I.

Die Klägerin wendet sich gegen die Heranziehung zu Kanalbenutzungsgebühren 1975 für ihre im Gebiet der beklagten Stadt Hannover liegenden Betriebsgrundstücke. Diese Grundstücke gehörten bis zu der zum 1. März 1974 erfolgten Eingliederung in das Gebiet der Beklagten überwiegend zum Gebiet der Stadt Langenhagen (Ortsteil Wiesenau) und zu einem geringen Teil zum Gebiet der Stadt Hannover (alt). Die Grundstücke entwässerten in Anlagen des Abwasserverbandes Osterriede, deren sich die Stadt Langenhagen zur Beseitigung der Abwässer in ihrem Gebiet bediente. Für die Einleitung in diese Anlage erhob die Stadt Langenhagen Gebühren. Nach der kommunalen Neugliederung wurden die Grundstücke der Klägerin im Jahr 1975 wie bisher in die Anlagen des Abwasserverbandes entwässert. Eine technische Verbindung dieser Anlagen mit den Entwässerungsanlagen der Stadt Hannover erfolgte nicht.

Mit Bescheid vom 21. April 1976 zog die Beklagte die Klägerin aufgrund der Abgabenordnung für die Stadtentwässerung der Landeshauptstadt Hannover vom 18. November 1973 i.d.F. der Änderungssatzung vom 28. November 1974 zu Kanalbenutzungsgebühren für das Jahr 1975 von 551.878,72 DM heran. Dabei legte sie aus Billigkeitsgründen diejenigen - niedrigeren - Gebührensätze zugrunde, welche die Abgabenordnung für andere eingegliederte Gebietsteile für den Zeitraum des Jahres 1975 vorsah.

Mit der Anfechtungsklage hat die Klägerin geltend gemacht, eine Gebührenpflicht bestehe gegenüber der Beklagten nicht, weil sie nicht die Entwässerungsanlagen der Beklagten, sondern die Entwässerungsanlagen des Abwasserverbandes Osterriede benutzt habe. Allenfalls könne sie anteilig zu den Kosten herangezogen werden, die die Beklagte für die Abnahme von Abwasser an den Abwasserverband Osterriede abführe. Auch erfordere das Äquivalenzprinzip eine Gebührendegression.

Das Verwaltungsgericht hat durch Urteil vom 21. September 1977 den die Kanalbenutzungsgebühren 1975 betreffenden Bescheid aufgehoben. Es hat ausgeführt, nach § 7 der Abgabenordnung könne eine Kanalbenutzungsgebühr nur für Grundstücke erhoben werden, die an die öffentliche Entwässerungsanlage der Beklagten angeschlossen seien. Die Anlagen des Abwasserverbandes Osterriede seien jedoch nicht "städtisches Kanalnetz" im Sinne des § 1 Buchst. B Abs. 1 der Abwassersatzung für die Landeshauptstadt Hannover vom 20. Februar 1975.

Die Beklagte hat Berufung eingelegt und ihre Abwassersatzung durch Änderungssatzung vom 13. April 1978 mit Rückwirkung auf den 13. März 1975 dahin ergänzt, daß sie sich u.a. in den Ortsteilen Friedenau und Wiesenau der Anlagen und Einrichtungen des Abwasserverbandes Osterriede als öffentliche Entwässerungsanlage bediene und daß die öffentliche Entwässerungsanlage im Sinne dieser Satzung auch aus den im Stadtgebiet liegenden Anlagen und Einrichtungen des Abwasserverbandes Osterriede bestehe.

Das Oberverwaltungsgericht hat durch Urteil vom 25. September 1980 das Urteil des Verwaltungsgerichts geändert und die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt:

Die Klage sei unbegründet. Die Beklagte könne die veranlagte Gebühr beanspruchen. Nach § 7 der Abgabenordnung werde die Kanalbenutzungsgebühr für alle Grundstücke erhoben, die an die öffentliche Entwässerungsanlage angeschlossen seien oder in diese entwässerten. Die Anlagen des Abwasserverbandes Osterriede, in welche die Betriebsgrundstücke der Klägerin entwässerten, gehörten gemäß § 1 Buchst. B Abs. 1 Buchst. f der mit Rückwirkung zum 13. März 1975 in Kraft getretenen Änderungssatzung vom 13. April 1978 zur Abwassersatzung zu der öffentlichen Entwässerungsanlage der Beklagten. Ob bereits die Abgabenordnung von 1973/1974 eine Abgabenpflicht ausgelöst habe, könne offenbleiben. Selbst wenn dies nicht zutreffe und infolgedessen die Gebührenpflicht der Klägerin erst rückwirkend durch die Änderungssatzung geschaffen worden sei, bestünden keine Bedenken. Die Rückwirkung der Änderungssatzung auf den 13. März 1975 sei verfassungsrechtlich zulässig, weil sie eine Satzungslücke schließe. Im nach der kommunalen Neugliederung zunächst fortgeltenden Satzungsrecht der Stadt Langenhagen sei bestimmt gewesen, daß sich die Stadt Langenhagen zur unschädlichen Ableitung und Beseitigung der Abwässer der Anlagen des Abwasserverbandes Osterriede bediene. Die Beklagte habe das bisherige Ortsrecht in den eingemeindeten Gebietsteilen durch § 28 der Änderungssatzung vom 28. November 1974 zur Abgabenordnung aufgehoben, ohne den jeweiligen Besonderheiten in den eingemeindeten Gebieten durch eine entsprechende Satzungsregelung Rechnung zu tragen. Dadurch sei eine Satzungslücke entstanden, ohne deren Schließung die Grundstückseigentümer in den eingegliederten Gebietsteilen einer Gebührenpflicht entgangen wären. Darin habe eine mit dem System des Abgabenrechts unvereinbare Begünstigung gelegen. Der sich so ergebende Ausfall hätte von der Gesamtheit der übrigen Benutzer getragen werden müssen, was mit dem Grundsatz der Gleichbehandlung aller Gebührenschuldner nicht vereinbar sei. Angesichts dessen habe die Beklagte die Lücke durch eine rückwirkende Satzungsregelung beseitigen dürfen, zumal ein Vertrauen der Grundstückseigentümer, nach der kommunalen Gebietsreform nicht mehr zu Benutzungsgebühren herangezogen werden zu können, zu keinem Zeitpunkt bestanden habe und jedenfalls nicht schutzwürdig sei.

Der angefochtene Bescheid verletze weder das Äquivalenznoch das Kostendeckungsprinzip. Die Ansicht der Klägerin, daß sie anteilig nur zu den Beiträgen herangezogen werden könne, die die Beklagte an den Abwasserverband abgeführt habe, treffe nicht zu. Die Beklagte habe von der zulässigen Möglichkeit Gebrauch gemacht, mehrere technisch selbständige Entwässerungssysteme rechtlich als eine Einrichtung zu behandeln und einheitliche Gebühren von ihren Benutzern zu erheben. Ein Rechtsanspruch auf eine Gebührendegression bestehe nicht.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Bundesverwaltungsgericht zugelassene Revision der Klägerin, mit welcher diese die Verletzung materiellen Bundesrechts rügt und die Aufhebung des Berufungsurteils sowie die Zurückweisung der Berufung der Beklagten begehrt.

Die Beklagte tritt der Revision entgegen.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er hält das Berufungsurteil für im Ergebnis zutreffend.

II.

Die Revision hat Erfolg. Sie führt zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht (§ 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO).

Das angefochtene Urteil beruht auf einer Verletzung von Bundesrecht (S 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Das Berufungsgericht hat die Frage, ob die Klägerin aufgrund der Abgabenordnung i.d.F. der Änderungssatzung vom 28. November 1974 für das Jahr 1975 gebührenpflichtig geworden ist, offengelassen. Es hat ausgeführt, die Gebührenpflicht sei jedenfalls aufgrund der Satzung vom 13. April 1978 entstanden. Diese Satzung habe die Abwassersatzung der Beklagten dahin geändert, daß deren öffentliche Entwässerungsanlage auch aus den im Stadtgebiet liegenden Anlagen und Einrichtungen des Abwasserverbandes Osterriede bestehe. Die der Änderungssatzung vom 13. April 1978 beigelegte Rückwirkung auf den 13. März 1975 sei durch § 2 Abs. 3 Satz 1 NKAG gedeckt. Danach könnten Satzungen innerhalb der verfassungsrechtlichen Grenzen rückwirkend erlassen werden. Verfassungsrechtliche Grenzen für die Rückwirkung seien hier nicht überschritten, weil die Änderungssatzung vom 13. April 1978 eine Satzungslücke geschlossen habe und ein entgegenstehendes Vertrauen der Klägerin jedenfalls nicht schutzwürdig sei. Diese Auffassung verstößt gegen den aus Art. 20 GG folgenden Grundsatz des Vertrauensschutzes, soweit die von der Klägerin im Jahr 1975 benutzte Entwässerungsanlage durch die (gebühren)rechtliche Zuordnung zu einer anderen Anlage rückwirkend verändert worden ist und der Klägerin daraus höhere Gebühren erwachsen.

Zwar war es entgegen der Auffassung der Revision der Beklagten durch Bundesverfassungsrecht nicht verwehrt, die im Jahr 1975 erfolgte Benutzung der Entwässerungsanlage überhaupt nachträglich einer Gebührenpflicht zu unterwerfen. Gegenüber der darin liegenden - echten - Rückwirkung kann sich die Klägerin nicht schon dem Grunde nach auf einen entgegenstehenden Vertrauensschutz berufen. Die Klägerin hat während des Jahres 1975 Abwasser in die seit je gebührenpflichtige Abwasseranlage des Abwasserverbandes Osterriede eingeleitet. Sie konnte nicht schutzwürdig annehmen, daß sie diese Leistung infolge der kommunalen Änderung nunmehr unentgeltlich in Anspruch nehmen dürfe. Sofern sie überhaupt erkannte, daß im Zusammenhang mit der Neugliederung eine Satzungslücke entstanden war und dies das Entstehen einer Gebührenpflicht hinderte, mußte sie damit rechnen, daß der Ortsgesetzgeber die entstandene Normlücke schon im Interesse der Gleichbehandlung der betroffenen Bürger durch die rückwirkende Schaffung eines satzungsrechtlichen Gebührentatbestandes schließen würde (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 24. Juli 1957 - 1 BvL 23/52 - BVerfGE 7, 89 [94], vom 16. Oktober 1957 - 1 BvL 13/56, 46/56 - BVerfGE 7, 129 [152] undvom 23. März 1971 - 2 BvL 2/66, 2 BvR 168, 196, 197, 210, 472/66 - BVerfGE 30, 367 [388] sowieUrteil vom 19. Dezember 1961 - 2 BvL 6/59 - BVerfGE 13, 261 [272]; vgl. fernerUrteil vom 19. Februar 1971 - BVerwG VII C 43.67 - BVerwGE 37, 252 [255]).

Zuzustimmen ist dem Berufungsgericht ferner darin, daß es der bundesverfassungsrechtliche Grundsatz des Vertrauensschutzes der Beklagten nicht verwehrte, bei der rückwirkenden Schließung der ortsrechtlichen Normlücke die Klägerin einer - gemessen an dem für sie bisher geltenden Ortsrecht der Stadt Langenhagen - höheren Gebührenpflicht zu unterwerfen, soweit die Erhöhung des Gebührensatzes auf allgemeinen Kostensteigerungen oder auf dem Wegfall der Gebührendegression beruht. Ein Vertrauen der Klägerin darauf, bei Betrieb und Unterhaltung der Entwässerungsanlage im Jahr 1975 würden Kostensteigerungen gegenüber den vorhergehenden Jahren nicht entstehen, ist nicht schutzwürdig. Mit solchen Kostensteigerungen mußte die Klägerin rechnen. Gleichfalls konnte die Klägerin nicht schutzwürdig darauf vertrauen, daß für sie nach der Eingliederung in das Gebiet der Beklagten die zuvor im Ortsrecht der Stadt Langenhagen geregelte Gebührendegression beibehalten werde. Da weder aus dem Äquivalenzprinzip noch aus dem Gleichheitssatz ein Anspruch auf eine Gebührendegression besteht (vgl.Beschluß vom 25. Februar 1972 - BVerwG VII B 92.70 - Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 13 S. 27 [30];Urteil vom 6. Mai 1977 - BVerwG VII C 67.75 - Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 34 S. 26 [30]), steht die Entscheidung über die Gewährung einer Gebührendegression im ortsgesetzgeberischen Ermessen der Gemeinde. Das im Zeitpunkt der Eingemeindung geltende Ortsrecht der Beklagten sah eine Gebührendegression nicht vor. Die Klägerin mußte deshalb für zumindest ungewiß halten, ob sich die Beklagte zur Gewährung einer Gebührendegression entschließen werde.

Das Berufungsurteil verstößt jedoch gegen Art. 20 GG, soweit es für verfassungsrechtlich zulässig hält, daß die Klägerin durch eine nachträglich erlassene Satzung zu ihrem Nachteil gebührenrechtlich so behandelt werden soll, wie wenn sie das Abwasser von ihren Betriebsgrundstücken im Jahr 1975 in eine (Gesamt)Abwasseranlage der Beklagten eingeleitet hätte. Die Klägerin durfte schutzwürdig darauf vertrauen, für das Jahr 1975 allenfalls mit einem Anteil an Kosten belastet zu werden, die für die von ihr benutzte Anlage entstanden sind, genauer: die der Beklagten gegenüber dem Abwasserverband Osterriede für dieses Jahr entstanden sind. Das ergibt sich aus folgenden Erwägungen:

Die im Stadtgebiet der Beklagten liegenden Anlagen des Abwasserverbandes Osterriede, die von den Entwässerungsanlagen der Beklagten technisch getrennt sind, waren nach dem im Jahr 1975 geltenden Ortsrecht gebühren- und anstaltsrechtlich kein Bestandteil der (Gesamt-)Entwässerungsanlage der Beklagten. Das folgt aus den das Revisionsgericht bindenden (§ 173 VwGO, § 562 ZPO) Ausführungen des Berufungsgerichts zur Anwendung und Auslegung des einschlägigen Landes- sowie Satzungsrechts: Das Berufungsgericht hat sich einer Entscheidung enthalten, ob die Abwassersatzung in ihrer alten Fassung bestimmt genug war, um annehmen zu dürfen, daß die im Stadtgebiet liegenden Anlagen und Einrichtungen des Abwasserverbandes Osterriede ein Bestandteil der Entwässerungsanlage der Beklagten geworden seien. Es hat vielmehr - auch für das Revisionsverfahren hinzunehmen - unterstellt, daß dies nicht der Fall war. Gleichzeitig hat es jedoch festgestellt, daß das Grundstück der Klägerin in der fraglichen Zeit unverändert "an die Abwasseranlage des Abwasserverbandes angeschlossen war", in diese Anlage "entwässerte" und "damit der Gebührentatbestand erfüllt" war (UA S. 15).

Bei dieser Sachlage durfte die Klägerin im Zeitpunkt der Benutzung der Anlagen des Abwasserverbandes Osterriede schutzwürdig davon ausgehen, daß sie nur die anteiligen Kosten dieser Anlage zu tragen habe. In diesem Vertrauen wird die Klägerin jedoch durch die Rückwirkung der Änderungssatzung vom 13. April 1978 zur Abwassersatzung verletzt, weil diese Satzung die Klägerin gebührenrechtlich so stellt, wie wenn sie eine für das gesamte Stadtgebiet der Beklagten bestehende einheitliche Entwässerungsanlage benutzt hätte. Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes gestatten es der Beklagten deshalb nur, die Klägerin für das Jahr 1975 nachträglich einer Gebührenpflicht zu unterwerfen, welche ihrer Höhe nach anteilig diejenigen Kosten deckt, die der Beklagten für dieses Jahr dem Abwasserverband Osterriede gegenüber entstanden sind.

Da die verfassungsrechtlich zulässige Höhe der Gebühr aufgrund der tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts nicht ermittelt werden kann, ist die Sache an das Berufungsgericht zurückzuverweisen, damit dieses die erforderlichen Tatsachenfeststellungen treffen und auf deren Grundlage die erforderliche weitere Beurteilung vornehmen kann. Für den Fall, daß sich in diesem Zusammenhang dem Berufungsgericht erneut die Frage stellen sollte, ob die alte Abgabensatzung der Beklagten bestimmt genug war, um annehmen zu dürfen, daß die im Stadtgebiet liegenden Anlagen und Einrichtungen des Abwasserverbandes Osterriede zur Entwässerungsanlage der Beklagten gehörten, mag darauf hingewiesen werden, daß das Bundesrecht für die Beantwortung dieser Frage nichts hergibt. Im übrigen wird das Berufungsgericht gegebenenfalls noch ergänzend zu prüfen haben, aus welchen Gründen die rückwirkende Änderungssatzung vom 13. April 1978 einen Gebührentatbestand auch für die vor dem Rückwirkungszeitpunkt (13. März 1975) erfolgte Benutzung der Abwasseranlage darstellt.