Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 25.09.1984, Az.: BVerwG 6 P 17.83

I.

In der Zeit vom 4. bis 6. Mai 1982 fand bei der Bahnmeisterei H. eine Wahl zum Personalrat statt. Nach dem Wahlausschreiben des Wahlvorstandes vom 1. März 1982 waren Wahlvorschläge bis zum 22. März 1982 einzureichen. Für die Gruppe der Arbeiter gingen am 11. März 1982 ein Wahlvorschlag unter dem Kennwort "GDBA/GDL/CGDE" und am 19. März 1982 ein Wahlvorschlag unter dem Kennwort "Gewerkschaft der Eisenbahner Deutschlands - GdED" ein. Nachdem der Wahlvorstand am 19. März 1982 festgestellt hatte, daß 16 Personen auf beiden Wahlvorschlägen unterschrieben hatten, forderte er diese Beschäftigten auf, binnen drei Arbeitstagen zu erklären, welche der Unterschriften sie aufrechterhielten. Von diesen erklärten innerhalb der gesetzten Frist acht Beschäftigte, sie würden die Unterschrift auf dem Wahlvorschlag mit dem Kennwort "Gewerkschaft der Eisenbahner Deutschlands - GdED -" aufrechterhalten, acht Beschäftigte erklärten sich nicht. Der Wahlvorstand unterrichtete hierauf am 26. März 1982 den Listenvertreter der Liste "GDBA/GDL/CGDE" mit dem Hinweis, ein gültiger Wahlvorschlag könne bis 1. April 1982 beim Wahlvorstand eingereicht werden. Innerhalb dieser Frist wurde der Wahlvorschlag mit dem Kennwort "GDBA/GDL/CGDE" mit elf weiteren Unterschriften eingereicht. Der Wahlvorstand stellte fest, daß von den Zweitunterzeichnern drei bereits den Wahlvorschlag der Gewerkschaft der Eisenbahner Deutschlands - GdED - unterzeichnet hatten und forderte diese unter dem 1. April 1982 auf, binnen drei Arbeitstagen zu erklären, welche der Unterschriften sie aufrechterhielten. Innerhalb dieser Frist erklärte einer, daß er die Unterschrift auf dem Wahlvorschlag der Gewerkschaft der Eisenbahner Deutschlands - GdED - aufrechterhalte, ein zweiter erklärte sich unter dem 2. April 1982 zunächst für diesen Wahlvorschlag, unter dem 4. April 1982 für den Wahlvorschlag mit dem Kennwort "GDBA/GDL/CGDE", der dritte äußerte sich innerhalb der gesetzten Frist nicht. Der Wahlvorstand erklärte darauf am 8. April 1982 den Wahlvorschlag mit dem Kennwort "GDBA/GDL/CGDE" für ungültig und gab ihn ohne weitere Frist für eine Mängelbeseitigung zurück. Die Personalratswahl wurde entsprechend dem Wahlvorschlag der Gewerkschaft der Eisenbahner Deutschlands - GdED - nach den Grundsätzen der Persönlichkeitswahl durchgeführt.

Der Antragsteller hat daraufhin ein personalvertretungsrechtliches Beschlußverfahren anhängig gemacht und gerügt, der Wahlvorstand habe gegen § 10 Abs. 5 BPersVWO verstoßen, indem er den Wahlvorschlag mit dem Kennwort "GDBA/GDL/CGDE" nur einmal zwecks Nachbesserung zurückgegeben habe. Er beantragte,

Das Verwaltungsgericht hat den Antrag abgewiesen. Die von dem Antragsteller dagegen eingelegte Beschwerde hat der Verwaltungsgerichtshof zurückgewiesen, im wesentlichen aus folgenden Gründen:

Die Wahlanfechtung sei nicht gerechtfertigt, weil der Wahlvorstand durch die Zurückweisung des Wahlvorschlages mit dem Kennwort "GDBA/GDL/CGDE" nicht gegen wesentliche Vorschriften über das Wahlverfahren verstoßen habe. Der Wahlvorstand habe insbesondere auch insoweit ordnungsgemäß gehandelt, als er keine zweite Nachbesserungsmöglichkeit zur Beseitigung des durch die Streichung von Unterschriften entstandenen Mangels eingeräumt habe.

Bedenken gegen die Gültigkeit der Regelung in § 9 Abs. 3 und § 10 Abs. 4 BPersVWO bestünden nicht. Die Bundesregierung sei durch § 115 BPersVG zu diesen Vorschriften wirksam ermächtigt worden. Durch das in § 19 Abs. 4 BPersVG enthaltene Erfordernis einer gewissen Zahl von Unterschriften für die Einreichung gültiger Wahlvorschläge sei der Zugang zur Wahl eingeschränkt worden. Das Verbot von Mehrfachunterschriften und die Nichtberücksichtigung solcher Mehrfachunterschriften auf Wahlvorschlägen, falls die Unterzeichner sich nicht innerhalb von drei Arbeitstagen für einen bestimmten Wahlvorschlag erklärten, lägen innerhalb dieser gesetzlichen Zwecksetzung.

Aus dem Zusammenhang der Regelung in § 10 Abs. 5 BPersVWO ergebe sich, daß ein Wahlverschlag nach Ablauf der Einreichungsfrist in den dort behandelten Fällen der Gültigkeitsverfehlung nur einmal zur Nachbesserung zurückgegeben werden könne. Unter "fristgerecht" im Sinne von § 10 Abs. 5 Satz 2 BPersVWO könne nur die in Satz 1 dieser Vorschrift genannte (erste) Nachbesserungsfrist von drei Arbeitstagen verstanden werden. Dies werde auch durch die zeitlichen Gegebenheiten zwischen Wahlausschreiben und Stimmabgabe bestätigt. Unter Berücksichtigung der für die Einreichung der Wahlvorschläge vorgesehenen Frist und des Zeitpunkts, an dem die Wahlunterlagen vor der Wahl zur Verfügung stehen müßten, bestehe für ein zweites Nachbesserungsverfahren regelmäßig nicht genügend Zeit.

Die von dem Antragsteller vorgetragenen Gesichtspunkte müßten demgegenüber zurück treten. Eine andere Auslegung des § 10 Abs. 5 BPersVWO sei insbesondere auch nicht deshalb geboten, weil nach. § 13 Abs. 2 BPersVWO die Unterzeichner der Wahlvorschläge nicht bekanntgemacht würden. Das sich daraus ergebende Risiko, daß der nachgebesserte Wahlvorschlag wiederum von Personen unterschrieben werde, deren Unterschriften wegen Unterzeichnung eines anderen Wahlvorschlages nicht gezählt werden könnten, müsse hingenommen werden.

Gegen diesen Beschluß richtet sich die vom Beschwerdegericht zugelassene Rechtsbeschwerde des Antragstellers, mit der er wiederum Bedenken gegen die Gültigkeit des Verbots von Mehrfachunterschriften auf Wahlvorschlägen erhebt. Außerdem macht er geltend, daß § 10 Abs. 5 BPersVWO eine zweite Nachbesserungsmöglichkeit nicht ausschließe. Nach dem erkennbaren Willen des Gesetzgebers sollten Wahlvorschläge möglichst nicht an formellen Voraussetzungen scheitern. Im vorliegenden Fall habe für eine weitere Nachbesserung ausreichend Zeit bestanden.

Der Antragsteller beantragt sinngemäß,

Der Beteiligte zu 1) beantragt,

Er verteidigt den angefochtenen Beschluß.

Der Beteiligte zu 2) hat sich zur Rechtsbeschwerde nicht geäußert.

Der Oberbundesanwalt hat sich an dem Verfahren beteiligt und ausgeführt, daß die in der Wahlordnung enthaltenen Regelungen, wie Mehrfachunterschriften auf Wahlvorschlägen zu behandeln sind, verfassungsmäßig seien. Nach § 10 Abs. 5 BPersVWO sei es nicht möglich, mehrmals eine Frist zur Nachbesserung eines Wahlvorschlages einzuräumen. Das Beschwerdegericht habe jedoch prüfen müssen, ob die Personalratswahl nicht aus einem anderen Grund anfechtbar gewesen sei. Im vorliegenden Fall dränge sich die Frage auf, ob nicht entgegen § 24 Abs. 1 Satz 1 BPersVG die Aufstellung der Wahlvorschläge objektiv behindert oder in sittenwidriger Weise beeinflußt worden sei. Damit entsprechende Feststellungen getroffen werden könnten, müsse das Verfahren an das Beschwerdegericht zurückverwiesen werden.

II.

Die - zulässige - Rechtsbeschwerde ist unbegründet. Die Vorinstanzen haben den Antrag, die im Jahre 1982 durchgeführte Wahl zum Personalrat bei der Bahnmeisterei H. für ungültig zu erklären, weil der Wahlvorschlag mit dem Kennwort "GDBA/GDL/CGDE" nicht zu dieser Wahl zugelassen worden ist, zu Recht abgelehnt.

Die Bedenken des Antragstellers gegen die Rechtsgültigkeit der §§ 9 Abs. 3 und 10 Abs. 4 der Wahlordnung zum Bundespersonalvertretungsgesetz (BPersVWO) vom 23. September 1974 (BGBl. I S. 2337), wonach bei der Personalratswahl jeder vorschlagsberechtigte Beschäftigte seine Unterschrift rechtswirksam nur für einen Wahlvorschlag abgeben kann und bei Mehrfachunterschriften der Beschäftigte auf Aufforderung binnen drei Arbeitstagen zu erklären hat, welche Unterschrift er aufrechterhält, anderenfalls seine Unterschrift auf keinem Wahlvorschlag zählt, sind nicht gerechtfertigt. Die Vorschriften haben eine ausreichende Ermächtigungsgrundlage in § 115 Nr. 3 BPersVG. Die Regelung des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG, wonach Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung "im Gesetz" bestimmt werden müssen, besagt nicht, daß sie im Text des Gesetzes ausdrücklich zu bestimmen sind. Für die Interpretation von Ermächtigungsnormen gelten vielmehr die allgemeinen Auslegungsgrundsätze. Zur Klärung von Zweck, Inhalt und Ausmaß der Ermächtigung können also, wie auch sonst bei der Auslegung einer Vorschrift, der Sinnzusammenhang der Norm mit anderen Vorschriften und das Ziel, das die gesetzliche Regelung insgesamt verfolgt, berücksichtigt werden (vgl. BVerfGE 42, 191 [200]). Hiernach kann es nicht zweifelhaft sein, daß die Ermächtigung des § 115 Nr. 3 BPersVG an die Bundesregierung, Vorschriften über "die Vorschlagslisten und die Frist für ihre Einreichung" zu erlassen, auch die Möglichkeit einschließt, Mehrfachunterschriften auf Wahlvorschlägen zu verbieten. Dies folgt aus dem in § 19 Abs. 4 BPersVG enthaltenen Erfordernis einer bestimmten Unterschriftenzahl für Wahlvorschläge, das dazu dienen soll, den Wahlakt auf ernsthafte Bewerber zu beschränken, dadurch das Stimngewicht der einzelnen Wählerstimmen zu sichern und so indirekt der Stimmenzersplitterung vorzubeugen (BVerfGE 60, 162 [BVerfG 23.03.1982 - 2 BvL 1/81] [168]). Dieser Zweck des Unterschriftenquorums könnte bei Zulässigkeit von Mehrfachunterschriften nicht erreicht werden, weil die vorschlagsberechtigten Beschäftigten dann beliebig viele Wahlvorschläge durch ihre Unterschrift unterstützen könnten. Es gehört nicht zu den Aufgaben der Wahlberechtigten, durch Unterschriften auf mehreren Wahlvorschlägen zur Schaffung eines gewerkschaftlichen Spektrums mit entsprechender Meinungsvielfalt beizutragen. Da in dem Verbot von Mehrfachunterschriften gemäß §§ 9 Abs. 3 und 10 Abs. 4 BPersVWO auch keine unverhältnismäßige und damit verfassungswidrige Erschwerung des Zugangs zur Wahl liegt, ist der erkennende Senat bisher ohne nähere Begründung von der Rechtsgültigkeit dieser Vorschriften ausgegangen (vgl. Beschluß vom 1. März 1984 - BVerwG 6 P 36.83 - [ZBR 1984, 218]).

Auch die Rüge, der angefochtene Beschluß verletze § 10 Abs. 4, 5 BPersVWO, weil es das Beschwerdegericht als wahlrechtlich unbedenklich angesehen habe, daß der Wahlvorstand hinsichtlich der in dem "nachgebesserten" Wahlvorschlag enthaltenen Doppel-Unterschriften nicht erneut nach § 10 Abs. 4 BPersVWO verfahren sei, ist unbegründet. Sie verkennt Sinn und Zweck sowie die Grenzen der in § 10 Abs. 4 und 5 BPersVWO getroffenen Regelungen (Beschluß vom 1. März 1984 - BVerwG 6 P 36.83 - [ZBR 1984, 218]).

Die Wahlordnung trägt mit diesen Vorschriften dem Anliegen Rechnung, im Interesse der umfassenden und differenzierten Wahrnehmung der Belange der Beschäftigten durch die zu wählende Personalvertretung möglichst vielen Bewerbern und Wahlvorschlägen die Teilnahme an der Personalratswahl zu eröffnen und den wahlberechtigten Bediensteten die Gelegenheit zu einer überlegten, an ihren individuellen Vorstellungen ausgerichteten Ausübung des Wahlrechts zu geben. Diesem Anliegen kommt wegen der engen Verbindung von wahlberechtigten Bediensteten und Wahlbewerbern in der Dienststelle, die sich auch auf die Stufenvertretungen auswirkt, besonderes Gewicht zu. Deswegen und weil nicht bei allen Wahlbewerbern eingehende Kenntnisse der Wahlvorschriften und Erfahrungen in der Ausübung des passiven Wahlrechts erwartet werden können, sieht die Wahlordnung in ihrem § 10 Abs. 4 und 5 verhältnismäßig weitgreifende Möglichkeiten der Korrektur formaler und bestimmter anderer, typischerweise auftretender Mängel bei der Aufstellung von Wahlvorschlägen vor. Sie werden indes durch § 10 Abs. 5 Satz 2 BPersVWO insoweit begrenzt, als der Wahlvorschlag nach dieser Vorschrift ungültig ist, wenn die Mängel nicht binnen drei Arbeitstagen beseitigt sind. Dies rechtfertigt sich aus der Überlegung, daß ein mehrfaches Aufeinanderfolgen von Aufforderungen gemäß § 10 Abs. 5 BPersVWO, daraufhin vorgenommenen "Nachbesserungen" und anschließend notwendig werdenden Befragungen von Doppelunterzeichnern gemäß § 10 Abs. 4 BPersVWO dazu führen müßte, daß der festgesetzte Wahltermin nicht eingehalten werden kann. Der Wahlvorstand erfüllt die Pflichten, die sich für ihn aus den dargestellten Grundsätzen ergeben, nach alledem schon dann, wenn er einem Wahlbewerber oder Listenvertreter einmal Gelegenheit gibt, einen Wahlvorschlag, der infolge von Streichungen nach § 10 Abs. 4 BPersVWO nicht mehr die erforderliche Anzahl von Unterschriften aufweist, "nachzubessern" und in dem Fall, daß der "nachgebesserte" Wahlvorschlag erneut Doppelunterschriften aufweist, nicht nochmals nach § 10 Abs. 4 BPersVWO verfährt, sondern den Wahlvorschlag als ungültig zurückgibt.

Schließlich verstößt die Wahl des Personalrats bei der Bahnmeisterei Heilbronn im Jahre 1982 auch nicht aus anderen Gründen gegen wesentliche Vorschriften über das Wahlverfahren (§ 25 BPersVG). Zwar können Anfechtungsgründe für die Wahlanfechtung im personalvertretungsrechtlichen Verfahren auch noch nach Ablauf der Anfechtungsfrist vorgebracht werden. Im vorliegenden Fall drängt sich jedoch entgegen der Auffassung des Oberbundesanwalts nicht die Prüfung auf, ob die Wahl des Personalrats durch das Verhalten von vorschlagsberechtigten Beschäftigten bei der Unterschrift auf Wahlvorschlägen konkurrierender Gewerkschaften im Sinne des § 24 Abs. 1 Satz 1 BPersVG behindert oder in einer gegen die guten Sitten verstoßenden Weise beeinflußt worden ist. Der Umstand, daß Beschäftigte einer Liste, die vom Wahlvorstand schon einmal wegen fehlender Unterschriften zurückgegeben wurde, ihre Unterstützung gewähren, obwohl sie bereits einen anderen Wahlvorschlag unterschrieben haben, und sodann dem Wahlvorstand gegenüber erklären, die erste Unterschrift solle Gültigkeit haben, oder durch Verweigern einer entsprechenden Erklärung beide Unterschriften ungültig werden lassen, stellt schon deshalb keine die Wahlanfechtung rechtfertigende Behinderung der Aufstellung von Wahlvorschlägen dar, weil den Beschäftigten in § 10 Abs. 4 BPersVWO ausdrücklich die Möglichkeit eingeräumt worden ist, eine einmal geleistete Unterschrift unter einem Wahlvorschlag zurückzunehmen oder ungültig zu machen. Dafür, daß von dieser rechtlichen Möglichkeit in einer den Wahlvorschlag mit dem Kennwort "GDBA/GDL/CGDE" bewußt schädigenden, sittenwidrigen Weise Gebrauch gemacht wurde, gibt es keine Anhaltspunkte. Da sich insoweit auch keine tatsächlichen Feststellungen treffen lassen würden, sind die Voraus Setzungen für eine Zurückverweisung der Sache an das Beschwerdegericht nicht gegeben (vgl. § 96 Abs. 1 Satz 2 ArbGG i.V.m. § 565 ZPO).

Die Rechtsbeschwerde war somit zurückzuweisen.