I.

Der Kläger begehrt die Erteilung eines Negativzeugnisses für die mit den Beigeladenen zu 2) bis 5) geschlossenen Kaufverträge über Teilflächen eines in seinem Eigentum stehenden ca. 35.000 qm großen unbebauten Grundstücks, das im Gebiet der Gemeinde W. liegt. Es handelt sich um Auengelände am südlichen Ufer der W. mit entsprechend artenreicher Vegetation. Das Grundstück liegt nach den Darstellungen des Flächennutzungsplans in einem geplanten Landschaftsschutzgebiet. Der Kläger beabsichtigt seit vielen Jahren, sein Grundstück oder Teile davon zu veräußern. Nachdem u.a. eine Veräußerung zum Zwecke der Errichtung eines Sanatoriums gescheitert war, bot er mit folgender Annonce in der Süddeutschen Zeitung am 29./30. April und 1. Mai 1978 Teilflächen zum Verkauf an:

"28 Wochenendgrundstücke, an gr. Bach gelegen, je 500 bis 800 qm, mit Baumbest. und herrl. Umgebung, Nä. A. 30 km v. Mü., günst. zu verk.".

(Unterschrift, Adresse, Telefon)

In einem Schreiben vom 24. Mai 1978 an den Bürgermeister und die Gemeinderäte der Beigeladenen zu 1) teilte der Kläger unter Vorlage eines Aufteilungsplans seine Absicht mit, das Grundstück zu parzellieren, um die Teile sodann als "Freizeitgrundstücke" zu verkaufen. Er fügte jedoch hinzu, "die notariellen Kaufverträge werden ganz klar zum Ausdruck bringen, daß mit dem Kauf der Parzellen weder ein Anspruch auf Bebauung noch auf kleingärtnerische Dauernutzung verbunden ist".

Die Notare, die die Kaufverträge beurkundet hatten, übersandten die Urkunden an das Landratsamt Landsberg jeweils mit einem formularmäßigen Antrag, "ein Zeugnis über die Genehmigungsfreiheit (§ 23 Abs. 2 BBauG) auszustellen". In einem Fall wurde beantragt, "die Genehmigung gemäß § 19 BBauG zu erteilen oder ein Zeugnis über die Genehmigungsfreiheit (§ 23 Abs. 2 BBauG) auszustellen"; der Genehmigungsantrag ist jedoch später zurückgenommen worden.

Nachdem die Gemeinde W. ihr Einvernehmen zu der Grundstücksteilung versagt hatte, lehnte das Landratsamt durch Bescheide vom 31. Juli und vom 1. August 1978 die Erteilung einer Genehmigung gemäß § 19 Abs. 2 BBauG ab. In den gleichlautenden Begründungen wird ausgeführt, daß sich bereits aus den Vertragsurkunden eine Bebauungsabsicht der Käufer ergebe und der Vorgang genehmigungspflichtig sei. Die hiergegen eingelegten Widersprüche des Klägers wies die Regierung von Oberbayern mit Widerspruchsbescheid vom 14. November 1978 mit der Begründung zurück, daß die Verträge genehmigungspflichtig seien, da eindeutig auf eine Absicht der Bebauung oder kleingärtnerischen Dauernutzung zu schließen sei. Entgegen der vom Bundesverwaltungsgericht vertretenen Auffassung müsse es zulässig sein, die in den Verträgen enthaltene Erklärung, daß Teilung und Auflassung nicht zum Zwecke der Bebauung oder kleingärtnerischen Dauernutzung erfolgten, auf ihren Wahrheitsgehalt hin zu überprüfen. Eine Genehmigung könne nicht erteilt werden, da die Bebauung oder kleingärtnerische Dauernutzung der Grundstücke im Außenbereich mit einer geordneten städtebaulichen Entwickliung nicht vereinbar sei.

Der Kläger hat daraufhin Klage erhoben und vorgetragen: Anträge auf Erteilung einer Bodenverkehrsgenehmigung seien nicht gestellt worden. Die Bescheide seien im Widerspruch zur Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ergangen, wonach Grundstückskaufvertrage nicht genehmigungspflichtig seien, wenn die Vertragsparteien eine Absicht der Bebauung oder kleingärtnerischen Nutzung nicht offenbart hätten. Hier werde der Kläger gehindert, sein Grundstück überhaupt zu veräußern; das aber sei eine unzulässige Enteignung.

Der Beklagte hat an seiner sich aus den Bescheiden ergebenden Meinung festgehalten. In der mündlichen Verhandlung hat er jedoch die angefochtenen Bescheide aufgehoben.

Das Verwaltungsgericht hat den Beklagten verpflichtet, ein Negativzeugnis auszustellen, der Verwaltungsgerichtshof hat die hiergegen gerichtete Berufung des Beklagten zurückgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Eine möglicherweise vorhandene Bauabsicht oder Absicht zur kleingärtnerischen Nutzung habe nach dem Willen des Eigentümers nicht Gegenstand des Bodenverkehrsgenehmigungsverfahrens sein sollen. Im Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei daher das beantragte Negativ Zeugnis zu erteilen. Zwar seien nach Einlegung der Berufung die §§ 19 ff. BBauG durch das Gesetz zur Beschleunigung von Verfahren und Erleichterung von Investitionen im Städtebaurecht vom 6. Juli 1979 geändert worden; durch § 20 Abs. 2 BBauG sei nunmehr die sog. Mißbrauchsaufsicht eingeführt worden. Das neue Recht komme jedoch nicht zur Anwendung, weil § 183 a Abs. 2 BBauG nicht einschlägig sei: Die unterschiedlichen Wirkungen von Bodenverkehrsgenehmigung und Negativattest erlaubten es nicht, sie für die Anwendung des § 183 a Abs. 2 BBauG gleichzustellen. Die Bodenverkehrsgenehmigung bewirke, daß das Rechtsgeschäft ungehindert durchgeführt werden könne; sie gestalte die Rechtslage, indem sie konstitutiv ein für das Wirksamwerden des Rechtsgeschäfts bestehendes Hindernis ausräume. Dagegen bescheinige das Negativattest nur deklaratorisch, daß dem Rechtsgeschäft bodenverkehrsrechtlich nichts entgegenstehe, daß es also von vornherein wirksam gewesen sei.

Mangels einer ausdrücklichen Übergangslösung müsse daher die Frage, welches Recht anzuwenden sei, nach allgemeinen Grundsätzen gelöst werden. Zwar gelte in der Regel bei Verpflichtungsklagen als Beurteilungszeitpunkt die letzte mündliche Verhandlung. Das könne jedoch hier nicht gelten. Materiellrechtlich komme dem Negativattest nur deklaratorische Wirkung zu. Der Rechtszustand, der durch das Negativattest bescheinigt werden solle, sei derjenige, der bei Vertragsabschluß bestanden habe. Von der Natur der Sache her könne deshalb nur dieser Zeitpunkt der Beurteilung zugrunde gelegt werden.

Hiergegen richtet sich die Revision des Beklagten, der die Verletzung von Bundesrecht rügt.

Der Kläger hält das angefochtene Urteil für zutreffend.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich nicht.

II.

Die Revision des Beklagten hat mit dem Ergebnis der Aufhebung der Entscheidungen der Vorinstanzen und der Abweisung der Klage Erfolg (§ 144 Abs. 3 Nr. 1 VwGO). Das Berufungsurteil verletzt Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Die Auslegung des § 183 a Abs. 2 des Bundesbaugesetzes in der Fassung des Gesetzes vom 6. Juli 1979 (BGBl. I S. 949) - BBauG 1979 - durch das Berufungsgericht verkennt den Sinn und Zweck dieser Vorschrift.

Nach § 183 a Abs. 2 BBauG 1979 sind die seit dem 1. August 1979 geltenden Vorschriften anzuwenden, wenn über den Antrag auf Erteilung einer Genehmigung für eine Teilung vor dem 1. August 1979 entschieden und die Entscheidung noch nicht unanfechtbar geworden ist. Der Kläger hat einen Antrag auf Erteilung einer Genehmigung für die Teilung seines Grundstücks nicht gestellt. Vielmehr hat er nur die Erteilung eines Negativzeugnisses im Sinne des § 23 Abs. 2 des Bundesbaugesetzes vom 23. Juni 1960 (BGBl. I S. 341) in der Fassung des Gesetzes vom 18. August 1976 (BGBl. I S. 2256) - BBauG 1960/76 - beantragt. Das entsprach der damaligen Rechtslage: In den notariellen Verträgen über die zwischen dem Kläger und den Beigeladenen zu 2) bis 5) abgeschlossenen Teilungskäufe ist weder die Absicht der Bebauung, noch die einer kleingärtnerischen Nutzung, noch offenbart worden, daß die Teilung der Vorbereitung einer solchen Nutzung dienen solle. Da sich nach damaligem Recht allein nach dem Willen des Eigentümers entschied, ob eine Teilung zum Zwecke der Bebauung oder kleingärtnerischen Nutzung vorgenommen wird, und es insoweit nur auf das ankam, was im Bodenverkehrsgenehmigungsverfahren zur Prüfung gestellt worden war (vgl. Einzelheiten im Urteil des Senats vom 9. April 1976 - BVerwG 4 C 75.74 - BVerwGE 50, 311 ff.), bedurften die hier in Rede stehenden Verträge nicht der Genehmigung nach § 19 BBauG 1960/76.

Erst durch § 20 Abs. 2 BBauG 1979 hat der Gesetzgeber die Möglichkeit geschaffen, die Teilungsgenehmigung auch dann zu versagen, wenn mit der Teilung offensichtlich eine andere als die angegebene Nutzung bezweckt wird oder keine Nutzung angegeben wird, aber offensichtlich eine nach Absatz 1 dieser Vorschrift rechtserhebliche Nutzung bezweckt wird; die Genehmigung kann nunmehr auch in Fällen, in denen die Beteiligten nicht angegeben haben, daß die Teilung der Bebauung oder kleingärtnerischen Nutzung dient, dann versagt werden, wenn offensichtlich die Vorbereitung einer solchen Nutzung beabsichtigt ist.

Da in solchen Fällen "die Genehmigung" zu versagen ist, steht außer Zweifel, daß der Gesetzgeber derartige Vorgänge nunmehr als genehmigungs bedürftig ansieht; die Genehmigungsbedürftigkeit hängt in diesen Fällen nicht mehr von dem ab, was der Eigentümer im Bodenverkehrsgenehmigungsverfahren offenbart hat.

Ein solcher nach altem Recht genehmigungsfreier, nach neuem Recht jedoch genehmigungsbedürftiger Teilungsvorgang liegt hier vor: Nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts soll die Teilung, obwohl in den Verträgen weder die Absicht der Bebauung oder kleingärtnerischen Nutzung noch der Wille zur Vorbereitung einer solchen Nutzung offenbart worden ist, in Wahrheit zumindest der Vorbereitung einer solchen Nutzung dienen. Das ergibt sich aus der Verkaufsanzeige vom 29./30. April und 1. Mai 1978 in der Süddeutschen Zeitung, mit der 28 Wochenendgrundstücke zum Verkauf angeboten worden sind, sowie aus dem an den Bürgermeister und die Gemeinderäte gerichteten Schreiben vom 24. Mai 1978, mit dem der Kläger seine Absicht bekundet hat, sein Grundstück zu parzellieren, um dann die Teilflächen als Freizeitgrundstücke verkaufen zu können.

Die Entscheidung des Rechtsstreits hängt deswegen, wie das Berufungsgericht zutreffend erkannt hat, von der Entscheidung der Frage ab, ob ein vor dem 1. August 1979 gestellter Antrag auf Erteilung eines Negativzeugnisses in einem Fall der vorliegenden Art nach altem oder nach neuem Recht und damit unter Beachtung des § 20 Abs. 2 BBauG 1979 zu beurteilen ist:

Die Wortinterpretation des § 183 a Abs. 2 BBauG könnte, wie dem Berufungsgericht zuzugeben ist, dafür sprechen, daß das neue Recht nur auf Verfahren anzuwenden ist, die durch einen (ausdrücklichen) "Antrag auf Erteilung einer Genehmigung für eine Teilung" ausgelöst worden sind. Anträge auf Erteilung eines Negativzeugnisses sind dagegen auf einen feststellenden Verwaltungsakt des Inhalts gerichtet, daß für die Teilung "eine Genehmigung nach § 19 nicht erforderlich" ist (§ 23 Abs. 2 Satz 1 BBauG 1960/76/79).

Eine solche allein auf den Wortlaut ausgerichtete Interpretation des § 183 a BBauG 1979 gäbe jedoch keinen Sinn, weil die Gründe für die Versagung einer nach altem Recht erforderlichen Genehmigung durch die Novelle nicht wesentlich geändert worden sind. Eine Anwendung des neuen Rechts auf diese - vom engeren Wortlaut des § 183 a Abs. 2 BBauG erfaßten - Fälle würde daher keine wesentlich anderen Rechtsfolgen herbeiführen, als wenn es bei der Anwendung des alten Rechts geblieben wäre. Dem Gesetzgeber kann nicht unterstellt werden, daß er eine derart inhaltsleere Übergangsvorschrift hat schaffen wollen.

Sinn und Bedeutung erlangt dagegen die Vorschrift, wenn man sie auf Fälle der hier in Rede stehenden Art erstreckt: Abgesehen von der mit der Streichung der Genehmigungsbedürftigkeit für Auflassungen beabsichtigten Erleichterung des Bodenverkehrs war gerade die Einführung einer sog. "Mißbrauchsaufsicht" erklärtes Ziel des Gesetzgebers, der insoweit zugleich - in Korrektur der bisherigen Rechtsprechung - erreichen wollte, daß offenkundige Nutzungsabsichten auch dann zu berücksichtigen seien, wenn sie im Vertrag über den Teilungskauf oder sonst im Teilungsantrag nicht offenbart sind (vgl. BRDrucks. 446/78 S. 22 sowie BTDrucks. 8/2885 S. 33/34). Wollte der Gesetzgeber erreichen, daß in Zukunft in derartigen Fällen die "Mißbrauchsaufsicht" greift, so spricht alles dafür, daß dies auch für die noch nicht abgeschlossenen Teilungsvorgänge gelten sollte. Da der Gesetzgeber - wie ausgeführt - die Fälle des § 20 Abs. 2 BBauG 1979 als genehmigungsbedürftig ansieht, entspricht einer an Sinn und Zweck des § 183 a Abs. 2 BBauG 1979 orientierten und dabei auch den Inhalt der §§ 19 bis 23 BBauG 1979 berücksichtigenden Auslegung, unter den Verfahren über einen "Antrag auf Erteilung einer Genehmigung" auch solche Verfahren zu verstehen, in denen nach heutigem Recht wegen der in Wahrheit beabsichtigten Nutzung ein. Antrag auf Genehmigung hätte gestellt werden müssen, auch wenn - nach heutiger Rechtslage zu Unrecht - nur ein Antrag auf Erteilung eines Negativzeugnisses gestellt worden ist; und dieses Verständnis überschreitet auch nicht die durch den Wortlaut des § 183 a Abs. 2 BBauG 1979 gezogenen Grenzen, wie gerade die sich aus dem Sinnzusammenhang zwischen § 20 Abs. 2 und 19 Abs. 1 BBauG 1979 ergebende Genehmigungsbedürftigkeit sowie die Gleichstellung von Genehmigung und Negativzeugnis in § 23 Abs. 2 Satz 2 BBauG 1979 zeigt. Zusammenfassend ergibt sich, daß der Gesetzgeber mit der hier auszulegenden Übergangsvorschrift erreichen wollte, daß den Bodenverkehrsgenehmigungsbehörden in allen am 1. August 1979 noch schwebenden Verfahren die Möglichkeit anhand gegeben werden sollte, in sog. Mißbrauchsfällen durch eine Genehmigungsversagung die grundbuchliche Eintragung der Grundstücksteilung zu verhindern.

Dieses Verständnis des § 183 a Abs. 2 BBauG ist auch verfassungsrechtlich unbedenklich. Die Vorschrift greift nicht in bereits "abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Sachverhalte" ein; sie regelt vielmehr die Überleitung des alten Rechts auf das neue Recht nur für solche Fälle, in denen es bisher nicht nur an einer Eintragung im Grundbuch fehlt, sondern in denen bei Inkrafttreten der Novelle nicht einmal das Verfahren vor der Bodenverkehrsgenehmigungsbehörde oder vor dem Verwaltungsgericht abgeschlossen ist (vgl. hierzu besonders BVerfGE 11, 139 [BVerfG 31.05.1960 - 2 BvL 4/59] <145>[BVerfG 31.05.1960 - 2 BvL 4/59];  22, 241 <248>[BVerfG 17.07.1967 - 2 BvH 1/63];  30, 392 <401>;  39, 128 <143>[BVerfG 04.03.1975 - 2 BvF 1/72]und 51, 356 <362>). Allerdings wird durch die Anwendung des neuen Rechts der bisher nach der Rechtsprechung bestehende Anspruch auf Erteilung eines Negativzeugnisses deswegen in Frage gestellt, weil die Bodenverkehrsgenehmigungsbehörde nach ihrem Ermessen nunmehr auch die Genehmigung versagen "kann" (vgl. § 20 Abs. 2 BBauG 1979). Darin liegt eine sich auf schwebende Verfahren auswirkende Verschlechterung der bisherigen Rechtsposition (vgl. zur Rückwirkung bei noch nicht abgeschlossenen Verfahren BVerfGE 14, 288 [BVerfG 11.10.1962 - 1 BvL 22/57] <297>[BVerfG 11.10.1962 - 1 BvL 22/57];  43, 291 <391>und 51, 356 <362/363>). Nimmt der Gesetzgeber einen solchen Eingriff vor, mit dem der Betroffene nicht zu rechnen brauchte, den er also bei seinen Dispositionen auch nicht berücksichtigen konnte, so wird in der Tat das Vertrauen des Betroffenen enttäuscht. Insoweit ist entscheidend, ob sich der einzelne erfolgreich auf Vertrauensschutz berufen kann oder ob sein Vertrauen auf den Fortbestand einer bestimmten gesetzlichen Regelung eine Rücksichtnahme durch den Gesetzgeber nicht beanspruchen kann (BVerfGE 24, 220 <230>[BVerfG 16.10.1968 - 1 BvL 7/62] m.w.Nachw.).

Hier stehen Gründe des Vertrauensschutzes der Überleitungsvorschrift nicht entgegen. In den Fällen, die der Gesetzgeber nunmehr der sog. "Mißbrauchsaufsicht" unterworfen hat, sind Nutzungen beabsichtigt oder werden Nutzungen vorbereitet, die der geordneten städtebaulichen Entwicklung entgegenstehen. Die Teilung und der Verkauf von Außenbereichsflächen für eine Wochenendnutzung oder eine kleingärtnerische Nutzung widerstreitet in der Regel dem § 35 Abs. 2 und 3 BBauG. Selbst ohne Bebauung wird die natürliche Landschaft in solchen Fällen kleinteilig, häufig verdrahtet und mit artfremdem Bewuchs genutzt. Das Vertrauen darauf, in solchen Fällen ein die Grundbucheintragung vorbereitendes Negativzeugnis zu erhalten, verdient im Vergleich zu den öffentlichen Interessen an einer Verhinderung solcher Vorgänge nur geminderten Schutz; die in § 183 a Abs. 2 BBauG 1979 liegende Rückwirkung ist deswegen verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

Die Richtigkeit dieses Ergebnisses wird darüber hinaus durch folgende Überlegung bestätigt: Die Vorschrift erweist sich, soweit eine Rückwirkung in Betracht kommt, auch deswegen als verfassungsgemäß, weil das neue Recht die Genehmigungsversagung nur in das Ermessen der Genehmigungsbehörde stellt. Im Rahmen ihrer Ermessenserwägungen kann die Behörde dabei auch eine etwa bestehende - besondere - Vertrauensposition des Grundstückseigentümers berücksichtigen. Stellt man dies in Rechnung, so steht der Verfassungsgemäßheit des § 183 a Abs. 2 BBauG auch nicht entgegen, daß der Kläger bis zum Inkrafttreten der BBauG-Novelle 1979 auch ohne Vorlage eines Negativzeugnisses unmittelbar beim Grundbuchamt einen Antrag auf Eintragung hätte stellen können, der gegebenenfalls Aussicht auf Erfolg gehabt hätte (vgl. BVerwGE 19, 79 <82>[BVerwG 30.06.1964 - I C 82/62]).

Erfaßt die mithin verfassungsgemäße Überleitungsvorschrift des § 183 a Abs. 2 BBauG 1979 auch den hier streitigen Antrag auf Erteilung des Negativzeugnisses und ist § 20 Abs. 2 Satz 2 BBauG 1979 einschlägig, so hat der Kläger zumindest keinen Rechtsanspruch auf Erteilung eines Negativzeugnisses im Sinne des § 23 Abs. 2 Satz 1 BBauG 1979. Die Klage ist deswegen abzuweisen.

Angesichts der Genehmigungsbedürftigkeit der eine Wochenend- oder Kleingartennutzung vorbereitenden Teilung kann der Kläger jedoch einen Genehmigungsantrag stellen, über den die Behörde dann nach ihrem pflichtgemäßen Ermessen im Sinne des § 20 Abs. 2 BBauG zu entscheiden hat. Ein solcher Genehmigungsantrag ist (nach Zurücknahme des Antrags in der Sache Lederer) nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens; ebensowenig können die ohne Ausübung des Ermessens ergangenen Bescheide der Bodenverkehrsgenehmigungsbehörde und der Widerspruchsbehörde in eine Ermessensentscheidung nach § 20 Abs. 2 BBauG 1979 umgedeutet werden, abgesehen davon, daß die Behörde die die Genehmigung versagenden Bescheide zurückgenommen hat.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 163 Abs. 2 VwGO.