Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 20.02.1987, Az.: BVerwG 1 A 94.86

Die im Einverständnis mit den Beteiligten ergehende Verweisung beruht auf § 50 Abs. 2 VwGO. Die Sache ist nicht von allgemeiner oder grundsätzlicher Bedeutung im Sinne dieser Vorschrift.

Eine solche Bedeutung hat die Sache insbesondere nicht wegen der Frage, ob türkischen Staatsangehörigen, die in das Bundesgebiet zur Ausübung einer unselbständigen Erwerbstätigkeit einreisen wollen, Arbeitnehmerfreizügigkeit zusteht, wie sie aufgrund des Art. 12 des Abkommens zur Gründung einer Assoziation zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Türkei vom 12. September 1963 (BGBl. 1964 II S. 509, 1959) in Verbindung mit Art. 36 des Zusatzprotokolls zu diesem Abkommen vom 23. November 1970 (BGBl. 1972 II S. 385/1973 II S. 113) zum 1. Dezember 1986 schrittweise hergestellt werden sollte. Diese Frage ist zu verneinen. Sie bedarf keiner höchstrichterlichen Klärung, weil sie sich unmittelbar aufgrund des Gesetzes ohne weiteres beantworten läßt.

Nach Art. 12 des Assoziierungsabkommens haben die Vertragsparteien vereinbart, sich von den Artikeln 48, 49 und 50 des EWG-Vertrages leiten zu lassen, um untereinander die Freizügigkeit der Arbeitnehmer schrittweise herzustellen. Nach Art. 36 des Zusatzprotokolls wird die Freizügigkeit nach den Grundsätzen des Art. 12 des Abkommens bis zum Ende des 22. Jahres nach dem Inkrafttreten des Abkommens schrittweise hergestellt; die hierfür erforderlichen Regeln legt der Assoziationsrat fest.

Nach diesen Vertragsvorschriften tritt die angestrebte Arbeitnehmerfreizügigkeit nicht automatisch ein. Erforderlich ist die vorherige Festlegung von Regeln, mit denen der Assoziationsrat die Freizügigkeit inhaltlich konkretisiert (vgl. dazu auch BVerwGE 74, 165 <167>[BVerwG 09.05.1986 - 1 C 39/83]). Dabei kann offenbleiben, ob Beschlüsse des Assoziationsrates zugunsten des einzelnen Arbeitnehmers unmittelbar anwendbar sind oder der Umsetzung in innerstaatliches Recht bedürfen. Bisher hat der Assoziationsrat keine Regeln beschlossen, nach denen türkische Staatsangehörige berechtigt sind, zur Ausübung einer Arbeitnehmertätigkeit in das Bundesgebiet einzureisen und Aufenthalt zu nehmen. Auch sonst sind keine Rechtsvorschriften erlassen worden, die Freizügigkeit in diesem Sinne herstellen, insbesondere nicht nationale Vorschriften.

Daß der für die Herstellung der Freizügigkeit vorgesehene Zeitraum inzwischen abgelaufen ist, ändert an dieser Beurteilung nichts. Zwar besteht die Verpflichtung fort, Freizügigkeit nach Maßgabe der genannten Vertragsvorschriften herzustellen. Aus dem Ablauf der Frist folgt aber nicht, daß der einzelne Arbeitnehmer nunmehr unmittelbar aufgrund des Assoziierungsabkommens nebst Zusatzprotokoll Freizügigkeit beanspruchen kann und folglich berechtigt ist, zur Arbeitsaufnahme in das Bundesgebiet einzureisen und sich darin aufzuhalten. Das gilt unabhängig davon, in welcher Weise und mit welchem Rang die vertraglichen Pflichten aus dem - einen sogenannten gemischten Vertrag darstellenden - Abkommen einschließlich des Zusatzprotokolls innerstaatlich Wirkung entfalten.

Handelt es sich um innerstaatlich vorrangiges Gemeinschaftsrecht, so können die genannten Vertragsvorschriften nach Ablauf der Frist für die Herstellung der Freizügigkeit allenfalls dann zugunsten des einzelnen Arbeitnehmers unmittelbar einen Anspruch auf Einreise und Aufenthalt begründen, wenn ihre Auslegung ergibt, daß sie in diesem Sinne unbedingt und hinreichend klar sind (vgl. EuGHE 1977, 557 <576>; 1982, 3641 <3665>). Diese Voraussetzungen liegen nicht vor.

Das Assoziierungsabkommen gebietet nicht, für türkische Staatsangehörige uneingeschränkt die gemeinschaftsrechtliche Freizügigkeit herbeizuführen, wie sie aufgrund der Art. 48 ff. EWG-Vertrag und des ergänzenden sekundären Gemeinschaftsrechts ausgeformt ist. Die Vertragsparteien haben in Art. 12 des Assoziierungsabkommens vereinbart, sich von den Art. 48 ff. EWG-Vertrag "leiten zu lassen", und in Art. 36 des Zusatzprotokolls die übernommenen Verpflichtungen inhaltlich als "Grundsätze" gekennzeichnet. Danach ist eindeutig, daß nicht eine Pflicht zur strikten Übernahme der zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaften bereits verwirklichten Freizügigkeit vereinbart worden ist. Die Vertragsschließenden haben ihre Verpflichtungen insoweit ausdrücklich flexibel gestaltet und sich damit einen Spielraum darüber eröffnet, in welcher Weise im einzelnen Freizügigkeit hergestellt werden soll. Das verdeutlicht auch ein Vergleich mit Art. 44 des nur etwa zwei Jahre vorher abgeschlossenen Assoziierungsabkommens vom 9. Juli 1961 mit Griechenland (BGBl. 1962 II S. 1141), der die Herstellung der "Freizügigkeit der Arbeitnehmer nach den Artikeln 48 und 49 des Vertrags zur Gründung der Gemeinschaft" vorsah, denn im Verhältnis zu dieser Vertragsvorschrift ist die gegenüber der Türkei eingegangene Verpflichtung wesentlich offener gehalten. Mit dieser Offenheit wird dem Umstand Rechnung getragen, daß sich damals nicht voraussehen ließ, ob und inwieweit die für eine - im Grundsatz weitgehend uneingeschränkte - Freizügigkeit vorauszusetzenden Rahmenbedingungen insbesondere wirtschaftlicher Art zu dem vorgesehenen Zeitpunkt gegeben sein würden. Danach bleibt es den Vertragsparteien vorbehalten, die Freizügigkeit in einer Weise auszugestalten, daß sie die nach Ablauf der Übergangszeit bestehenden Gegebenheiten innerhalb der Assoziation angemessen berücksichtigt.

Demgegenüber besteht kein überzeugender Grund für die von Dimakopoulos (Demokratie und Recht 1984, 99 <100>) vertretene Auffassung, die Vertragsparteien hätten mit der Vereinbarung, sich von den Freizügigkeitsbestimmungen des EWG-Vertrages "leiten zu lassen", lediglich für das Verfahren der "schrittweisen Herstellung" der Freizügigkeit eine gewisse Gestaltungsfreiheit sichergestellt. Eine solche Freiheit bei der Wahl der einzelnen Schritte hätte mangels anderweitiger Abreden auch bestanden, wenn die Vertragspflicht, Freizügigkeit herzustellen, nicht in der genannten Weise offen gestaltet worden wäre. Der erwähnte Spielraum bezieht sich daher - wie ausgeführt - in erster Linie auf den angestrebten Rechtszustand der Freizügigkeit. Eine in diesem Sinne zwar offene, aber an einem bestimmten Leitbild ausgerichtete Vertragsregelung ist nicht etwa sinnlos. Trotz des - in völkerrechtlichen Verträgen nicht seltenen - Mangels an völliger Eindeutigkeit entbehrt eine solche Regelung nicht einer Bindungswirkung für die Vertragsparteien.

Die genannten Vertragsbestimmungen weisen demnach bezüglich des angestrebten Rechtszustandes nicht eine Bestimmtheit auf, die eine unmittelbare Anwendung in den Vertragsstaaten ermöglicht. Sie bedürfen der inhaltlichen Konkretisierung durch weitere Regelungen, an denen es bisher fehlt.

Eine völkerrechtliche Beurteilung führt zu keinem anderen Ergebnis. Aufgrund des staatlichen Vertragsgesetzes wird eine völkerrechtliche Vereinbarung in innerstaatliches, Rechte und Pflichten des einzelnen begründendes Recht transformiert, wenn sie sich nach Wortlaut, Zweck und Inhalt zur unmittelbaren Anwendung eignet (vgl. z.B. BVerwGE 71, 139 <142>[BVerwG 14.03.1985 - 5 C 145/83]). Dabei ist wie im Gemeinschaftsrecht von wesentlicher Bedeutung, ob die Vertragsvorschrift hinreichend bestimmt ist oder der normativen Ausfüllung bedarf. Aus den vorstehend dargelegten Gründen fehlt es auch in diesem Zusammenhang an den Voraussetzungen für eine unmittelbare Anwendbarkeit der die Herstellung der Arbeitnehmerfreizügigkeit betreffenden Vertragsvorschriften. Die Parteien des Assoziierungsabkommens sind völkerrechtlich verpflichtet, ihr Aufenthaltsrecht nach Maßgabe der Vertragsvorschriften zu ändern; aus den Vertragsvorschriften über die Freizügigkeit läßt sich aber nicht unmittelbar ein Aufenthaltsrecht für den einzelnen Arbeitnehmer herleiten (vgl. auch BVerfG, Beschluß vom 15. August 1984 - 2 BvR 965/84 -).

Der Senat kann schließlich offenlassen, ob wegen der Auslegung der in Rede stehenden Vertragsvorschriften eine Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs gemäß Art. 177 EWG-Vertrag eingeholt werden kann. Für die Einholung einer Vorabentscheidung besteht schon deswegen kein Anlaß, weil nach den Maßstäben, die der Europäische Gerichtshof für die unmittelbare Anwendbarkeit von Gemeinschaftsrecht entwickelt hat, an dem Auslegungsergebnis, das diese Anwendbarkeit verneint, ein ernsthafter Zweifel hier nicht gegeben ist (vgl. dazu BVerwGE 66, 29 <38>[BVerwG 24.06.1982 - 1 C 136/80]). Zwar wird von Dimakopoulos (a.a.O. S. 101) die unmittelbare Anwendbarkeit der Freizügigkeitsvereinbarungen nach Ablauf der Übergangsfrist bejaht. Seine Auffassung beruht aber auf der ungerechtfertigten Annahme, das Abkommen und das Zusatzprotokoll ließen keinen Spielraum hinsichtlich des Endzustandes der im Rahmen der Assoziation herzustellenden Freizügigkeit. Sie vermag deswegen die im Schrifttum überwiegend vertretene gegenteilige Ansicht (Hailbronner, Ausländerrecht, 1984, Rdnr. 887; ferner EuR 1984, 54 <75 f.>; ZAR 1984, 176 <178>; Krück, EuR 1984, 289 <308>; Randelzhofer, Bonner Kommentar, Zweitbearb., Art. 11 GG Rdnr. 125; vgl. ferner VGH Mannheim, NVwZ 1982, 696 [VGH Baden-Württemberg 10.05.1982 - 1 S 1761/81] <697>[VGH Mannheim 10.05.1982 - 1 S 1761/81]; ohne eindeutige Stellungnahme dagegen Weber, NJW 1983, 1225 <1227>; Zuleeg, ZAR 1984, 80 <84>; Lichtenberg, in: Familiennachzug von Ausländern auf dem Hintergrund völkerrechtlicher Verträge, 1985, 189 <218>) nicht zu erschüttern.

Der Senat ist auch unabhängig hiervon nicht zur Einholung einer Vorabentscheidung nach Art. 177 Abs. 3 EWG-Vertrag verpflichtet. Er entscheidet in der Sache nicht letztinstanzlich, sondern trifft lediglich eine die gerichtliche Zuständigkeit betreffende prozessuale Zwischenentscheidung, die zwar unanfechtbar ist, aber in dem weiteren Verfahren nur bezüglich der Zuständigkeitsfrage und nicht wegen der vorausgegangenen gemeinschaftsrechtlichen Überlegungen bindet. In dem nunmehr durchzuführenden Hauptsacheverfahren, in dem der verwaltungsgerichtliche Rechtsmittelzug voll eröffnet ist, bleiben demgemäß die Möglichkeit und gegebenenfalls die Pflicht unberührt, eine Vorabentscheidung nach Art. 177 EWG-Vertrag einzuholen. Bei Zwischenentscheidungen dieser Art greift die für unanfechtbare Entscheidungen bestehende Vorlegungspflicht des Art. 177 Abs. 3 EWG-Vertrag ihrem Sinn und Zweck nach nicht ein. Sie soll die einheitliche Auslegung und Anwendung des Gemeinschaftsrechts sichern, insbesondere verhindern, daß sich eine dem Gemeinschaftsrecht widersprechende Rechtsprechung herausbildet. Dieser Gesetzeszweck wird durch eine bloße Zuständigkeitsentscheidung nach § 50 Abs. 2 VwGO nicht berührt. Die spezifische Zielsetzung des Art. 177 EWG-Vertrag bleibt gewahrt, weil die Möglichkeit und die Verpflichtung, dem Gerichtshof Vorabentscheidungsfragen vorzulegen, im Rahmen des durchzuführenden Hauptsacheverfahrens uneingeschränkt zum Zuge kommen. Das ist aufgrund der auch hier einschlägigen Erwägungen des Europäischen Gerichtshofs (EuGHE 1982, 3723 <3734 f.>) zur Vorlegungspflicht in Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes geklärt.