenommen wird, dann ist die Genehmigung zu versagen, wenn die Bebauung nach § 35 BBauG unzulässig wäre. Folglich können mit Hilfe der §§ 19 Abs. 1 Nr. 3, 20 Abs. 2 BBauG Grundstücksteilungen im Außenbereich verhindert werden, wenn dort eine bauliche Nutzung nach § 35 BBauG nicht zulässig ist. Auch mit dieser materiellen Auswirkung ist die Regelung eine gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG zulässige Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums. Zwar garantiert Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG neben der grundsätzlichen Privatnützigkeit auch die grundsätzliche Verfügungsfreiheit des Eigentümers. Gesetzliche Einschränkungen der Verfügungsfreiheit müssen jedoch hingenommen werden, soweit sie zur Wahrung gewichtiger Interessen der Allgemeinheit geboten sind. Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG garantiert nicht die Freiheit zur Verfügung über das Eigentum in jeder nur denkbaren Weise. So kann der Gesetzgeber die gestückelte Veräußerung von Vermögensgegenständen verbieten, wenn die Stückelung wichtigen Gemeinschaftsinteressen zuwiderläuft. Dies ist der Fall - wie schon ausgeführt - beim Teilungskauf von Grundstücken in Außenbereich. Angesichts der geschilderten möglichen Auswirkungen ist es sachgerecht, Teilungskäufe im Außenbereich zu unterbinden, hinter denen Bauabsichten - wenn auch langfristiger Art - stehen. Darin liegt keine ungerechtfertigte, auch keine übermäßige Einschränkung der Verfügungsfreiheit des Eigentümers. An einer ungeteilten Veräußerung seines Grundstücks ist der Eigentümer nicht gehindert. Zwar wird er bei einer Stückelung im allgemeinen einen insgesamt höheren Preis erzielen können. Jedoch garantiert Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG den Eigentümer diejenige Art der Verwertung seines Eigentums, die den höchsten Gewinn verspricht, jedenfalls dann nicht, wenn sie Gemeinschaftsinteressen beeinträchtigen kann. -

Nach alledem ist das Berufungsgericht zu Recht zu der Entscheidung gelangt, daß wegen des offensichtlichen Bebauungszwecks der Grundstücksteilung eine Genehmigungspflicht nach § 19 Abs. 1 Nr. 3 (in Verbindung mit § 20 Abs. 2) BBauG bestand und daß die Kläger deshalb ein Negativzeugnis nach § 23 Abs. 2 BBauG nicht beanspruchen können.

Auf die Ausführungen des Berufungsgerichts zu der Frage, ob die Teilung "nach den Angaben der Beteiligten der Vorbereitung einer Bebauung dient" (§ 19 Abs. 1 Nr. 3 letzte Alternative), kommt es mithin nicht entscheidungserheblich an; das Berufungsurteil beruht auch nicht auf diesen Darlegungen. Gleichwohl sei zur Klarstellung bemerkt, daß das Berufungsgericht den Inhalt dieser Regelung verkannt hat: Für ihre Anwendung ist es unerheblich, ob eine Bebauung zeitlich weit entfernt ist und vom Eintritt von Ereignissen abhängt, auf welche die Beteiligten keinen Einfluß haben, wie hier von der Planung der Gemeinde. Dieser neu eingeführte Genehmigungstatbestand ist vielmehr ein Unterfall des Tatbestandes, daß die Teilung "zum Zweck der Bebauung oder der kleingärtnerischen Dauernutzung vorgenommen wird". Ebenso ist in § 20 Abs. 2 Satz 2 BBauG der Fall, daß offensichtlich die Vorbereitung einer unzulässigen Bebauung beabsichtigt ist, nur ein Unterfall des offensichtlichen Bezweckens einer nach § 20 Abs. 1 rechtserheblichen Nutzung (§ 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BBauG). Der Gesetzgeber will mit der ausdrücklichen Erwähnung des "Vorbereitungstatbestandes" in § 19 Abs. 1 Nr. 3 BBauG klarstellend hervorheben, daß - anders als nach der bisherigen Rechtsprechung - auch Angaben anderer Beteiligter als des Eigentümers zur Genehmigungsbedürftigkeit der Teilung führen können und daß nicht nur die vom Ersterwerber, sondern auch die von einem nachfolgenden Erwerber zu verwirklichende Bebauung zählt (vgl. BT-Drucks. 8/2451, zu Nr. 6, § 19, S. 41). Bodenverkehrsrechtlich erheblich ist bei der Teilung eines Grundstücks im Außenbereich nämlich die Nutzung, die bezweckt wird. Unerheblich ist, wer von den Beteiligten oder ob überhaupt jemand erklärt, welcher Nutzungszweck verfolgt wird. Unerheblich ist deshalb, wem die Umstände zuzurechnen sind, die den tatsächlich verfolgten Nutzungsweck offensichtlich werden lassen. Unerheblich ist schließlich, wer den bodenverkehrsrechtlich erheblichen Nutzungszweck verwirklichen will. Deshalb kann auch der Umstand, daß die Verwirklichung der Bebauung ungewiß und zeitlich nicht absehbar ist, bodenverkehrsrechtlich nicht unterschiedliche Folgen haben je nach dem, ob eine "Bebauung bezweckt" oder ob sie "vorbereitet" wird. Wenn Teilungen, die im Hinblick auf Ungewisse Bebauungschancen vorgenommen werden, bodenverkehrsrechtlich erheblich sind, erstreckt sich die Sicherungsfunktion des Bodenverkehrsrechts auch auf sie.

Die Entscheidung über die Kosten beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.