Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 27.04.1984, Az.: BVerwG 1 C 10.84

I.

Die Klägerin ist vor den Landgericht Berlin angeklagt, in der Macht zum 5. Juni 1974 gemeinschaftlich mit anderen Angeklagten den Studenten ... ermordet zu haben. Das Landgericht Berlin, 7. Strafkammer, hat die Klägerin durch Urteil vom 22. Juni 1976 des gemeinschaftlichen Mordes für schuldig befunden. Der Bundesgerichtshof hat dieses Urteil durch Beschluß vom 5. Juli 1977 aufgehoben und die Sache an das Landgericht Berlin zurückverwiesen. Das Landgericht Berlin, 9. Strafkammer, hat aufgrund erneuter Hauptverhandlung durch Urteil von 27. Juli 1979 die Klägerin wegen gemeinschaftlichen Mordes zu lebenslanger Freiheitsstrafe verurteilt. Der Bundesgerichtshof hat durch Beschluß vom 14. Oktober 1980 dieses Urteil wiederum aufgehoben und die Sache an eine andere Strafkammer des Landgerichts Berlin zurückverwiesen. Die erneute Haupt Verhandlung findet gegenwärtig vor der 13. Strafkammer des Landgerichts Berlin statt.

Der Vorsitzende dieser Kammer ersuchte in dem gegen die Klägerin anhängigen Strafverfahren des Hessische Landeskriminalamt, die ... betreffenden Vorgänge der Strafkammer zu übersenden.

Das Hessische Landeskriminalamt übersandte dem Landgericht zwar die Kriminalakten betreffend ... lehnte es aber ab, auch die Vorgänge vorzulegen, die das Verfahren der Staatsanwaltschaft Frankfurt am Main 4 Js 1390/74 betreffen. Die mit Schreiben von 26. Oktober 1981 erhobenen Gegenvorstellungen, in denen der Vorsitzende der Strafkammer u.a. darauf hinwies, daß die Kriminalakten einen "Hinweis auf weitere Vorgänge unter D/F 2066" enthielten und dies die Vermutung sehr nahe lege, daß die Handakten die Kriminalakten durch Schriftstücke ergänzten, die dem Gericht vorzulegen seien, weil ihnen nicht nur innerdienstliche Bedeutung zukomme, wies der Hessische Minister des Innern mit Schreiben vom 12. November 1981 und vom 30. November 1981 zurück, Er vertrat die Auffassung, daß das Bekanntwerden des Inhalts von Handakten, die die Person des ... beträfen, dem Wohl des Landes Nachteile bereiten würde. Die Akten enthielten Aussagen über Einsatzgrundsätze, Auswertungs- und Bekämpfungssysteme sowie vertraulichen Schriftverkehr zwischen Behörden, aus dem im übrigen nicht erkennbar sei, daß ... ein V-Mann gewesen sei. Außerdem seien in den Vorgängen geheimhaltungsbedürftige Informationen über Umfang, Art und Weise der Zusammenarbeit mit anderen Institutionen sowie vertraulich erlangte Unterlagen aufbewahrt. Ein Bekanntwerden dieser Unterlagen könne die Erfüllung wichtiger kriminalpolizeilicher Aufgaben gefährden und damit dem Wohl des Landes Nachteile bereiten.

Die Klägerin begehrt mit der vorliegenden Klage, den Beklagten zu verpflichten, den Vorgang beim Hessischen Landeskriminalamt mit dem Aktenzeichen D/P 2066 der 13. Strafkammer des Landgerichts Berlin vorzulegen. Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben. Der Verwaltungsgerichtshof hat die Klage mit im wesentlichen folgender Begründung abgewiesen: Der Hessische Minister des Innern handle in vorliegender Sache als Justizbehörde im Sinne des § 23 des Einführungsgesetzes zum Gerichtsverfassungsgesetz. Seine Weigerung, die Akten des Landeskriminalamts der Strafkammer vorzulegen sei eine Maßnahme auf dem Gebiet der Strafrechtspflege. Die Akte sei bei Ermittlung einer bestimmten Straftat angelegt worden. Für die Beurteilung des Rechtswegs für die Klage gegen die Sperrerklärung des Ministers sei unerheblich, ob das Ermittlungsverfahren noch anhängig oder schon beendet und der Vorgang für die präventive Verbrechensbekämpfung bedeutsam sei. Die Entscheidung über die Verpflichtung des Beklagten zur Vorlage von Akten, die bei der Erforschung einer Straftat entstanden seien, sei der ordentlichen Gerichtsbarkeit nicht deswegen entzogen, weil die polizeilichen Erkenntnisse auch der Vorbeugung künftiger Verletzungen der öffentlichen Sicherheit dienen könnten. Da die Klägerin im Berufungsverfahren ausdrücklich keinen Verweisungsantrag gestellt habe, habe die Klage abgewiesen werden müssen.

Gegen dieses Urteil hat die Klägerin die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt. Sie macht geltend, daß der Verwaltungsrechtsweg gegeben sei. Auch wenn man den Begriff der Justizbehörde im Sinne des § 23 des Einführungsgesetzes zum Gerichtsverfassungsgesetz im funktionalen Sinne verstehe, werde die Vorlage der Akten nicht von einer Justizbehörde verweigert.

Die Sperrerklärung sei ausdrücklich damit begründet worden, daß das Bekanntwerden des Inhalts dieser Akte die Erfüllung wichtiger kriminalpolizeilicher Aufgaben gefährden würde. Die Akte diene daher der Erfüllung polizeilicher Aufgaben im Bereich der allgemeinen Verbrechensbekämpfung, also eindeutig präventiv-polizeilichen Aufgaben. Daß des Beklagte in der Berufungsverhandlung erklärt habe, die Akte sei eine zu staatsanwaltschaftlichen Verfahren beim Landeskriminalamt entstandene Handakte, sei unerheblich. Es gehe nicht an, daß über den Rechtsweg nach der jeweiligen Behördenerklärung in den einzelnen Instanzen entschieden werde. Auch wenn die Akte im Zusammenhang mit einem staatsanwaltschaftlichen Verfahren entstanden sein sollte, sei sie nunmehr eindeutig dem präventiv-polizeilichen Handeln zuzuordnen.

Die Klägerin beantragt,

hilfsweise,

weiter hilfweise,

Der Beklagte hat sich zur Sache nicht geäußert.

II.

Die Revision hat Erfolg.

Das Berufungsgericht hat zu Unrecht angenommen, daß die vorliegende Streitigkeit durch Bundesgesetz der ordentlichen Gerichtsbarkeit zugewiesen ist. Die Voraussetzungen des § 23 Abs. 1 Satz 1 des Einführungsgesetzes zum Gerichtsverfassungsgesetz in der Fassung vom 21. Januar 1960 (BGBl. I S. 17) - EGGVG - liegen nicht vor; die Sache ist auch nicht durch eine andere Vorschrift einer anderen Gerichtsbarkeit als der Verwaltungsgerichtsbarkeit zugewiesen. Die Klage ist auch im übrigen zulässig.

1.

Die vorliegende Klage, mit der die Klägerin die von der obersten Dienstbehörde gemäß § 96 der Strafprozeßordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 7. Januar 1975 (BGBl. I S. 129) - StPO - abgegebene sog. Sperrerklärung angreift und die Verpflichtung des Beklagten zur Vorlage der streitigen Akten zu den gegen sie geführten Strafverfahren begehrt, ist eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art im Sinne von § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Beteiligten streiten darüber, ob die Sperrerklärung rechtswidrig und die Klägerin dadurch in ihren Rechten verletzt ist. Bei der Abgabe einer Erklärung im Sinne von § 96 StPO wird die oberste Dienstbehörde in Wahrnehmung amtlicher Pflichten und Befugnisse, also aufgrund öffentlichen Rechts tätig, des diese Pflichten und Befugnisse bestimmt und begrenzt und nach den sich auch bemißt, ob durch dis Rechtswidrigkeit einer Sperrerklärung Rechte des Angeklagten verletzt werden können und gegebenenfalls verletzt sind. Daß es sich bei der vorliegenden Klage um eine Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art handelt, bedarf keiner näheren Darlegung.

2.

Entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts ist die Streitsache nicht durch Bundesgesetz einen anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen (vgl. § 40 Abs. 1 Satz 1 <2. Halbsatz>VwGO). Die Voraussetzungen des § 23 Abs. 1 Satz 1 EGGVG - eine andere ausdrückliche gesetzliche Zuweisungsvorschrift kommt nicht in Betracht - liegen nicht vor. Nach § 23 Abs. 1 Satz 1 EGGVG entscheiden über die Rechtmäßigkeit der Anordnungen, Verfügungen oder sonstigen Maßnahmen, die von den Justizbehörden zur Regelung einzelner Angelegenheiten u.a. auf dem Gebiet der Strafrechtspflege getroffen werden, auf Antrag die ordentlichen Gerichte; nach § 25 Abs. 1 Satz 1 EGGVG ist zuständig ein Strafsenat des Oberlandesgerichts, in dessen Bezirk die Justizbehörde ihren Sitz hat.

Das Berufungsgericht hält die Voraussetzungen des § 23 Abs. 1 Satz 1 EGGVG für gegeben, weil die durch das Strafgericht angeforderten Akten bei Erforschung einer strafbaren Handlung entstanden seien und die oberste Dienstbehörde deswegen bei Abgabe der Sperrerklärung bezüglich dieser Akten als "Justizbehörde" im Sinne von § 23 Abs. 1 Satz 1 EGGVG tätig werde.

Der erkennende Senat folgt dieser Auffassung nicht. Mit dem Berufungsgericht ist davon auszugehen, daß die Frage, ob die Sperrerklärung einer obersten Dienstbehörde eine Maßnahme einer "Justizbehörde" auf den Gebiet der Strafrechtspflege in Sinne von § 23 Abs. 1 Satz 1 EGGVG darstellt, nicht von der Ressortzugehörigkeit der aktenführenden Behörde und deren oberster Dienstbehörde abhängt sondern nach funktionalen Gesichtspunkten zu beantworten ist. Das hat der Senat in dem vom Berufungsgericht angeführten Urteil vom 3. Dezember 1974 - BVerwG 1 C 11.73 - (BVerwGE 47, 253 [BVerwG 03.12.1974 - I C 30/70] = NJW 1975, 893) naher dargelegt und bedarf hier keiner erneuten Erörterung.

Das Berufungsgericht verkennt jedoch, daß gerade die maßgeblich von funktionalen Gesichtspunkten bestimmte Auslegung des § 23 Abs. 1 Satz 1 EGGVG zu dem Ergebnis führt, daß die Voraussetzungen dieser Zuweisungsnorm in vorliegenden Fall nicht erfüllt sind. § 23 EGGVG weist die Nachprüfung der spezifisch justizmäßigen Verwaltungsakte und sonstigen Maßnahmen den ordentlichen Gerichten zu (vgl. BVerwGE 47, 253 <260>[BVerwG 03.12.1974 - I C 30/70]; Kissel, GVG, § 23 EGGVG RdNr. 2). Eine Anordnung, Verfügung oder sonstige Maßnahme einer Justizbehörde im Sinne von § 23 Abs. 1 Satz 1 EGGVG liegt deshalb nur vor, wenn die jeweils in Rede stehende Amtshandlung in Wahrnehmung einer Aufgabe vorgenommen wird, die der jeweiligen Behörde als ihre spezifische Aufgabe auf einem in der genannten Vorschrift aufgeführten Rechtsgebiet - hier: der Strafrechtspflege - zugewiesen ist.

Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor. Der vorliegende Fall bietet keinen Anlaß zu einer grundsätzlichen Erörterung der Frage, ob Sperrerklärungen nach § 96 StPO schon ganz allgemein und ausnahmslos keine Maßnahmen von Justizbehörden im Sinne von § 23 Abs. 1 Satz 1 EGGVG sind, weil die Vorlage von Akten an ein Strafgericht zu einem bei diesem anhängigen Strafverfahren durch eine an diesem Verfahren nicht beteiligte Behörde und die Verweigerung einer solchen Aktenvorlage nicht zu den spezifischen Aufgaben der aktenführenden Behörde und der obersten Dienstbehörde gehören, vielmehr im Rahmen der von allen Behörden gleichermaßen nach denselben Grundsätzen zu erbringenden Amtshilfe für das Prozeßgericht vorzunehmen sind. Jedenfalls stellen die hier zu beurteilenden Sperrerklärungen des Hessischen Ministers des Innern vom 29. September, 12. November und 30. November 1981, die sich auf die beim Hessischen Landeskriminalamt geführte streitige Handakte D/F 2066 beziehen, deswegen keine Maßnahmen einer Justizbehörde auf dem Gebiet der Strafrechtspflege dar, weil keine dieser beiden Behörden in Rahmen der Entscheidung über die von dem Strafgericht erbetene Vorlage der streitigen Akte Aufgaben auf dem Gebiet der Strafrechtspflege wahrgenommen hat. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, daß diese Akte nach den Feststellungen des Berufungsgerichts seinerzeit im Rahmen der Strafverfolgung entstanden ist. Vielmehr kommt es allein darauf an, ob die Vorlage oder Zurückhaltung der angeforderten Akte eine Maßnahme auf dem Gebiet der Strafrechtspflege darstellt und ob dementsprechend die oberste Dienstbehörde mit der Abgabe der Sperrerklärung als Justizbehörde eine Maßnahme auf dem Gebiet der Strafrechtspflege getroffen hat. Das ist nicht der Fall. Nach den Schreiben des Hessischen Ministers des Innern von 12. und 30. November 1981 würde das Bekanntwerden des Inhalts der streitigen Handakte die Erfüllung wichtiger kriminalpolizeilicher Aufgaben gefährden, weil diese Vorgänge Aussagen über Einsatzgrundsätze, vertraulichen Schriftverkehr und geheimhaltungsbedürftige Informationen über die Zusammenarbeit mit anderen Institutionen sowie vertraulich erlangte Unterlagen enthalten. Mit diesen Erklärungen stimmt die Äußerung des Kriminaldirektors Gemmer in der Berufungsverhandlung überein, daß die Akte Erkenntnisse über Personen und Personenbeziehungen enthalte, die für künftige Verfahren relevant werden könnten.

Mit diesem Inhalt stellen die Erklärungen keine Maßnahmen von Justizbehörden auf den Gebiet der Strafrechtspflege im Sinne von § 23 Abs. 1 Satz 1 EGGVG dar. Diese Vorschrift erfaßt nur Anordnungen, Verfügungen und sonstige Maßnahmen, die zur Verfolgung von strafbaren Handlungen getroffen werden (Urteil vom 19. Oktober 1982 - BVerwG 1 C 29.79 -, BVerwGE 66, 192 <193>[BVerwG 19.10.1982 - 1 C 29/79]). Diesem Zweck dienen die hier in Rede stehenden Sperrerklärungen nicht. Sie sollen vielmehr die Geheimhaltung und damit die weitere Benutzbarkeit der streitigen Handakte als eines vorsorglich bereitgehaltenen Hilfsmittels für die sachgerechte Wahrnehmung der Aufgaben sichern, die der Kriminalpolizei hinsichtlich der Erforschung und Aufklärung von Straftaten durch § 163 StPO zugewiesen sind. Daß die Bereithaltung derartiger Hilfsmittel keine Maßnahme einer Justizbehörde auf dem Gebiet der Strafrechtspflege ist, hat der Senat hinsichtlich der Anfertigung und Aufbewahrung von erkennungsdienstlichen Unterlagen mehrfach ausgesprochen (BVerwGE 66, 192 <193 f., 196>[BVerwG 19.10.1982 - 1 C 29/79]; vgl. dazu auch BVerwGE 66, 202 <204>[BVerwG 19.10.1982 - 1 C 114/79] und BVerwGE 26, 169 <170>[BVerwG 09.02.1967 - I C 57/66]). Dasselbe gilt für eine Handakte, die von der Kriminalpolizei ursprünglich im Rahmen eines konkreten Strafverfahrens - und damit auf dem Gebiet der Strafrechtspflege - angelegt worden ist, alsdann aber nicht mehr für ein laufendes Strafverfahren geführt, sondern vorsorglich als sachliches Hilfsmittel für die künftige Arbeit der Kriminalpolizei bereitgehalten wird. Hieraus folgt ohne weiteres, daß eine Sperrerklärung, die die Geheimhaltung dieser Akte bezweckt, um diese in der beschriebenen Funktion weiterhin verwendungsfähig zu erhalten, keine Maßnahme einer Justizbehörde auf dem Gebiet der Strafrechtspflege im Sinne von § 23 Abs. 1 Satz 1 EGGVG ist. Daß sich die für die Entscheidung des Hessischen Ministers des Innern maßgebliche Norm des § 96 StPO in der Strafprozeßordnung findet und die Sperrerklärung im Rahmen der Beschaffung von Beweismitteln für das gegen die Klägerin anhängige Strafverfahren getroffen worden ist, ändert hieran ebensowenig wie der Umstand, daß die Sperrerklärung in dieses Strafverfahren hineinwirkt und Auswirkungen auf die Verfahrensgestaltung sowie auf die schließlich getroffene strafgerichtliche Entscheidung haben kann. Bei funktionaler Betrachtung kommt es nicht auf diese rechtlichen und tatsächlichen Wirkungen der Sperrerklärung, sondern allein darauf an, ob die beteiligten Behörden bei der Entscheidung über die Vorlage der von Strafgericht angeforderten Akten ihnen zugewiesene Aufgaben der Strafrechtspflege wahrnehmen.

Da es in vorliegender Sache an dieser Voraussetzung fehlt, läßt sich die Anwendung des § 23 Abs. 1 Satz 1 EGGVG auch nicht mit der isolierten Erwägung rechtfertigen, daß damit die ordentlichen Gerichte als sachnähere Gerichte zur Entscheidung berufen wären. Der Verwaltungsrechtsweg ist für öffentlich-rechtliche Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art durch Bundesrecht nur ausgeschlossen, soweit Streitigkeiten durch Bundesgesetz einen anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen sind (§ 40 Abs. 1 Satz 1 <2. Halbsatz>VwGO). Der Bundesgesetzgeber hat durch § 23 Abs. 1 Satz 1 EGGVG nur diejenigen Anordnungen, Verfügungen und sonstigen behördlichen Maßnahmen den ordentlichen Gerichten zugewiesen, die Maßnahmen von Justizbehörden in dem dargelegten funktionalen Sinne sind; im übrigen kommt eine Anwendung dieser Vorschrift nicht in Betracht.

3.

Die Klage ist auch im übrigen zulässig. Insbesondere fehlt ihr nicht das erforderliche Rechtsschutzinteresse. Es kann dahingestellt bleiben, in welche Klageform das Klagebegehren zu kleiden und welcher Klageantrag demgemäß letztendlich zu stellen ist. Es bedarf keiner Entscheidung darüber, ob der Klägerin ein - im Wege der Verpflichtungsklage oder einer sonstigen Leistungsklage zu verfolgender - Rechtsanspruch gegen den Beklagten auf Vorlage der streitbefangenen Akten an das Strafgericht zustehen kann oder ob die Klägerin lediglich einen - je nach den Rechtscharaktsr der Sperrerklärung als Verwaltungsakt oder als einer behördlichen Erklärung ohne Regelungscharakter durch Anfechtungsklage oder negative Feststellungsklage geltend zu machenden - negatorischen Abwehranspruch hat. Jedenfalls ist nicht ausgeschlossen, daß Sperrerklärungen, die die Voraussetzungen des § 96 StPO nicht erfüllen, gleichwohl aber das Strafgericht kraft Gesetzes an der Beiziehung der angeforderten Akten hindern, die durch die Vorschriften der Strafprozeßordnung gewährleisteten Rechts des Angeklagten, durch Stellung von Beweisanträgen oder durch Anregungen an der Ermittlung des entscheidungserheblichen Sachverhalts - insbesondere an der Ermittlung entlastender Umstände - mitzuwirken, rechtswidrig außer Funktion setzen und dadurch Rechte des Angeklagten verletzen (vgl. in diesem Zusammenhang BVerfGE 57, 250 <283 f.>[BVerfG 26.05.1981 - 2 BvR 215/81]; BVerwGE 66, 39 <43>[BVerwG 24.06.1982 - 2 C 91/81]). Einer Entscheidung darüber, ob das Rechtsschutzinteresse für die vorliegende Klage fehlen könnte, wenn nicht feststünde, ob das Strafgericht die streitigen Akten beiziehen wird(vgl. in diesem Zusammenhang BVerwGE 34, 252 <255>[BVerwG 02.12.1969 - VI C 138/67]), bedarf es nicht, weil das Strafgericht diese Akten bereits angefordert und gegen deren Verweigerung erfolglos Gegenvorstellungen erhoben hat.

Schließlich stehen auch die Vorschriften der Verwaltungsgerichtsordnungüber das Vorverfahren und die Klagefristen - sofern sie einschlägig sein sollten - der Zulässigkeit der Klage nicht entgegen, weil es eines Vorverfahrens in keinem Falle bedurfte (vgl. § 68 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) und eine etwa an sich vorgeschriebene Klagefrist jedenfalls deswegen nicht in Lauf gesetzt worden ist, weil der Beklagte die streitigen Sperrerklärungen der Klägerin nicht bekannt, gemacht hat (vgl. § 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO).

4.

Ob die streitigen Sperrerklärungen rechtswidrig sind und die Klägerin hierdurch in ihrem Recht auf ein faires, rechtsstaatliches Verfahren verletzt ist, ist im Einzelfall unter sorgfältiger Abwägung der im Spannungsfeld stehenden Rechtsgüter und entsprechender Würdigung des gesamten Sachverhalts - insbesondere der Schwere der Straftat, des Ausmaßes der dem Beschuldigten drohenden Nachteile des Stellenwerts des Beweismittels und des Gewichts der einer Aktenvorlage entgegenstehenden Umstände - zu entscheiden (vgl. BVerfGE 57, 250 <285>[BVerfG 26.05.1981 - 2 BvR 215/81]); hierbei kommt es darauf an, ob Gründe geltend gemacht und im Rahmen des Möglichen belegt sind, die die Feststellung zulassen, daß die Verweigerung der Aktenvorlage aus einen in § 96 StPO aufgeführten Hinderungsgrund unumgänglich ist (vgl. BVerfG a.a.O. S. 290). In dieser Hinsicht ist für die Darlegung von Weigerungsgründen erforderlich und ausreichend, daß die zuständige Stelle ihre Wertung; der Tatsachen als geheimhaltungspflichtig im gerichtlichen Verfahren so einleuchtend darlegt, daß das Gericht diese Wertung unter Berücksichtigung rechtsstaatlicher Solange noch als triftig anerkennen kann (Urteil von 24. Juni 1982 - BVerwG 2 C 91.81 -, BVerwGE 66, 39 <44>[BVerwG 24.06.1982 - 2 C 91/81] m.w.N.).

Der erkennende Senat ist an dieser Entscheidung gehindert, weil das Berufungsgericht - von seinem Rechtsstandpunkt aus zu Recht - keine tatsächlichen Feststellungen zu den hier entscheidungserheblichen Fragen getroffen hat. Die Sache ist deshalb zu anderweitiger Verhandlung und Entscheidung an das Berufungsgericht zurückzuverweisen.