I.

Der Antragsteller im Ausgangsverfahren beim Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen ist Beamter im Dienst der Antragsgegnerin und Mitglied einer privaten Krankenversicherung. Er hält die durch Art. 1 Nr. 9 Buchst. a und b, Nr. 10 Buchst. d der Verordnung zur Änderung der Verordnung über die Gewährung von Beihilfen in Krankheits-, Geburts- und Todesfällen (BremBVO) vom 13. Dezember 1982 (BremGBl. S. 453) - ÄndVO - geänderten Regelungen des § 13 Abs. 3 und 4 sowie des§ 14 Abs. 7 BremBVO für unvereinbar mit höherrangigem Recht. Er hat deshalb beim Oberverwaltungsgericht im Normenkontrollverfahren die Feststellung begehrt, daß diese Vorschriften ungültig sind.

Das Oberverwaltungsgericht hält den Normenkontrollantrag für zulässig. Es hat die Sache unter Bezugnahme auf § 47 Abs. 6 Satz 1 VwGO und auf Art. 2 Abs. 2 Satz 2 des Bremischen Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung in der Fassung vom 11. Oktober 1976 ohne mündliche Verhandlung und ohne ehrenamtliche Richter dem Bundesverwaltungsgericht zur Entscheidung über von ihm formulierte, als rechtsgrundsätzlich bezeichnete Rechtsfragen vorgelegt.

Antragsteller und Antragsgegner vertreten übereinstimmend die Auffassung, daß das Oberverwaltungsgericht bei der Entscheidungüber die Vorlage nicht ordnungsgemäß besetzt gewesen sei.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er hält die Vorlage für zulässig.

II.

Die Vorlage des Oberverwaltungsgerichts ist unzulässig.

Das Oberverwaltungsgericht war bei Erlaß des Vorlagebeschlusses nicht ordnungsgemäß besetzt. Diesen Mangel in der Besetzung der Richterbank hat das Bundesverwaltungsgericht von Amts wegen zu beachten (vgl. hierzu auch BVerfGE 54, 159 [BVerfG 03.06.1980 - 1 BvL 114/78] <163 f.>; BFHE 124, 130 [BFH 28.11.1977 - GrS - 4/77] <133>; 128, 27 <30>; 129, 246; BSGE 34, 1 [BSG 21.12.1971 - GS 4/71] <3 >; 48, 146 <149>, 49, 175 <177>).

Das Oberverwaltungsgericht hat über die Vorlage in der Besetzung zu entscheiden, in der es die abschließende Entscheidung gemäß § 47 Abs. 6 VwGO zu treffen hat. Es darf gemäß § 47 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 VwGO unter Begründung seiner Rechtsauffassung dem Bundesverwaltungsgericht nur eine für rechtsgrundsätzlich erachtete Frage vorlegen, auf deren Beantwortung es für den Ausgang des anhängigen Normenkontrollantrages ankommt (BVerwGE 56, 172 <175>; 59, 87 <93>; 65, 131 <132>). Ob eine Frage für die künftige Entscheidung gemäß § 47 Abs. 6 VwGO entscheidungserheblich ist, kann es - ebenso wie bei einer beabsichtigten Abweichung (§ 47 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 VwGO) - nur in der für diese Entscheidung maßgebenden Besetzung entscheiden. Die Vorlage betrifft nicht nur den weiteren Fortgang des Prozesses, wie sonst regelmäßig Beschlüsse außerhalb der mündlichen Verhandlung - etwa auch Beschlüsse über die Zulassung der Revision -, Sie enthält vielmehr eine Entscheidung in der Sache und entzieht insoweit dem Senat für die abschließende Entscheidung die Kompetenz (vgl. auch Kopp, VwGO, 6. Aufl., § 47 Rz. 60; Röper, Ehrenamtliche Richter bei Normenkontrollverfahren gemäß § 47 VwGO, DRiZ 1978, 16; a.A. Redeker/von Oertzen, VwGO, 8. Aufl., § 9 Rz. 3). Aus ähnlichen Erwägungen ist auch der Beschluß über die Vorlage eines Senats des Bundesverwaltungsgerichts an den Großen Senat beim Bundesverwaltungsgericht gemäß § 11 Abs. 3 und 4 VwGO ohne mündliche Verhandlung von der Richterbank zu fassen, dieüber das spätere Urteil zu befinden hat (Eyermann/Fröhler, VwGO, 8. Aufl., § 11 Rz. 3 a; Kopp, a.a.O., § 11 Rz. 8; vgl. auch BFHE 95, 366 [BFH 10.03.1969 - Gr. S. 4/68];.124, 130; 129, 246; BSGE 49, 175 [BSG 06.12.1979 - GS - 1/79] <177> mit weiteren Nachweisen). Die Aussetzung und Vorlage an das Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 Abs. 1 GG in Verbindung mit § 80 BVerfGG (BVerfGE 16, 305 [BVerfG 23.07.1963 - 1 BvL 6/61]; 19, 71 [BVerfG 25.05.1965 - 1 BvL 16/64] <72>; 21, 148 <149>; 29, 178; 54, 160 <164>) und an den Europäischen Gerichtshof nach Art. 177 EWGV ohne mündliche Verhandlung sind bei Gerichten mit ehrenamtlichen Richtern ebenfalls mit diesen und beim Bundesverwaltungsgericht mit allen fünf Richtern eines Senats zu beschließen (Redeker/von Oertzen, a.a.O., § 10 Rz. 1 in Verbindung mit § 5 Rz. 3, § 1 Rz.8 und 20; Kopp, a.a.O., § 10 Rz. 1).

Von dieser Rechtsauffassung ist auch das Oberverwaltungsgericht ausgegangen. Es hat jedoch zu Unrecht unter Bezugnahme auf § 47 Abs. 6 Satz 1 VwGO gemeint, bei der abschließenden Entscheidung im Normenkontrollverfahren ohne mündliche Verhandlung durch Beschluß in anderer Besetzung als nach mündlicher Verhandlung durch Urteil entscheiden zu können - d.h. ohne die bei einem Urteil im Normenkontrollverfahren gemäß Art. 2 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung - BremAGVwGO - in der Fassung vom 11. Oktober 1976 (BremGBl. S. 271) mitwirkenden ehrenamtlichen Richter - und hat deshalb auch den Vorlagebeschluß in dieser Besetzung gefaßt. Aus der bundesrechtlichen Regelung des§ 47 Abs. 6 Satz 1 VwGO ergibt sich, daß sich die Besetzung des Oberverwaltungsgerichts nicht ändert, wenn es im Normenkontrollverfahren nicht aufgrund mündlicher Verhandlung durch Urteil, sondern ohne mündliche Verhandlung durch Beschluß entscheidet. Hierfür spricht nicht nur der Wortlaut dieser Sonderregelung, sondern auch der Zusammenhang, in dem sie steht, und die Bedeutung, die dem Normenkontrollverfahren zukommt (so auch Eyermann/Fröhler, a.a.O.,§ 47 Rz. 36, 37, 45; Kopp, a.a.O., § 9 Rz. 2; Schunck/De Clerck, VwGO, 3. Aufl., § 47 Anm. 7 c; Röper, a.a.O.). Die Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts gemäß § 47 Abs. 6 Satz 1 VwGO ohne mündliche Verhandlung durch Beschluß haben die gleiche Bedeutung wie die Entscheidungen durch Urteil, das sie lediglich - zur Verfahrenserleichterung - ersetzen sollen. Sie sind deshalb auch in gleicher Weise wie ein Urteil zu begründen (Eyermann/Fröhler, a.a.O., § 122 Rz. 5; Kopp, a.a.O., § 122 Rz. 7; Schunck/De Clerck, a.a.O.,§ 11 Anm. 3 c). Wenn sie eine Rechtsvorschrift für nichtig erklären, erlangen sie allgemeine Verbindlichkeit (§ 47 Abs. 6 Satz 2 und 3 in Verbindung mit § 183 VwGO) und haben weitergehende Auswirkungen als Urteile in anderen Verfahren, deren Rechtskraft sich auf die an dem Verfahren Beteiligten beschränkt (vgl. BVerwGE 68, 306 <307 f.>). Sie nehmen in diesen Fällen bindend insoweit einen Teil der Entscheidung in späteren konkreten Rechtsstreitigkeiten vorweg, die in der Regel in Urteilsform ergehen. Eine unterschiedliche Besetzung des Oberverwaltungsgerichts, welche die Gefahr abweichender Entscheidungen ein und desselben Senats in sich birgt, je nachdem, ob es nach seinem an keine gesetzlich normierten Voraussetzungen geknüpften Ermessen eine mündliche Verhandlung für erforderlich hält oder nicht (vgl. hierzu BVerfGE 9, 223 <227>; Eyermann/Fröhler, a.a.O., § 47 Rz. 37), wäre hiermit nicht vereinbar (vgl. in diesem Zusammenhang auch BVerwGE 56, 172 <174>).

Diese Auslegung des § 47 Abs. 6 Satz 1 VwGO wird durch die Entstehungsgeschichte der Vorschrift und die Gesetzesmaterialien, die zur Auslegung heranzuziehen sind, bestätigt.§ 47 Abs. 6 VwGO in der Fassung des von der Bundesregierung eingebrachten Entwurfs eines Gesetzes zur Änderung verwaltungsprozessualer Vorschriften sah nur eine Entscheidung durch Urteil vor mit der Begründung, daß diese Regelung der Bedeutung des Normenkontrollverfahrens besser Rechnung trage; auch das Bundesverfassungsgericht entscheide grundsätzlich aufgrund mündlicher Verhandlung (§ 25 Abs. 1 BVerfGG) und damit durch Urteil (§ 25 Abs. 2 BVerfGG). Sondervorschriften über die Besetzung seien bei dieser Regelung nicht erforderlich (BT-Drucks. 7/4324 S. 11, Begründung zu § 47 Abs. 6 unter Hinweis auf Meyer, 10 Jahre VwGO, S. 161 <171 f.>). Der Rechtsausschuß des Bundestages (BT-Drucks. 7/5492 S. 4 zu§ 47 VwGO) hat sodann auf Vorschlag des Bundesrates, dem auch die Bundesregierung zugestimmt hat, im Interesse der Vereinfachung und der Beschleunigung des Verfahrens dem Gericht die Möglichkeit eröffnen wollen, in geeigneten Fällen durch Beschluß über den Antrag auf Normenkontrolle zu entscheiden. Er hat damit eine dem § 25 Abs. 2 BVerfGG entsprechende Regelung treffen wollen, die ebenfalls eine Entscheidung in der für Urteile beim Bundesverfassungsgericht vorgesehenen Besetzung der Richterbank erfordert. Für die gesetzliche Neuregelung des § 47 VwGO stand das Vorbild der verfassungsrechtlichen Normenkontrolle zur Verfügung und ist ersichtlichübernommen worden (vgl. auch BVerwGE 65, 131 <135>).

Ausgehend von den vorangehenden Erwägungen hätte das Oberverwaltungsgericht nach Art. 2 Abs. 2 Satz 1 BremAGVwGO in der Besetzung von drei Richtern und zwei ehrenamtlichen Richtern entscheiden müssen. Da sich die fehlerhafte Besetzung des Oberverwaltungsgerichts aus§ 47 Abs. 6 VwGO ergibt, stellt sich die Frage der Nachprüfbarkeit des vom Oberverwaltungsgericht herangezogenen Art. 2 Abs. 2 Satz 2 BremAGVwGO nicht, wonach bei Beschlüssen außerhalb der mündlichen Verhandlung und bei Vorbescheiden (§ 84 VwGO) die ehrenamtlichen Mitglieder nicht mitwirken (zur Revisibilität des in Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung ergangenen Verfahrensrechts vgl. BVerwGE 14, 330 <331>).

Das Oberverwaltungsgericht wird nunmehr in der sich aus § 47 Abs. 6 VwGO ergebenden Besetzung des Senats zu entscheiden haben, ob die Sache erneut dem Bundesverwaltungsgericht vorzulegen ist. Zur Vorlage ist es unter den Voraussetzungen des § 47 Abs. 5 Nrn. 1 und 2 VwGO verpflichtet (vgl. u.a. BVerwGE 65, 131<132>; 69, 30 <33 ff.>).