Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 22.03.1984, Az.: BVerwG 6 P 8.82

I.

Zwischen den Verfahrensbeteiligten ist streitig, ob der Gesamtpersonalrat bei der Stadt Dortmund, der Antragsteller, seine Zustimmung zu der beabsichtigten Besetzung der Stelle des Sachbearbeiters für Aufgaben nach dem Datenschutzgesetz verweigern durfte und dies ordnungsgemäß getan hat.

Für die Aufgaben nach dem Datenschutzgesetz sieht der Stellenplan der Stadtverwaltung Dortmund seit dem Jahre 1979 eine Planstelle im Bereich des Hauptamtes vor; sie wurde im April 1979 verwaltungsintern ausgeschrieben. Es bewarben sich drei Beschäftigte. Unter dem 14. Mai 1979 bat der Personaldezernent der Stadt Dortmund "den Personalrat" um Zustimmung zur Umsetzung des Bewerbers S. auf diese Planstelle. Der Antragsteller, dem der Vorschlag zugeleitet wurde, verweigerte die Zustimmung. Mehrere weitere Versuche des Personaldezernenten, die Zustimmung des Antragstellers zu erreichen, schlugen ebenfalls fehl. Der Antragsteller begründete seine ablehnende Haltung mit Bedenken gegen die beabsichtigte Eingliederung des Sachbearbeiters für die Aufgaben nach dem Datenschutzgesetz in das Hauptamt. Er meinte, der Datenschutzbeauftragte dürfe nicht bei dem Amt beschäftigt sein, das für die Datenverarbeitung zuständig sei. Seine organisatorische Zuordnung zum Bereich des Personal- und Organisationsdezernenten verschaffe diesem zudem die im Widerspruch zum Personalvertretungsrecht stehende Möglichkeit, den Personalrat mit Hilfe des Datenschutzbeauftragten zu kontrollieren.

Der Oberstadtdirektor der Stadt Dortmund, der Beteiligte, sah darin keine ausreichende Begründung der Entscheidung des Antragstellers und betrachtete die beabsichtigte Umsetzung des Bewerbers S. als gemäß § 66 Abs. 3 LPVG NW gebilligt. S. wurde in die Stelle des Sachbearbeiters für die Aufgaben nach dem Datenschutzgesetz umgesetzt.

Der Antragsteller hat daraufhin das personalvertretungsrechtliche Beschlußverfahren eingeleitet und beantragt,

Das Verwaltungsgericht hat den Antrag zurückgewiesen, die Beschwerde des Antragstellers blieb erfolglos, im wesentlichen aus folgenden Gründen:

Der Antragsteller sei antragsbefugt, obwohl neben ihm ein Personalrat für die Städtischen Kliniken als personalvertretungsrechtlich verselbständigter Dienststelle und ein Personalrat für den übrigen Bereich der Stadtverwaltung als Stammdienststelle bestehe. Denn für die Beteiligungsbefugnisse der verschiedenen Personalvertretungen sei die Entscheidungsbefugnis der Dienststelle maßgebend, auf deren Bereich sich die beabsichtigte Maßnahme erstrecke. Da die Umsetzung des Bewerbers S. nur den Bereich der Stammdienststelle betreffe, sei entscheidend, ob der Beteiligte sie als Leiter dieser Dienststelle oder als Leiter der Gesamtdienststelle verfügt habe. Aus kommunalverfassungsrechtlichen Erwägungen sei das Letztere anzunehmen. Daraus ergebe sich die Antragsbefugnis des Antragstellers.

Das Feststellungsbegehren sei jedoch unbegründet, weil die Zustimmungsverweigerung des Antragstellers nicht den Anforderungen des § 66 Abs. 3 LPVG NW entspreche. Sie sei dem Dienststellenleiter zwar fristgerecht mitgeteilt worden, jedoch nicht "unter Angabe der Gründe", so daß die Umsetzung des S. als gebilligt gelte. Der Begründungspflicht werde nicht genügt, wenn die Zustimmung mißbräuchlich verweigert werde; denn eine auf mißbräuchlichen Erwägungen beruhende Verweigerung sei einer ohne Gründe erfolgten Verweigerung gleichzustellen. Im vorliegenden Fall sei die Zustimmungsverweigerung unbeachtlich gewesen, weil die vom Antragsteller dafür angeführten Erwägungen sein Mitbestimmungsrecht bei der beabsichtigten Umsetzung ersichtlich nicht hätten berühren können. Er habe lediglich Gesichtspunkte organisatorischer Art angeführt, für deren Berücksichtigung im Rahmen des Mitbestimmungsrechts bei einer Umsetzung kein Raum sei.

Gegen diesen Beschluß richtet sich die vom Beschwerdegericht zugelassene Rechtsbeschwerde des Antragstellers, mit der er die Auffassung vertritt, die Gründe, aus denen er seine Zustimmung zur Umsetzung des Bewerbers S. verweigert habe, seien sachbezogen gewesen und hätten berücksichtigt werden müssen, weil das Personalvertretungsgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen die möglichen Verweigerungsgründe ihrem Gegenstand nach nicht festlege.

Der Antragsteller beantragt sinngemäß,

den Beschluß des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen - Fachsenat für Landespersonalvertretungssachen - vom 24. Februar 1982 und den Beschluß des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen - Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen - vom 28. Mai 1980 aufzuheben und festzustellen, daß der Antragsteller seine Zustimmung zu der Umsetzung des Stadtamtmanns S. in die Planstelle Orga Nr.: 10 01 0015 010 ordnungsgemäß verweigert hat.

Der Beteiligte tritt der Rechtsbeschwerde entgegen und verteidigt den angefochtenen Beschluß.

II.

Die zulässige Rechtsbeschwerde bleibt ohne Erfolg. Die Vorinstanzen haben den Antrag im Ergebnis zu Recht zurückgewiesen. Dies hätte jedoch nicht aus Sachgründen, sondern schon deswegen geschehen müssen, weil der Antragsteller an der Umsetzung des S. nicht zu beteiligen war und daher kein schutzwürdiges Interesse an der begehrten Feststellung hat.

Das Beschwerdegericht hat zutreffend festgestellt, daß die Umsetzung des S. allein die Stadtverwaltung Dortmund als Stammdienststelle betraf und daß der Beteiligte, der sie verfügt hat, Dienststellenleiter sowohl dieser Dienststelle als auch der Gesamtdienststelle ist. Der Auffassung des Beschwerdegerichts, unter diesen Umständen bestimme sich die an der Maßnahme zu beteiligende Personalvertretung nach der weitergehenden Entscheidungsbefugnis des Beteiligten als Leiter der Gesamtdienststelle, kann jedoch nicht gefolgt werden. Der Senat hat hierzu in seinem zur Veröffentlichung in der Entscheidungssammlung bestimmten Beschluß vom 15. August 1983 - BVerwG 6 P 18.81 - auf der Grundlage der Vorschriften des Personalvertretungsgesetzes für das Land Niedersachsen vom 3. November 1980 - Nds. PersVG - (Nieders. GVBl. S. 399) ausgeführt:

"Im Regelfall wird bei einer Dienststelle ein Personalrat gebildet, der die Gesamtheit der bei der Dienststelle Beschäftigten repräsentiert (§ 12 Abs. 1 Nds.PersVG) und vom Dienststellenleiter an allen beteiligungspflicht igen Angelegenheiten zu beteiligen ist, in denen die Dienststelle zur Entscheidung befugt ist (BVerwGE 12, 194 lt;195 f.gt;). Diese Einheit auf Seiten der Personalvertretung wird aufgegeben, wenn die oberste Dienstbehörde Nebenstellen oder Teile der Dienststelle auf Beschluß der Mehrheit der Bediensteten oder mit deren Zustimmung aus eigener Entschließung zu Dienststellen im Sinne des Niedersächsischen Personalvertretungsgesetzes erklärt und damit personalvertretungsrechtlich verselbständigt (§ 6 Abs. 3 Nds.PersVG). In diesem Fall sind - nach dem eingangs dargestellten Grundsatz - bei den einzelnen verselbständigten "Dienststellen" Personalräte zu bilden, die neben den Personalrat der nunmehr auf die 'Stammdienststelle' reduzierten früheren Gesamtdienststelle treten, während dem Leiter der Gesamtdienststelle aus personalvertretungsrechtlicher Sicht eine Doppelfunktion als Leiter dieser Dienststelle und als Leiter der in ihrem Rahmen bestehenden Stammdienststelle zuwächst. Im Hinblick darauf, daß jeder der Personalräte nur einen Teil der Bediensteten der Gesamtdienststelle, nämlich die Bediensteten des personalvertretungsrechtlich verselbständigten Dienststellenteils, repräsentiert, führt diese 'Aufspaltung' der Personalvertretung zugleich zu einer Beschränkung der Beteiligungsbefugnisse der einzelnen Personalräte. Jeder von ihnen ist aufgrund der Wahl, aus der er hervorgegangen ist, nur legitimiert an Angelegenheiten mitzuwirken, die der jeweilige Dienststellenleiter in bezug auf die 'Dienststelle' trifft, bei der er gebildet ist. Denn er hat nur das Mandat der Bediensteten dieser 'Dienststelle'. Ihm fehlt es hingegen an einer originären Zuständigkeit in Angelegenheiten, die dadurch über den Rahmen der 'Dienststelle' hinausgreifen, bei der er gebildet worden ist, daß sie sich auf mehrere, innerhalb der verwaltungsorganisatorischen Gesamtdienststelle bestehende personalvertretungsrechtlich verselbständigte Dienststellenteile oder auf die Gesamtdienststelle beziehen oder vom Leiter der Gesamtdienststelle für eine verselbständigte Dienststelle getroffen werden (§ 83 Satz 1 Nds.PersVG, zweiter Alternative). Denn keiner der bei den einzelnen Dienststellenteilen gebildeten Personalräte ist zugleich bei der Gesamtdienststelle gebildet und repräsentiert alle Bediensteten der Gesamtdienststelle; ihnen allen fehlt vielmehr die Legitimation, gegenüber dem Leiter der Gesamtdienststelle im Interesse aller dieser Bediensteten oder der Bediensteten einer verselbständigten Dienststelle tätig zu werden. Die dadurch entstehende Lücke auf Seiten der Personalvertretung schließt das Gesetz mit der Verpflichtung, in einer personalvertretungsrechtlich 'aufgespaltenen' Dienststelle eine gemeinschaftliche Personalvertretung, den Gesamtpersonalrat, zu bilden (§ 63 Abs. 1 Nds.PersVG), der in solchen Angelegenheiten tätig werden kann, in denen den Personalräten der einzelnen Dienststellenteile die Legitimation zur Beteiligung fehlt. Seine gesetzlich vorgeschriebene Bildung bewirkt, daß dem Dienststellenleiter und den von ihm Beauftragten auch in einer personalvertretungsrechtlich 'aufgespaltenen' Dienststelle in allen beteiligungspflichtigen Angelegenheiten auf Seiten der Personalvertretung ein legitimierter Partner gegenübersteht.

Aus dem das Personalvertretungsrecht beherrschenden, vom Verwaltungsgericht als 'Partnerschaftsprinzip' bezeichneten Grundsatz, daß an den Entscheidungen des Dienststellenleiters jeweils die Personalvertretung zu beteiligen ist, die die von der Entscheidung betroffenen Bediensteten auf der untersten gemeinsamen Ebene repräsentiert, folgt, daß sich die Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats auf die Angelegenheiten beschränkt, an denen die Personalräte der einzelnen personalvertretungsrechtlich verselbständigten Dienststellenteile aus den dargestellten Gründen nicht mitwirken können. Insoweit weist seine Stellung im Verhältnis zu diesen Personalräten in der Tat Ähnlichkeiten mit der Stellung der Stufenvertretungen auf, deren Zuständigkeit sich ebenfalls daraus ergibt, daß sie die unterste gemeinsame Personalvertretung der Bediensteten sind, auf die sich Entscheidungen einer Mittelbehörde oder der obersten Dienstbehörde auswirken. Diese Ähnlichkeit rechtfertigt es, daß § 63 Abs. 2 Nds.PersVG hinsichtlich der Wahl, der Wahlperiode, der Amtszeit und der Geschäftsführung des Gesamtpersonalrats auf die Vorschriften verweist, die für die Stufenvertretungen gelten.

Der Gesamtpersonalrat ist den Personalräten der personalvertretungsrechtlich verselbständigten Dienststellenteile nach alledem zwar gleichgeordnet - sie alle sind Personalvertretungen der untersten Stufe -, er ist jedoch nur an Angelegenheiten zu beteiligen, in denen die Personalräte der verselbständigten Dienststellenteile mangels Legitimation nicht mitwirken oder mitbestimmen können. Gegen diese 'Auffangzuständigkeit' äußert der Beschwerdeführer zu Unrecht Bedenken. Sie folgt, wie dargelegt, aus den Grundprinzipien des Personalvertretungsrechts. Das hat der Senat zu dem insoweit vergleichbaren Verhältnis von örtlichem Personalrat zu Bezirkspersonalrat bereits in BVerwGE 50, 80 [BVerwG 19.12.1975 - VII P 15/74] dargelegt.

...

Die Bedenken, die das Oberverwaltungsgericht Lüneburg im Beschluß vom 19. Dezember 1979 - P OVG L 5/79 (Nds.) - gegen seine mit der hier vertretenen Auffassung übereinstimmende frühere Rechtsprechung (Beschluß vom 28. September 1973 - P OVG L 3/73 (Nds.) - lt;a.a.O.gt;) äußert, greifen nicht durch. Die nunmehr von dem Oberverwaltungsgericht vertretene Ansicht, die Beteiligungsbefugnis des Gesamtpersonalrats knüpfe allein daran an, daß es dem Dienststellenleiter gesetzlich oder verwaltungsintern vorbehalten sei, in der beteiligungspflichtigen Angelegenheit innerhalb der Gesamtdienststelle zu entscheiden, läßt sich nicht, wie das Oberverwaltungsgericht meint, ohne weiteres aus dem Wortlaut des § 83 Satz 1 Nds.PersVG herleiten; wie dargelegt, ist dieser nicht eindeutig. Vor allem aber läßt das Oberverwaltungsgericht den das Personalvertretungsrecht beherrschenden Grundsatz außer Betracht, daß der Dienststellenleiter stets die Personalvertretung zu beteiligen hat, die ihm in bezug auf die zu treffende Maßnahme am unmittelbarsten gegenübersteht, weil sie das auf den Kreis der betroffenen Bediensteten am engsten bezogene Mandat besitzt. Seine Auffassung hätte demgegenüber zur Folge, daß der Personalrat der Stammdienststelle jede Zuständigkeit verlöre, weil keine Entscheidung des Leiters der Gesamtdienststelle denkbar ist, die er nach seiner behördeninternen Zuständigkeit nur für die Stammdienststelle, nicht aber für die verselbständigten Dienststellen treffen darf."

Diese Erwägungen haben auch im vorliegenden Fall zu gelten. Sie führen zur Zurückweisung der Rechtsbeschwerde, ohne daß auf die Frage einzugehen ist, ob die Gründe, die der Antragsteller für seine Entscheidung, die Zustimmung zur Umsetzung des S. zu verweigern, angeführt hat, im Sinne des § 66 Abs. 3 Satz 4 LPVG NW rechtserheblich waren oder nicht.