Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 24.09.1987, Az.: BVerwG 8 C 28.86

I.

Die Beklagte setzte mit Bescheiden vom 25. November 1983 für fünf Grundstücke der Klägerin wiederkehrende Beiträge für die Oberflächenentwässerung für das Jahr 1983 in Höhe von insgesamt 1.613,40 DM fest. Die Festsetzung beruht auf der Satzung der Beklagten über die Erhebung von Entgelten für die öffentliche Abwasserbeseitigungseinrichtung und über die Umlage der Abwasserabgabe vom 29. November 1982. Die Satzung sieht vor, daß zur Deckung der Vorhaltekosten für die Einrichtung zur Abwasserbeseitigung von den Grundstückseigentümern und Erbbauberechtigten wiederkehrende Beiträge erhoben werden. Beitragsmaßstab ist die Grundstücksfläche, wobei Grundstücke in unbeplanten Gebieten nur bis zu einer Tiefe von höchstens 50 Metern, bei darüber hinausgehender baulicher oder gewerblicher Nutzung bis zur Grenze dieser Nutzung berücksichtigt werden.

Die Klägerin hat zur Begründung ihrer nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhobenen Anfechtungsklage geltend gemacht: Die Festsetzung sei rechtswidrig, weil ein allein auf die Grundstücksfläche abstellender Beitragsmaßstab nicht geeignet sei, die unterschiedlichen Vorteile zu berücksichtigen, die den Grundstücken in Gebieten mit nicht homogener Bebauung durch die Entwässerungseinrichtung vermittelt würden.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Urteil vom 6. November 1984 abgewiesen.

Das Oberverwaltungsgericht hat die auf die Festsetzung wiederkehrender Beiträge von insgesamt 772,80 DM für die Grundstücke ... beschränkte Berufung der Klägerin durch Urteil vom 30. Mai 1985 zurückgewiesen und zur Begründung im wesentlichen ausgeführt: Der Maßstab der Grundstücksfläche sei (noch) geeignet, eine den beitragsrechtlichen Prinzipien, insbesondere dem Vorteilsausgleichsprinzip, gerecht werdende Bemessung der wiederkehrenden Beiträge vorzunehmen. Nach § 8 Abs. 1 Satz 2 KAG seien die Beiträge nach den Vorteilen zu bemessen, die den Beitragspflichtigen durch die beitragsbegründende Einrichtung erwüchsen. Der Vorteil im Sinne dieser Vorschrift sei grundsätzlich grundstücksbezogen. Er liege in der durch die Möglichkeit eines Anschlusses vermittelten Erhöhung des Gebrauchswertes des Grundstücks, die von der baulichen oder sonstigen (zulässigen) Nutzung des Grundstücks abhängig sei. Der Beitragsmaßstab habe sich deshalb grundsätzlich an der Fläche des Grundstücks und dessen nach Art und Maß zulässiger Nutzung zu orientieren. Da es sich bei dem wiederkehrenden Beitrag um eine Abgabe handele, die ihrer Qualität nach zwischen dem einmaligen Beitrag und der Benutzungsgebühr stehe und die auch gebührenrechtliche Elemente enthalte, könnten bei der Bemessung wiederkehrender Beiträge jedoch auch Gesichtspunkte der Benutzung der Anlage mit in Betracht gezogen werden. Der Vorteil im Sinne des § 8 Abs. 1 Satz 2 KAG müsse zwar den Rahmen für den Beitragsmaßstab abgeben. Innerhalb dieses Rahmens dürfe jedoch auch die Inanspruchnahme der Einrichtung nach Menge und Art der Abwässer berücksichtigt werden. Danach könne die unterbliebene Verfeinerung des zur Erfassung der Gebrauchswertsteigerung im Kern geeigneten Maßstabs der Grundstücksfläche nicht beanstandet werden. Da mit den wiederkehrenden Beiträgen nur Kosten der Beseitigung der Oberflächenwassers abgegolten würden, könnten Maß und Art der baulichen Nutzung vernachlässigt werden.

Die Benutzung der Anlage durch Einleitung der Oberflächenwässer hänge entscheidend von dem Umfang der befestigten Grundfläche eines Grundstücks ab. Diese Fläche stehe regelmäßig in Relation zur Größe des Grundstücks, so daß sich der Maßstab der Grundstücksfläche zur Bemessung wiederkehrender Beiträge für die Kosten der Oberflächenentwässerung als geeigneter Maßstab erweise.

Dieser Maßstab sei zwar verhältnismäßig grob. Es sei indessen nicht geboten, daß ein Beitragsmaßstab, der eine Vielzahl unterschiedlicher Regelungstatbestände erfassen müsse, die größtmögliche Gerechtigkeit gewährleiste. Die Gestaltung des Maßstabs stehe in einem weiten Ermessen des Ortsgesetzgebers. Bei der Ausübung dieses Ermessens könne der Ortsgesetzgeber neben einer möglichst gerechten Verwirklichung des Vorteilsprinzips unter Wahrung des Willkürverbots auch der Praktikabilität angemessen Rechnung tragen. Es könne deshalb nicht verlangt werden, daß der Ortsgesetzgeber den zweckmäßigsten, vernünftigsten, gerechtesten oder dem Wahrscheinlichen am besten angepaßten Maßstab wähle. Vielmehr sei es dem Ortsgesetzgeber gestattet zu typisieren und zu pauschalieren, wobei im Einzelfall eintretende Ungerechtigkeiten im Einzelfall in Kauf genommen werden müßten. Ein Beitragsmaßstab werde deshalb erst dann fehlerhaft, wenn die äußersten Grenzen des ortsgesetzgeberischen Ermessens überschritten seien. Das sei der Fall, wenn ein Maßstab absolut ungeeignet sei, weil er von vornherein und zwangsläufig zu einer nicht gerechtfertigten Ungleichbehandlung ganzer Gruppen von Beitragspflichtigen führe. Diese Voraussetzungen lägen nicht vor. Die Grundstücksfläche sei ein das Maß der Nutzung eines Grundstücks wesentlich mitbestimmendes Element, weil das Maß der Nutzung von der Größe der Grundstücksfläche abhänge. Zudem sei durch die Tiefenbegrenzung gewährleistet, daß die Grundstücksfläche bei der Beitragsbemessung nur insoweit Berücksichtigung finde, als ihr Baulandqualität zukomme.

Zwar habe die Beklagte den Maßstab für die Bemessung der einmaligen Beiträge durch die mit Rückwirkung auf den 1. Januar 1983 in Kraft getretene neue Satzung vom 17. Dezember 1984 mit der Einführung der Komponente des Abflußbeiwerts verfeinert. Das verpflichte sie indessen nicht, bei der Bemessung der wiederkehrenden Beiträge auf Praktikabilitätserwägungen zu verzichten und auch insoweit die Abflußbeiwerte in Ansatz zu bringen. Einmalige Beiträge würden nämlich nur noch in Neubaugebieten erhoben. Die Einführung der Maßstabskomponente der Abflußbeiwerte auch bei den wiederkehrenden Beiträgen erfordere, daß die Abflußbeiwerte für das gesamte Stadtgebiet jährlich ermittelt werden müßten, was zu einem wesentlich höheren Verwaltungsaufwand führe.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Bundesverwaltungsgericht zugelassene Revision der Klägerin, mit der sie die Verletzung formellen und materiellen Bundesrechts rügt und ihr Klagebegehren weiterverfolgt.

Die Beklagte tritt der Revision entgegen.

II.

Die Revision der Klägerin hat keinen Erfolg. Das angefochtene Urteil verletzt kein Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).

Die Verfahrensrüge der Klägerin ist nicht begründet.

Die Klägerin rügt, das Berufungsgericht habe seine Aufklärungspflicht (§ 86 Abs. 1 VwGO) verletzt, weil es nicht nachgeforscht habe, ob die Beklagte ihre Entwässerungsanlage im Mischsystem betreibe und in welcher Weise die Beklagte bei der Ermittlung des Beitragssatzes den Aufwand für die Entwässerungsanlage dem bundesrechtlich relevanten Erschließungsaufwand (Straßenentwässerung) und dem landesrechtlich relevanten Entwässerungsaufwand (Grundstücksentwässerung) zugeordnet habe. Diese Rüge hat keinen Erfolg. Weder hat die Klägerin einen entsprechenden Beweisantrag gestellt noch ist diese Frage im Verfahren der Tatsachengerichte von einem Beteiligten angesprochen worden. Auch die Akten enthalten keinen Hinweis oder Anhaltspunkt in dieser Richtung. § 86 Abs. 1 VwGO verpflichtet das Tatsachengericht nicht, in nicht durch entsprechendes Vorbringen oder andere konkrete Anhaltspunkte veranlaßte Nachforschungen darüber einzutreten, ob vielleicht irgendein bisher nicht entdeckter Umstand auf die Rechtmäßigkeit des zu beurteilenden Verwaltungshandelns von Einfluß sein könnte (Urteil vom 23. November 1982 - BVerwG 9 C 74.81 - BVerwGE 66, 237 <238>).

Die Revision hat auch in der Sache keinen Erfolg.

Das Berufungsgericht hat angenommen, der Beitragsmaßstab der Grundstücksfläche, für Grundstücke in nichtbeplanten Gebieten modifiziert durch eine Tiefenbegrenzung von 50 Metern, sei rechtswirksam. Er sei geeignet, eine den beitragsrechtlichen Prinzipien, insbesondere dem Vorteilsausgleichsprinzip des § 8 Abs. 1 Satz 2 Rh-Pf KAG in der Fassung vom 2. September 1977 (GVBl. S. 305) gerecht werdende Bemessung der wiederkehrenden Beiträge für die Oberflächenentwässerung der Grundstücke vorzunehmen. Diese Annahme beruht auf der Anwendung und Auslegung irrevisiblen Landesrechts. Sie ist infolgedessen für die auf die Revision ergehende Entscheidung maßgebend (§§ 173 VwGO, 562 ZPO).

Bundesrecht steht dieser Annahme des Berufungsurteils nicht entgegen.

Die Bemessung wiederkehrender Beiträge nach dem Maßstab der Grundstücksfläche ist entgegen dem Vorbringen der Revision mit dem Gleichheitssatz vereinbar. Der Gleichheitssatz verpflichtet den (Orts) Gesetzgeber, gleiche Sachverhalte im wesentlichen gleich und ungleiche Sachverhalte nach ihrer Eigenart zu behandeln. Er verbietet indessen nur eine willkürliche Ungleichbehandlung wesentlich gleicher Sachverhalte bzw. eine willkürliche Gleichbehandlung ungleicher Sachverhalte. Die Grenze liegt dort, wo ein sachlich einleuchtender Grund für die gesetzliche Differenzierung fehlt. Nur die Einhaltung dieser äußersten Grenzen ist unter dem Gesichtspunkt des Gleichheitssatzes zu prüfen, nicht aber die Frage, ob der Gesetzgeber im einzelnen die zweckmäßigste oder vernünftigste Regelung gefunden hat (vgl. Urteil vom 16. September 1981 - BVerwG 8 C 48.81 - Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 45 S. 11 <13 f.> m.weit.Nachw.).

Zwar ist nicht zu verkennen, daß hier mit der Maßgeblichkeit der Grundstücksfläche ungleiche Sachverhalte beitragsrechtlich gleich behandelt werden. Das Berufungsgericht hat erkannt, der Vorteil im Sinne des § 8 Abs. 1 Satz 2 Rh-Pf KAG sei grundsätzlich grundstücksbezogen. Er liege in der durch die Anschlußmöglichkeit vermittelten Erhöhung des Gebrauchswertes des Grundstücks, die von der baulichen oder sonstigen Nutzung des Grundstücks abhängig sei. Der Beitragsmaßstab habe sich deshalb grundsätzlich an der Grundstücksfläche sowie an Art und Maß der baulichen Nutzung zu orientieren. Da das Rechtsinstitut des wiederkehrenden Beitrags jedoch auch Elemente des Gebührenrechts enthalte, könnten innerhalb des vorbezeichneten Rahmens auch Gesichtspunkte der Benutzung (Art und Maß der Inanspruchnahme der Anlage) mit berücksichtigt werden. Geht man von diesen Kriterien, die sachgerecht und infolgedessen unter dem Gesichtspunkt des Gleichheitssatzes nicht zu beanstanden sind, aus, so wird deutlich, daß ungleiche Sachverhalte vorliegen. Denn einerseits sind die Art, insbesondere aber das Maß der (zulässigen) baulichen Nutzung der einzelnen Grundstücke in einem Gemeindegebiet unterschiedlich und andererseits wird von den einzelnen Grundstücken bei gleicher Grundstücksgröße Oberflächenwasser in unterschiedlicher Menge in die Kanalisation abgeleitet. Das Maß der Benutzung der Entwässerungsanlage durch ein Grundstück richtet sich insoweit nach der Menge des auf ihm anfallenden und von ihm in die Entwässerungsanlage abgeleiteten Oberflächenwassers (in der Regel: Regenwassers). Abgeleitet wird Oberflächenwasser in der Regel von der bebauten und befestigten Fläche eines Grundstücks, während es auf der unbebauten und unbefestigten Fläche regelmäßig versickert oder verdunstet. Der Anteil der bebauten und befestigten Fläche eines Grundstücks an dem gesamten Grundstück ist indessen bei den Grundstücken in der Gemeinde regelmäßig nicht gleich, was bereits die unterschiedlichen Grundflächenzahlen des § 17 Abs. 1 BauNVO belegen (Kleinsiedlungsgebiete: 0,2; Wohngebiete: 0,4; Gewerbegebiete: 0,8; Kerngebiete: 1,0). Diesen Unterschieden trägt der hier noch nicht anwendbare § 20 Abs. 3 des Rh-Pf Kommunalabgabengesetzes vom 5. Mai 1986 (GVBl. S. 103) mit der Anordnung Rechnung, daß Beitragsmaßstab bei der Abwasserbeseitigung für das Oberflächenwasser entweder die mit Abflußbeiwerten vervielfachte Grundstücksfläche oder die bebaute und befestigte Fläche ist. Ebenso werden bei der Bemessung der Entwässerungsgebühren für die Regenwasserbeseitigung in der Praxis außer dem Maßstab der Grundstücksfläche, den das Landesrecht nur in Ausnahmefällen zuläßt (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 12. Dezember 1969 - III OVG A 104/68 - KStZ 1971, 13; OVG Münster, Urteil vom 13. Mai 1970 - II A 1205/68 - OVGE 25, 254 <262>), auch die Maßstäbe der mit Abflußbeiwerten vervielfachten Grundstücksfläche (vgl. Bay VerfGH vom 29. November 1976 - Vf. 46 - VII - 71 - BayVBl. 1977, 242; VGH Kassel, Urteil vom 17. März 1977 - V OE 12/73 - DÖV 1977, 645) sowie der bebauten und befestigten Fläche (vgl. VGH Kassel, Beschluß vom 7. Juni 1985 - V N 3/82 - KStZ 1985, 193) angewendet.

Die demnach vorliegende beitragsrechtlich relevante Gleichbehandlung ungleicher Sachverhalte ist indessen nicht willkürlich. Sie wird durch hinreichende Gründe der Verwaltungspraktikabilität (vgl. dazu Urteil vom 16. September 1981 - BVerwG 8 C 48.81 - a.a.O. S. 14) sachlich gerechtfertigt. Es liegt auf der Hand, daß die Bemessung der wiederkehrenden Beiträge für die Oberflächenentwässerung nach dem Maßstab der Grundstücksfläche gegenüber den anderen in Betracht kommenden Maßstäben einen deutlichen Vorsprung an Praktikabilität hat. Sie erübrigt einerseits die mit erheblichem Verwaltungsaufwand verbundene Ermittlung und ggf. Fortschreibung der bebauten und befestigten Flächen der beitragspflichtigen Grundstücke und anderseits die Ermittlung und Festlegung genereller Abflußbeiwerte für einzelne Gebiete oder Grundstücke. Die angegriffene Satzungsvorschrift liegt damit innerhalb des weiten Rahmens, den der Gleichheitssatz dem (Orts) Gesetzgeber für die Gestaltung abgabenrechtlicher Regelungen beläßt.

Die Bemessung wiederkehrender Beiträge nach dem Maßstab der Grundstücksfläche verletzt entgegen dem Vorbringen der Revision auch nicht das Äquivalenzprinzip. Das Äquivalenzprinzip als der auf den Beitrag bezogene Ausdruck des allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit besagt, daß der Beitrag nicht in einem Mißverhältnis zu dem von der Verwaltung erbrachten Vorteil stehen darf (vgl. Urteil vom 16. September 1981 - BVerwG 8 C 48.81 - a.a.O. S. 16). Das Äquivalenzprinzip ist indessen nur bei einer gröblichen Störung des Ausgleichsverhältnisses zwischen Beitrag und dem einem Grundstück vermittelten Vorteil verletzt (vgl. Urteil vom 24. März 1961 - BVerwG VII C 109.60 - BVerwGE 12, 162 <166>). Diese Voraussetzung ist im Fall eines jährlich wiederkehrenden Beitrags für die Oberflächenentwässerung von 772,80 DM für zwei Grundstücke nicht erfüllt.

Die Rüge, der hier maßgebende Beitragssatz verstoße gegen § 128 Abs. 1 BBauG, weil die ihm zugrundeliegenden Vorhaltekosten von einem Herstellungsaufwand abgeleitet seien, der unter Verletzung der durch § 128 Abs. 1 BBauG angeordneten Methode der Zuordnung des Aufwands der Entwässerungsanlage auf den bundesrechtlich relevanten Erschließungsaufwand (Straßenentwässerung) und den landesrechtlich relevanten Entwässerungsaufwand (Grundstücksentwässerung) ermittelt worden sei (vgl. dazu Urteil vom 27. Juni 1985 - BVerwG 8 C 124.83 - Buchholz 406.11 § 128 BBauG Nr. 31 S. 12), hat keinen Erfolg. Sie beruht auf einem neuen Tatsachenvortrag in der Revisionsinstanz, der für das Revisionsgericht - abgesehen von hier nicht vorliegenden begründeten Verfahrensrügen - unbeachtlich ist (§ 137 Abs. 2 VwGO; Urteile vom 3. Juni 1977 - BVerwG IV C 37.75 - BVerwGE 54, 73 <75> und vom 23. Januar 1981 - BVerwG 4 C 82.77 - Buchholz 406.11 § 35 BBauG Nr. 176 S. 2 <3>).

Die Sache konnte ohne mündliche Verhandlung entschieden werden, weil die Beteiligten auf mündliche Verhandlung verzichtet haben (§ 101 Abs. 2 VwGO).