I.

Die Beteiligten streiten darüber, ob die Klägerin als Industrie- und Handelskammer gemäß § 17 Abs. 2 des Gesetzes zur Verbesserung der betrieblichen Altersversorgung vom 19. Dezember 1974 (BGBl. I S. 3610) - BetrAVG - von der Beitragspflicht zur Insolvenzsicherung befreit ist.

Die Klägerin, die ihren Bediensteten eine betriebliche Altersversorgung durch unmittelbare Versorgungszusagen gewährt, wurde vom Beklagten durch Bescheid vom 26. November 1976 zu vorläufigen Beitragen in Höhe von 647,50 DM (für 1976) und 323,75 DM (für 1977) herangezogen. Nach erfolglosem Widerspruch hat die Klägerin Anfechtungsklage erhoben, die durch Urteil des Verwaltungsgerichts Oldenburg - Kammer Aurich - vom 15. Januar 1979 abgewiesen worden ist. Zur Begründung des Urteils ist ausgeführt: Der Konkurs der Klägerin sei nicht "unzulässig" im Sinne der ersten Alternative des § 17 Abs. 2 BetrAVG. Es sei von der grundsätzlichen Konkursfähigkeit von juristischen Personen des öffentlichen Rechts auszugehen. Entgegen der Ansicht der Klägerin gebe es auch keinen Rechtssatz, nach welchem wenigstens diejenigen Körperschaften des öffentlichen Rechts nicht konkursfähig seien, die ebenso wie der Bund und die Länder dauernd staatliche Aufgaben erfüllten, der Staatsaufsicht unterlägen und außerdem von ihren Mitgliedern grundsätzlich unbeschränkt Beiträge nachfordern könnten. Eine faktische Konkursunfähigkeit genüge nach dem Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung nicht. Die Zahlungsfähigkeit der Klägerin sei auch nicht "kraft Gesetzes" durch den Bund, das Land oder eine Gemeinde gesichert (zweite Alternative des § 17 Abs. 2 BetrAVG). Die bestehenden gesetzlichen Bestimmungen, wie z.B. §§ 3 Abs. 2 und 11 Abs. 1 des Gesetzes zur vorläufigen Regelung des Rechts der Industrie- und Handelskammern vom 18. Dezember 1956 (BGBl. I S. 920) - IHKG - gewährleisteten lediglich in ihrem wir schaftlichen Gesamtergebnis, daß faktisch ein Konkurs der Industrie- und Handelskammern ausgeschlossen sei. Gewohnheitsrecht könne nicht zur Anwendung des § 17 Abs. 2 zweite Alternatvie führen. Auch eine analoge Anwendung der Vorschrift scheide aus, da keine Gesetzeslücke vorliege.

Mit Zustimmung des Beklagten und nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht hat die Klägerin gegen das vorbezeichnete Urteil Sprungrevision eingelegt (§ 134 VwGO). Die Klägerin hat unter ausführlicher Erläuterung ihres Rechtsstandpunktes eine Verletzung der §§ 1, 2 Abs. 1, 3 Abs. 1 bis 3 und 11 IHKG gerügt. Aus Vorschriften, die das Konkursverfahren bei juristischen Personen des öffentlichen Rechts regelten, dürfe nicht gefolgert wenden, daß der Konkurs über Körperschaften des öffentlichen Rechts grundsätzlich zulässig sei. Jedenfalls sei der Konkurs über solche juristische Personen des öffentlichen Rechts von Rechts wegen unzulässig, die - wie die Klägerin - ähnlich wie der Staat staatliche Aufgaben wahrnähmen und eine Zwangsmitgliedschaft sowie ein unbeschränktes Recht zur Beitragserhebung hätten. Dabei knüpfe die Unzulässigkeit des Konkurses über solche juristischen Personen des öffentlichen Rechts in erster Linie an ihre Aufgabenstellung an, während die übrigen Merkmale diese sicherten und es erlaubten, auch im Hinblick auf die Stellung dieser juristischen Personen im Wirtschaftsleben, einen Konkurs für unzulässig zu erklären. Dies wird von der Klägerin in der Revisionsschrift ausführlich begründet. Auch Überlegungen zu § 882 a ZPO und § 1 Abs. 2 KO führten zu dem Ergebnis, daß ein Konkurs der Klägerin nach der Gesetzeslage ausgeschlossen sei, weil sie kein der Zwangsvollstreckung und damit dem Konkurs unterliegendes Vermögen habe. Eine ausdrückliche Ausschlußregelung werde nicht gefordert.

Für die zweite Alternative des § 17 Abs. 2 BetrAVG ergebe sich das im Schrifttum und Rechtsprechung teilweise angenommene Erfordernis einer in einem formellen Gesetz ausdrücklich angeordneten oder übernommenen Zahlungssicherung weder aus dem Wortlaut noch aus der Entstehungsgeschichte der Vorschrift. Vielmehr folge aus der Entstehungsgeschichte der Bestimmung, daß das Merkmal "kraft Gesetzes" nur solche Zahlungssicherungen nicht genügen lasse, die auf rechtsgeschäftlichen Erklärungen (Vertrag, Verwaltungsakt) beruhten; "kraft Gesetzes" bedeute im übrigen aber, wie stets, Sicherung kraft jeder Rechtsnorm. Deshalb könne sich die normative Sicherung der Zahlungsfähigkeit juristischer Personen des öffentlichen Rechts nicht nur aus formellen Gesetzen, sondern auch aus der Gesamtheit normativer Regelungen und aus dem Gewohnheitsrecht ergeben. Ihre eigene Sicherung der Zahlungsfähigkeit sei in den Organisationsvorschriften des IHKG (Zwangsmitgliedschaft, unbeschränkte Beitragspflicht der Kammerangehörigen, Rechnungsprüfung, Staatsaufsicht) und in dem gewohnheitsrechtlichen Institut der Anstaltslast zu finden.

Die Klägerin beantragt,

Der Beklagte beantragt,

Er und auch der am Verfahren beteiligte Oberbundesanwalt halten das angefochtene Urteil für richtig und verteidigen es mit Rechtsausführungen.

II.

A.

Die Sprungrevision der Klägerin ist zulässig, weil der Beklagte ihr zugestimmt und das Verwaltungsgericht sie durch Beschluß vom 13. März 1979 antragsgemäß zugelassen hat (§ 134 Abs. 1 VwGO).

B.

Die Revision ist jedoch unbegründet. Das angefochtene Urteil verletzt nicht Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).

1.

Der Rechtsweg zu den Gerichten der allgemeinen Verwaltungsgerichtsbarkeit ist von der Vorinstanz zu Recht bejaht worden. Die von der Klägerin erhobene Anfechtungsklage betrifft eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Zwar ist der Beklagte ein privatrechtlich organisierter Verein. Das Gesetz zur Verbesserung der betrieblichen Altersversorgung vom 19. Dezember 1974 (BGBl. I S. 3610) - BetrAVG - bestimm indessen in § 10 Abs. 1, daß die Mittel für die Durchführung der Insolvenz Sicherung durch Beiträge aufgrund öffentlich-rechtlicher Verpflichtung aufgebracht werden. Dadurch ist von Gesetzes wegen klargestellt, daß die Rechtsbeziehungen zwischen den beitragspflichtigen Arbeitgebern und dem Träger der Insolvenzsicherung öffentlich-rechtlicher Art sind (vgl. auch den Bericht des Ausschusses für Arbeit und Sozialordnung zum Gesetzentwurf, BT-Drucks. 7/2843 S. 10 zu § 6 d Abs. 1). Der Bescheid des Beklagten über die Heranziehung der Klägerin zur Beitragszahlung ist daher eine hoheitliche Maßnahme und somit ein Verwaltungsakt im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG, gegen den die Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 VwGO gegeben ist.

Die hier anhängige öffentlich-rechtliche Streitigkeit über die Beitragspflicht zur Insolvenzsicherung ist auch nicht durch Bundesgesetz den Gerichten der Sozialgerichtsbarkeit ausdrücklich zugewiesen (vgl. § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Streitigkeit gehört insbesondere nicht zu den in § 51 Abs. 1 Sozialgerichtsgesetz angesprochenen (herkömmlichen) "Angelegenheiten der Sozialversicherung" (vgl. auch Meyer-Ladewig, Komm. zum Sozialgerichtsgesetz § 51 RdNr. 22).

2.

Das angefochtene Urteil nimmt zutreffend an, daß die Klägerin nicht nach § 17 Abs. 2 BetrAVG von der Beitragspflicht zur Insolvenzsicherung befreit ist. Nach dieser Vorschrift gelten die Vorschriften über die Insolvenzsicherung nicht

"für den Bund, die Länder, die Gemeinden sowie die Körperschaften, Stiftungen und Anstalten des öffentlichen Rechts, bei denen der Konkurs nicht zulässig ist, und solche juristischen Personen des öffentlichen Rechts, bei denen der Bund, ein Land oder eine Gemeinde kraft Gesetzes die Zahlungsfähigkeit sichert."

a)

Wenn danach gemäß der ersten gesetzlichen Alternative - neben Bund, Ländern und Gemeinden - solche Körperschaften des öffentlichen Rechts von der Insolvenzsicherung befreit sind, bei denen der Konkurs "nicht zulässig" ist, so kann dies schon bei der am reinen Wortlaut der Vorschrift orientierten Interpretation nur bedeuten, daß der Konkurs "rechtlich", d.h. durch Rechtsvorschrift ausgeschlossen sein muß. Zu einer solchen Auslegung zwingt nach Meinung des erkennenden Senats das Wort "zulässig"; denn da bei allen juristischen Personen - wie noch darzulegen sein wird - der Konkurs gemäß § 213 KO grundsätzlich zulässig ist, kann er nur durch eine entgegenstehende Rechtsvorschrift unzulässig werden.

Diese Wortinterpretation wird durch den Sinn und Zweck der Vorschrift, wie er sich aus der Gesamtregelung und deren Entstehungsgeschichte ergibt, auch bestätigt. Es war das erklärte sozialpolitische Ziel des Gesetzgebers, durch das BetrAVG von 1974 die betriebliche Altersversorgung, die im, allgemeinen auf den Sozialrenten aufbaut und sie bis zu einer angemessenen Gesamtversorgung zu ergänzen sucht, "sicherer und wirksamer" zu gestalten (vgl. BT-Drucks. 7/1281 S. 1). Der Bundesrat war mit dem Regierungsentwurf, der in dieser Richtung insbesondere eine weitgehende Beseitigung der Verfallbarkeit der betrieblichen Versorgungsanwartschaften, aber noch keine Insolvenzsicherung vorsah, noch nicht zufrieden. Er vertrat in seiner Stellungnahme zum Regierungsentwurf die Auffassung, daß in den Gesetzesentwurf Regelungen aufgenommen werden sollten, die den Anspruch des Arbeitnehmers auf betriebliche Altersversorgung gegen möglichst alle Formen der Insolvenz des Arbeitsgebers oder dessen Leistungsträgers absicherten. Nur auf diese Weise könne das Ziel des Gesetzentwurfes verwirklicht werden, dem Arbeitnehmer eine ergänzende Altersversorgung zu gewährleisten (BT-Drucks. 7/1281 S. 52). Die Bundesregierung teilte die Auffassung, daß die betrieblichen Versorgungsanwartschaften und -ansprüche gegen Insolvenzen der Arbeitgeber und sonstiger Versorgungsträger wirksam gesichert werden müßten (a.a.O. S. 55). Der zuständige Ausschuß für Arbeit und Sozialordnung schloß sich dieser Auffassung mit den folgenden Erwägungen an (BT-Drucks. 7/2843 S. 5):

"Versorgungsempfänger und Arbeitnehmer verlieren in aller Regel ihre Ansprüche und Anwartschaften auf Leistungen der betrieblichen Altersversorgung, wenn das Unternehmen, das die Versorgungszusage erteilt, zahlungsunfähig wird. Zwar hat das Gesetz über Konkursausfallgeld vom 17. Juli 1974 (BGBl. I S. 1481) eine gewisse Verbesserung in der Rechtsstellung der Versorgungsempfänger gebracht. Dieser verbesserte Schutz erstreckt sich jedoch nicht auf die erst nach Konkurseröffnung fällig werdenden Ansprüche und kann sich auch für die rückständigen Pensionsforderungen nur in den Fällen auswirken, in denen das dem Konkursverfahren unterliegende Vermögen des Arbeitgebers zur vollen Befriedigung wenigstens der bevorrechtigten Gläubiger ausreicht. Eine wirksame Insolvenzsicherung ist daher erforderlich, um die betriebliche Altersversorgung auch gegen die wirtschaftlichen Wechselfälle des Unternehmens abzusichern und sie damit im Zusammenhang mit den sonstigen Maßnahmen des Gesetzentwurfs zu einem gesicherten Bestandteil der Gesamtversorgung der Arbeitnehmer zu machen."

Der Ausschuß arbeitete deshalb die Insolvenzsicherung in den Regierungsentwurf ein und fügte die Ausnahmevorschrift des jetzigen § 17 Abs. 2 (damals § 7 Abs. 1 a des Entwurfs, vgl. a.a.O. S. 35) mit folgender Begründung ein (a.a.O. S. 13):

"Dieser Absatz führt die Arbeitgeber auf, die nicht den Vorschriften über die Insolvenzsicherung unterliegen sollen. Die Regelung entspricht § 186 c Abs. 2 Satz 2 des Arbeitsförderungsgesetzes in der Fassung des Gesetzes über Konkursausfallgeld vom 19. Juli 1974 (Bundesgesetzbl. I S. 1481). Da die hier genannten Körperschaften, Stiftungen und Anstalten des öffentlichen Rechts nicht zahlungsunfähig werden können und ihre Arbeitnehmer deshalb durch die Insolvenzsicherung nicht geschützt zu werden brauchen, ist diese Ausnahme gerechtfertigt."

Die Vorschrift des § 186 c Abs. 2 Satz 2 Arbeitsförderungsgesetz - AFG - war ebenfalls vom Ausschuß formuliert worden. Der Regierungsentwurf zu dieser Vorschrift hatte im Zusammenhang mit der Mittelaufbringung bestimmt, daß "unberücksichtigt bleiben die Lohn summen des Bundes, der Länder, der Gemeinden sowie der Körperschaften, Stiftungen und Anstalten des öffentlichen Rechts, bei denen der Konkurs nicht zulässig ist, und solcher juristischer Personen des öffentlichen Rechts, bei denen der Bund, ein Land oder eine Gemeinde die Zahlungsfähigkeit garantiert oder für die Verbindlichkeiten einsteht" (BT-Drucks. 7/1750 S. 6). Die dann in den § 17 Abs. 2 BetrAVG übernommene Neufassung des § 136 c Abs. 2 Satz 2 AFG durch den Ausschuß wurde von diesem wie folgt begründet (BT-Drucks. 7/2260 S. 4):

"Die vom Ausschuß beschlossene Neufassung stellt klar, daß - neben den konkursunfähigen juristischen Personen des öffentlichen Rechts - nur solche Körperschaften des öffentlichen Rechts von der Umlage befreit sind, bei denen die Zahlungsfähigkeit durch den Bund, ein Land oder eine Gemeinde kraft Gesetzes gesichert ist. Insbesondere soll eine vertraglich übernommene Bürgschaft nicht genügen."

Aus dem letzten Satz des vorstehenden Ausschußberichts kann nicht der Schluß gezogen werden, daß lediglich rechtsgeschäftlich übernommene Sicherungen der Zahlungsfähigkeit von der Beitragsbefreiungsvorschrift ausgenommen sein sollten. Dagegen spricht schon das einleitende Wort "insbesondere". Gegen eine solche Auslegung zeugt auch das weitere gesetzgeberische Ziel, die Finanzierung der Insolvenzsicherung durch Beitragszahlungen auf möglichst viele Schultern zu stellen. So war im Gesetzgebungsverfahren erörtert worden, ob es angemessen und zumutbar sei, etwa die in der Berufsgenossenschaft für Gesundheitsdienst und Wohlfahrtspflege zusammengeschlossenen Einrichtungen der freien Wohlfahrtspflege mit den Kosten für das Konkursrisiko anderer Wirtschaftsbereiche, etwa der Bauwirtschaft, zu belasten, obwohl sie selber kaum einem Konkursrisiko unterlagen. Dem wurde jedoch entgegengestellt, daß eine gleichmäßige und ausnahmslose Umlage der für das Konkursausfallgeld erforderlichen Mittel auf alle Arbeitgeber im Durchschnitt nicht mehr als 2,- DM im Jahr je Arbeitnehmer betragen werde und andererseits erhebliche Verwaltungsschwierigkeiten mit unverhältnismäßig hohen Verwaltungskosten entstehen würden (vgl. die Ausführungen des Abgeordneten Müller in der 3. Beratung des Gesetzes vom 20. Juni 1974, BT-Protokoll 7/7545). Zu Recht führt auch das angefochtene Urteil aus (S. 6), daß der Gesetzgeber die Beitragsumlage durch eine breite Verteilung der Lasten sowie durch einen niedrigen Verwaltungsaufwand möglichst gering halten wollte, um die Arbeitgeber nicht von der Zusage einer betrieblichen Altersversorgung, die von ihnen freiwillig gewährt wird, abzuschrecken. Die Beitragshöhe müßte nämlich erheblich steigen, wenn auch solche Unternehmen von der Insolvenzsicherung befreit würden, bei denen der Konkurs nicht unmittelbar kraft Rechtsvorschrift unzulässig, sondern lediglich faktisch nicht denkbar ist.

Aus den gesetzgeberischen Zielen, einerseits die betriebliche Altersversorgung durch klar abgrenzbare Kriterien gegen Konkurs und Zahlungsunfähigkeit abzusichern und andererseits die Beitragslast auf möglichst viele Schultern zu verteilen, folgert der erkennende Senat nach allem, daß die erste Alternative des § 17 Abs. 2 BetrAVG gemäß seiner auf den juristischen Sprachgebrauch abgehobenen Wortfassung "nicht zulässig" so anzuwenden ist, daß neben den dort genannten Gebietskörperschaften nur solche (sonstigen) Körperschaften des öffentlichen Rechts von der Insolvenz Sicherung und damit von der Beitragspflicht befreit sind, bei denen der Konkurs durch Rechtsvorschrift ausdrücklich für unzulässig erklärt ist. Im Gegensatz zur Auffassung der Klägerin genügt es danach nicht, daß sich eine Unmöglichkeit, in den Konkurs zu fallen oder zahlungsunfähig zu werden, nur mittelbar aus anderen Vorschriften ergibt, die sich mit der Aufgabenstellung der Körperschaft und der Staatsaufsicht, nicht aber mit dem Konkurs beschäftigen, so daß der Konkurs, an sich rechtlich zulässig, lediglich faktisch ausgeschlossen ist. Die von der Klägerin befürwortete Gesetzesauslegung würde demgegenüber - wie noch näher darzulegen sein wird - zu erheblichen Abgrenzungsschwierigkeiten führen, wie sie der Gesetzgeber im Interesse einer zu sichernden betrieblichen Altersversorgung der Arbeitnehmer gerade vermeiden wollte (vgl. auch den Vorlagebeschluß des Bundessozialgerichtsvom 17. September 1981 - 10/8 b RAr 18/80 - [S. 5]).

b)

Die aus den vorstehenden Erwägungen gebotene strikte Gesetzesauslegung gilt in gleicher Weise für die zweite Alternative des § 17 Abs. 2 BetrAVG. Wenn nach ihr die Vorschriften über die Insolvenzsicherung auf solche juristischen Personen des öffentlichen Rechts keine Anwendung finden, bei denen der Bund, ein Land oder eine Gemeinde "kraft Gesetzes" die Zahlungsfähigkeit sichert, so kann dies nur bedeuten, daß die Absicherung der Zahlungsfähigkeit entweder durch ein formelles und materielles Gesetz oder aufgrund eines solchen Gesetzes durch Rechtsverordnung ausgesprochen sein muß. Dem Wortbegriff "kraft Gesetzes" kann der Senat nicht die Bedeutung beimessen, daß er jede Rechtsnorm, also z.B. auch eine Satzung, umfaßte. Die Absicherung muß deshalb durch ein Bundesgesetz oder Landesgesetz oder - was in diesem Zusammenhang offenbleiben kann - durch eine Rechtsverordnung erfolgen.

In diesem Zusammenhang ist einerseits an die bereits oben geschilderte Entstehungsgeschichte der Vorschrift zu erinnern, nach welcher die Fassung des Entwurfs zu § 186 c Abs. 2 Satz 2 des Arbeitsförderungsgesetzes - mit ihrer Befreiung für juristische Personen des öffentlichen Rechts, bei denen "der Bund, ein Land oder eine Gemeinde die Zahlungsfähigkeit garantiert oder für die Verbindlichkeiten einsteht" - durch den zuständigen Ausschuß in eine Befreiung bei einer Sicherung der Zahlungsfähigkeit "kraft Gesetzes" umgeändert wurde. Hieraus ist zu Recht gefolgert worden, daß es der Zweck der Änderung durch Einfügung der Worte "kraft Gesetzes" gewesen ist, "das formalste aller Abgrenzungskriterien festzulegen", weil ein höheres und ein geringeres Insolvenzrisiko praktisch nicht voneinander abgrenzbar sind und eine Differenzierung nach dem Grad der Wahrscheinlichkeit eines Insolvenzeintritts nicht denkbar ist (vgl. OVG Bremen in seinem Urteil vom 20. Mai 1980 - OVG 1 BA 58/79 -; Everhardt/Gaul in Betriebsberater 1976, 467 [469] und Herdt in Betriebsberater 1977, 1357 [1360]; anderer Ansicht Sieg in Betriebsberater 1977, 1356 [1357]).

Andererseits wird zwar der Begriff des "Gesetzes" teilweise auch in einem weiteren Sinne, nämlich als Rechtsnorm jeder Art, verstanden und in der Rechtssprache verwandt. Auch im Grundgesetz ist der Sprachgebrauch hierzu uneinheitlich (vgl. BVerfGE 1, 184 [BVerfG 20.03.1952 - 1 BvR 267/51] zu Art. 100 Abs. 1 GG und BVerfGE 26, 228 [BVerfG 24.06.1969 - 2 BvR 446/64] zu Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 b GG). Die Bedeutung des Begriffs "Gesetz" in einer Vorschrift ist daher für den Einzelfall aus dem Sinnzusammenhang und dem Zweck der Regelung zu ermitteln. Wenn aber der moderne Gesetzgeber, dem die Problematik der unterschiedlichen Verwendung des Gesetzesbegriffes nicht verborgen geblieben sein kann, im Jahre 1974 bei einer Regelung, wie sie hier im Streit ist, d.h. auch im Zusammenhang mit dem Bestreben nach einer wirksamen Sicherung der betrieblichen Altersversorgung durch abgrenzbare Tatbestände, den Begriff "Gesetz" gebraucht, kann dies nur im Sinne eines Bundes- oder Landesgesetzes gemeint sein (im Ergebnis ebenso OVG Bremen, a.a.O. und BSG, a.a.O. S. 9).

Keiner abschließenden Entscheidung bedarf hier die bereits angesprochene Frage, was das Wort "kraft" Gesetzes bedeutet, ob es eine Absicherung "durch" Gesetz verlangt oder eine Absicherung "aufgrund" eines Gesetzes (durch Rechtsverordnung) genügen läßt. Für die Entscheidung des vorliegenden Falles kommt es auf diese Differenzierung nicht an, weil, wie nachfolgend dargelegt wird, sich eine Absicherung der Zahlungsfähigkeit der Klägerin "kraft Gesetzes" weder in der einen noch in der anderen Weise feststellen läßt.

c)

Für die Klägerin trifft keine der beiden Alternativen des § 17 Abs. 2 BetrAVG zu. Weder gibt es eine Rechtsvorschrift, die den Konkurs einer Industrie- und Handelskammer für unzulässig erklärt, noch wird deren Zahlungsfähigkeit kraft eines Bundes- oder Landesgesetzes abgesichert.

Eine Rechtsvorschrift des Bundes, durch die der Konkurs einer Industrie- und Handelskammer für unzulässig erklärt wird, gibt es nicht.

Eine derartige Regelung findet sich insbesondere nicht im speziellen Konkursrecht, das von der grundsätzlichen Konkursfähigkeit juristischer Personen des öffentlichen Rechts ausgeht. Letzteres folgt nach herrschender Meinung insbesondere aus § 213 KO, der vom Konkursverfahren über das Vermögen einer juristischen Person spricht, ohne zu unterscheiden, ob es sich um eine solche des Privatrechts oder des öffentlichen Rechts handelt. Die Konkursfähigkeit der juristischen Person ist Auswirkung ihrer Rechtsfähigkeit, nicht aber einer besonderen gesetzlichen Zulassung. Nicht um die Konkursfähigkeit zu bejahen, sondern um sie zu verneinen, bedarf es daher einer gesetzlichen Ausnahmeregelung (vgl. Jäger, Komm. zur Konkursordnung 1973, 2. Bd. 1. Halbbd § 102 RdNr. 1, und 2. Halbbd., Vorbemerkung vor §§ 207 ff. RdNr. 2 sowie § 213 RdNr. 1 und RdNr. 2 b; im Ergebnis ebenso der Vorlagebeschluß des BSG, a.a.O. S. 5 sowie Everhardt/Gaul in Betriebsberater 1976, 467 und Herdt in Betriebsberater 1977, 1358). Dieser herrschenden Meinung steht nicht entgegen, daß über Bund, Länder und Gemeinden nicht der Konkurs verhängt werden kann, weil er für Bund und Länder nicht in Betracht kommt, da für sie "die gesamte künftige Finanzwirtschaft und dadurch mittelbar die ganze künftige Staatspolitik mit im Spiele" ist (vgl. BVerfGE 15, 121 [BVerfG 13.11.1962 - 2 BvL 5/60] [141]), und weil er für die Gemeinden durch Landesgesetze ausdrücklich ausgeschlossen ist (vgl. z.B. § 136 Abs. 2 Nieders. Gemeindeordnung vom 18. Oktober 1977 - GVBl. S. 497 -). Derartige Auswirkungen hätte der Konkurs sonstiger juristischer Personen des öffentlichen Rechts nicht. Die Folgen wären regional begrenzt und würden nicht die "geordnete Entwicklung des ganzen sozialen und politischen Lebens" stören. So könnten z.B. die in § 1 IHKG für die Klägerin genannten Aufgaben zumindest vorübergehend auch vom Staat oder von den beteiligten Wirtschaftskreisen im Wege der berufsständischen Interessenvertretung erfüllt werden.

Offensichtlich liegt auch der Regelung des § 17 Abs. 2 BetrAVG die herrschende Meinung von der grundsätzlichen Konkursfähigkeit sonstiger juristischer Personen des öffentlichen Rechts zugrunde. Die Vorschrift wäre andernfalls mit ihrer Ausnahmeregelung für solche juristischen Personen des öffentlichen Rechts, bei denen der Konkurs nicht zulässig ist, widersinnig.

Daß auch nach Landesrecht der Konkurs bei der Klägerin nicht für unzulässig erklärt ist, hat das Verwaltungsgericht mit bindender Wirkung für das Revisionsgericht festgestellt: Das preußische Gesetz über die Zwangsvollstreckung gegen juristische Personen des öffentlichen Rechts vom 11. Dezember 1934 (Preuß. Gesetzessammlung 1934 S. 457), das in § 4 ein Konkursverfahren über das Vermögen gewisser juristischer Personen des öffentlichen Rechts (die der Staatsaufsicht unterlagen) ausschloß, ist spätestens am 31. Dezember 1963 außer Kraft getreten, da es in der Anlage zu § 1 des Zweiten Gesetzes zur Bereinigung des niedersächsischen Rechts vom 30. März 1963 (GVBl. S. 147) nicht mehr aufgeführt ist.

Bundesrechtlich gibt es auch keine Vorschrift, durch die die Zahlungsfähigkeit der Klägerin gesichert wird. Ob sich - wie die Klägerin meint - aus bundesrechtlichen Vorschriften Rückschlüsse ziehen lassen, daß ihre Zahlungsfähigkeit gesichert sei, ist rechtlich unerheblich. Die Alternative zwei des § 17 Abs. 2 BetrAVG verlangt nach ihren Regelungsinhalt, daß in der Rechtsvorschrift eine klare und eindeutige Aussage darüber getroffen ist, ob die Zahlungsfähigkeit durch den Bund, ein Land oder eine Gemeinde gesichert ist. Diese Voraussetzungen erfüllt keine der von der Klägerin genannten Vorschriften.

Landesrecht im vorgenannten Sinne, das die Zahlungsfähigkeit der Klägerin absichert, hat das Verwaltungsgericht nicht festgestellt. Insoweit sind keine Aufklärungsrügen von der Revision erhoben worden. In übrigen ist auch nicht ersichtlich, daß solches Landesrecht besteht.

Es gibt auch keine sonstigen rechtlichen Gesichtspunkte, aus denen heraus die Klägerin gemäß § 17 Abs. 2 BetrAVG von der Beitragspflicht befreit sein könnte. Die von ihr angeführten Grundsätze der Anstaltslast bzw. der Gewährträgerhaftung rechtfertigen kein anderes Ergebnis. Diese Grundsätze sind für sich genommen keine Rechtsnormen; ihnen kommt auch kein Rechtssachcharakter zu, der sich unmittelbar aus den Rechtsstaatsprinzip oder sonstigen Verfassungsrecht ableiten ließe, Soweit sie rechtlich verankert sind, sind sie dem einfachen Bundesrecht oder Landesrecht zuzuordnen. So ist z.B. in Sparkassengesetzen bestimmt, daß der die Sparkasse tragende Anstaltsherr (Gewährträger) eine Ausfallgarantie für die Verbindlichkeiten der Sparkasse als Anstalt des öffentlichen Rechts übernimmt (vgl. hierzu auch Wolff, Verwaltungsrecht II 4. Auflage § 100 II c 4; Oebbecke, Die Anstaltslast - Rechtspflicht oder politische Maxime? in DVBl. 1981 S. 960 ff. sowie BT-Drucks. V/3500 S. 47 ff). Für die Klägerin als Industrie- und Handelskammer (Körperschaft des öffentlichen Rechts) gibt es eine derartige Regelung über die Anstaltslast oder Gewährträgerschaft durch ausdrückliche Rechtsvorschrift nicht.

Nach der vom erkennenden Senat für richtig befundenen Auslegung des § 17 Abs. 2 BetrAVG reicht es für eine Befreiung der Klägerin von der Insolvenz Sicherung ferner nicht aus, daß sie aufgrund der Bestimmungen des IHKG (mittelbar) staatliche Aufgaben wahrnimmt, bei ihr Zwangsmitgliedschaft und ein unbeschränktes Recht auf Beitragserhöhung bestehen, sie also gegebenenfalls unbeschränkt Beitrage nachfordern kann, und sie schließlich der staatlichen Rechtsaufsicht unterliegt. Das angefochtene Urteil verletzt daher im Gegensatz zur Auffassung der Klägerin nicht die §§ 1, 2 Abs. 1, 3 Abs. 1 bis 3 und 11 IHKG. Diese Vorschriften beschäftigen sich nicht unmittelbar mit der Konkursfähigkeit der Klägerin (anders z.B. § 77 Handwerksordnung für die Handwerksinnung). Aus ihnen mag gefolgert werden, daß bei der Klägerin ein Konkurs faktisch ausgeschlossen ist. Er ist damit aber nicht, wie es § 17 Abs. 2 BetrAVG erste Alternative mit seiner Tendenz auf eindeutige Abgrenzung verlangt, durch Rechtsvorschrift ausdrücklich für unzulässig erklärt. Ebensowenig ist dadurch vom Bund, einem Land oder einer Gemeinde die Zahlungsfähigkeit "kraft Gesetzes" abgesichert, wie die zweite Alternative des § 17 Abs. 2 BetrAVG dies fordert.

Die Vorinstanz hat weiterhin auch richtig erkannt, daß eine analoge Anwendung des § 17 Abs. 2 BetrAVG auf eine juristische Person des öffentlichen Rechts wie die Klägerin, bei der sich lediglich eine, faktische Konkursunfähigkeit feststellen läßt, ausscheidet, weil bei der auch vom erkennenden Senat für richtig erachteten Gesetzesauslegung keine Gesetzeslücke erkennbar wird.

3.

Die so verstandene Regelung des § 17 Abs. 2 BetrAVG läßt sich auch mit dem Verfassungsrecht vereinbaren. Insbesondere ist der Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG nicht verletzt.

Die Mittel für die Durchführung der Insolvenzsicherung werden aufgrund öffentlich-rechtlicher Verpflichtung durch Beiträge der Arbeitgeber aufgebracht (§ 10 Abs. 1 BetrAVG). Das Wesen des Beitrages, der im weiteren Sinne auch die von den Mitgliedern der Körperschaften des öffentlichen Rechts erhobenen "Umlagen" umfaßt, besteht darin, daß er eine Gegenleistung für einen gewährten Vorteil darstellt, wobei die von den Beitragspflichtigen geforderten Leistungen in einem angemessenen Verhältnis zu dem Vorteil stehen müssen. Zwischen dem Erhebungsanlaß und dem Vorteil des Pflichtigen braucht allerdings nur ein mittelbarer Zusammenhang zu bestehen, der sich zu einer bloßen gesetzlichen Vermutung oder Fiktion des Vorteils verflüchtigen kann (Rechtsprechung des 1. Senats des BVerwG in seinen Urteilenvom 13. März 1962 - BVerwG 1 C 155.59 - [DVBl. 1962, 532 = MDR 1962, 760 = NJW 1962, 1311 - Buchholz 11 Art. 9 GG Nr. 6] undvom 25. November 1971 - BVerwG 1 C 48.65 - [BVerwGE 39, 100 [107]]).

In den unmittelbaren Genuß der Versicherungsleistung im Insolvenzfall kommen die Arbeitnehmer und nicht die beitragszahlenden Arbeitgeber. Aber auch die Arbeitgeber ziehen aus der Insolvenzsicherung Vorteile. Für sie ist es ein wichtiges wirtschaftspolitisches Anliegen, ihren Arbeitnehmern eine mit Hilfe der Insolvenzsicherung vor Konkurs und Zahlungsunfähigkeit geschützte zusätzliche Altersversorgung anbieten zu können. Die betriebliche Altersrente baut im allgemeinen auf den Sozialrenten auf und sucht sie bis zu einer angemessenen Gesamtversorgung zu ergänzen. Sie hat also in aller Regel Versorgungscharakter und stellt damit auch eine besondere Form der Arbeitsvergütung dar. Die betriebliche Altersrente ist somit Entgelt auch für das aus vielen Gründen für den Arbeitgeber wertvolle Verbleiben des Arbeitnehmers im Betrieb für längere Zeit (vgl. auch die vom Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung herausgegebene Übersicht über das Recht der Arbeit, Stand 1. Januar 1981, Kapitel 2 RdNr. 540, 543, 554). Die in den §§ 19 ff. BetrAVG (durch Änderungen der Steuergesetze) für den beitragszahlenden Arbeitgeber vorgesehenen Steuervorteile haben flankierenden Charakter. Durch diese wesentlichen wirtschaftlichen Vorteile auch für den Arbeitgeber unterscheidet sich die Insolvenz Sicherung nach dem BetrAVG von der Absicherung des Konkursausfallgeldes nach dem Arbeitsförderungsgesetz, das lediglich die Aufbringung der Mittel für das dem Arbeitnehmer zukommende Konkursausfallgeld in Höhe des um die gesetzlichen Abzüge verminderten Arbeitsentgeltes für die letzten drei Monate vor Eröffnung des Konkursverfahrens betrifft (vgl. insbesondere §§ 141 b, 141 d AFG).

Unter Berücksichtigung der auch für den Arbeitgeber bestehenden Vorteile hat der Gesetzgeber nach Meinung des erkennenden Senats für die Umlagen zur Finanzierung der Insolvenz Sicherung ohne Verstoß gegen höherrangiges Recht die Form des öffentlich-rechtlichen Beitrags wählen dürfen. Es liegt insbesondere keine versteckte Sonderabgabe vor. Dies um so weniger, als die betriebliche Altersversorgung mit ihrer Funktion, die Sozialrenten zu einer angemessenen Gesamtversorgung zu ergänzen, den Zwecken der Sozialversicherung nahekommt, für deren Beiträge nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts an die Stelle der Abgeltung eines Vorteils der Grundsatz des sozialen Ausgleichs innerhalb des Kreises der Versicherten, aber auch zwischen Arbeitnehmern und Arbeitgebern tritt (BVerfGE 14, 312 [317] [BVerfG 16.10.1962 - 2 BvL 27/60] und BVerfGE 53, 313 [BVerfG 11.03.1980 - 1 BvL 20/76] [323 f.]).

Die Rechtmäßigkeit der Beitragsregelung nach dem BetrAVG ist daher nicht - wie vom BSG für die Umlagen zur Sicherung des Konkursausfallgeldes nach dem AFG angenommen - nach den speziellen Voraussetzungen der Verfassungsmäßigkeit einer Sonderabgabe zu messen (vgl. zur Berufsausbildungsabgabe nach § 3 Abs. 1 Satz 1 des Ausbildungsplatzförderungsgesetzes BVerfGE 55, 274 f. [BVerfG 10.12.1980 - 2 BvF 3/77][BVerfG 10.12.1980 - 2 BvF 3/77], wonach besondere "Sachnähe" und "Gruppennützigkeit" für die Verpflichtung zur Leistung der Abgabe verlangt werden; s.a. zur Schwerbehindertenausgleichsabgabe BVerfG, Urteil vom 26. Mai 1981 in NJW 1981 S. 2107).

Für die Insolvenz Sicherung nach dem BetrAVG ist von dem Grundsatz auszugehen, daß der Gesetzgeber für seine Regelungen im sozial- und gesellschaftspolitischen Raum einen weiten Gestaltungsspielraum hat. Es ist grundsätzlich Sache des Gesetzgebers, diejenigen Sachverhalte auszuwählen, an die er dieselbe Rechtsfolge knüpft, die er also im Rechtssinne als gleich ansehen will. Der Gesetzgeber muß allerdings seine Auswahl sachgerecht treffen. Es kommt darauf an, ob die Unterschiede der zu regelnden Sachverhalte für eine am Gerechtigkeitsgedanken orientierte Betrachtungsweise so erheblich sind, daß ihre Außerachtlassung als willkürlich empfunden werden muß (BVerfGE 17, 319 [330] [BVerfG 07.04.1964 - 1 BvL 12/63] und ständige Rechtsprechung, zuletzt BVerfGE 53, 313 [BVerfG 11.03.1980 - 1 BvL 20/76] [329]).

Zu diesem verfassungsrechtlichen Willkürverbot ist allerdings festzustellen, daß bei der gebotenen strikten Auslegung des § 17 Abs. 2 BetrAVG auch solche juristischen Personen des öffentlichen Rechts in die Insolvenzsicherung einbezogen und beitragspflichtig sind, bei denen der Konkurs faktisch mehr oder weniger ausgeschlossen ist. Das BSG hat deshalb in dem schon erwähnten Vorlagebeschluß (dort S. 10 ff.) die entsprechende Regelung in § 186 c Abs. 2 Satz 2 APG, die von der Umlage zur Sicherung des Konkursausfallgeldes befreit, für verfassungswidrig erachtet; die Regelung sei willkürlich, weil sie auf das Konkursrisiko abhebe, während das Insolvenzrisiko habe maßgebend sein müssen; die Befreiungsvorschrift habe nicht alle diejenigen erfaßt, bei denen kein Sonderinteresse an der Konkursausfallversicherung bestehen könne; dieses Sonderinteresse fehle bei denjenigen Arbeitgebern, bei denen keine Gefahr der Zahlungsunfähigkeit bestehe; der Gesetzgeber habe es damit unterlassen, für die Beitragspflicht eine homogene Gruppe zu bilden, die eine besondere Beziehung (Sachnähe) zu dem mit der Sozialversicherungseinrichtung verfolgten Zweck aufwiesen (BSG, a.a.O. S. 12 f. und 15).

Für die Beitragspflicht zur Insolvenz Sicherung nach dem BetrAVG sind solche Schlußfolgerungen nach Auffassung des erkennenden Senats nicht gerechtfertigt. Zwar mag es im Hinblick auf das Willkürverbot bedenklich sein, daß eine beitragspflichtige juristische Person des öffentlichen Rechts, wie die Klägerin, kein besonderes Interesse an einer Insolvenzsicherung für ihre Arbeitnehmer haben kann, weil bei ihr eine Zahlungsunfähigkeit praktisch nicht eintreten wird. Es ist jedoch auch zu bedenken, daß der Gesetzgeber bei der Regelung der Insolvenz Sicherung nach dem BetrAVG die verschiedenartigsten Typen von juristischen Personen des öffentlichen Rechts vorfand. Die Skala reicht von den Studentenschaften (rechtlich selbständige Körperschaften des öffentlichen Rechts in Baden-Württemberg, Hamburg und Hessen; vgl. Wolff, Verwaltungsrecht II 3. Aufl. § 93 III f 7) über die Handwerksinnungen (ausdrücklich als konkursfähig behandelt in § 77 Handwerksordnung), die kommunalen Zweck- und Versorgungsverbände (vgl. dazu Wolff, a.a.O. § 84 III d 4), die Handwerkskammern, Rechtsanwaltskammern und Industrie- und Handelskammern bis zu den Gebietskörperschaften (vgl. zu den Arteneinteilungen auch Klein in Zeitschrift "Für das gesamte Genossenschaftswesen" 7, 147 ff.). Es wäre nur unter Schwierigkeiten möglich, innerhalb dieser Skala verschiedenartig strukturierte Körperschaften des öffentlichen Rechts zwischen solchen abzugrenzen, bei denen der Konkurs faktisch ausgeschlossen ist, und denjenigen, für die dies nicht festgestellt werden kann. Es müßte jeweils eine rechtliche Untersuchung nach den mehr oder weniger bestehenden Möglichkeiten der Beitragsnachforderung und nach der Intensität der Staatsaufsicht über die Finanzgebaren stattfinden. Es müßten möglicherweise statistische Erhebungen über Insolvenzen in den jeweiligen Typenbereichen angestellt werden, die jedoch in Zeiten einer allgemeinen Wirtschaftskrise wiederum fragwürdig würden. Was der Gesetzgeber auf jeden Fall vermeiden wollte, ist, daß sich der Streit über die Erfüllung des Befreiungstatbestandes auf dem Rücken der Arbeitnehmer abspielen könnte, um deren Altersversorgung auf Lebenszeit es hier geht. Es war daher das gesetzgeberische Ziel, für den Befreiungstatbestand des § 17 Abs. 2 BetrAVG an klare rechtliche Kriterien anzuknüpfen, indem einerseits die Gebietskörperschaften Bund, Länder und Gemeinden und andererseits nur solche Körperschaften des öffentlichen Rechts von der Insolvenzsicherung ausgenommen wurden, bei denen der Konkurs durch Rechtsvorschrift unmittelbar und ausdrücklich für unzulässig erklärt ist, und ebenso diejenigen juristischen Personen des öffentlichen Rechts, bei denen die Zahlungsfähigkeit unmittelbar und ausdrücklich kraft formellen Gesetzes durch den Bund, ein Land oder eine Gemeinde gesichert ist. So gesehen kann nicht davon gesprochen werden, daß der Gesetzgeber bei der Auswahl der Sachverhalte in der durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts beschriebenen Weise willkürlich gehandelt oder etwa gegen den für das Abgabenrecht entwickelten Begriff der Typengerechtigkeit verstoßen hat (vgl. zum letzteren BVerwGE 25, 147 [BVerwG 19.10.1966 - BVerwG IV C 99.65] [148]). Als alternative Regelungsmöglichkeiten standen dem Gesetzgeber nämlich sonst nur noch zur Auswahl, entweder - neben Bund, Ländern und Gemeinden - unterschiedslos auch alle sonstigen juristischen Personen des öffentlichen Rechts von der Insolvenzsicherung zu befreien - womit indessen der Gesetzgeber sein Ziel verfehlt hätte, die Finanzierungslast auf möglichst viele Schultern zu verteilen - oder aber wenigstens alle diejenigen juristischen Personen des öffentlichen Rechts in die Befreiungsvorschrift einzuschließen, bei denen der Konkurs nicht nur kraft Gesetzes unzulässig, sondern auch faktisch unmöglich ist. Die letztere Lösung hätte indessen wiederum die schon geschilderten Abgrenzungsschwierigkeiten für den Bereich der juristischen Personen gebracht, bei denen der Konkurs mehr oder weniger faktisch unmöglich ist, und aus diesem Grunde den sozialpolitischen Zweck, die den Arbeitnehmern betrieblich zugesagte Altersversorgung gegen Konkurs oder Zahlungsunfähigkeit so gut wie möglich abzusichern, gefährdet.

Durch die Regelung der §§ 7 ff., 17 Abs. 2 BetrAVG, so wie sie nach Auffassung des erkennenden Senats mit dem nach klaren rechtlichen Gesichtspunkten abgegrenzten Befreiungstatbestand zu verstehen ist, wird dagegen eine "Solidargemeinschaft" von beitragspflichtigen Arbeitgebern gebildet, die auch solche juristischen Personen des öffentlichen Rechts einschließt, bei denen der Konkurs nicht durch Rechtsvorschrift ausdrücklich für unzulässig erklärt oder die Zahlungsfähigkeit nicht durch Gesetz im formellen und materiellen Sinne oder - was der Senat offengelassen hat - aufgrund eines solchen Gesetzes durch Rechtsverordnung abgesichert ist. Hinsichtlich dieser gemeinsamen Kriterien würde dann unter Berücksichtigung der geschilderten wirtschaftlichen Vorteile sogar eine gemeinsame Sachnähe der Beitragspflichtigen zur Insolvenz Sicherung zu bejahen sein, wie sie von der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bei der Erhebung einer Sonderabgabe verlangt wird (vgl. BVerfGE 55, 274 f. [BVerfG 10.12.1980 - 2 BvF 3/77][BVerfG 10.12.1980 - 2 BvF 3/77]).

4.

Die angefochtenen Bescheide sind nach allem - da die mit ihnen angeforderten Beiträge rechnerisch unumstritten sind - rechtmäßig ergangen.

Eine Anrufung des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes wegen einer in der vorstehenden Entscheidung etwa zum Ausdruck kommenden Abweichung in einer Rechtsfrage von dem mehrfach erwähnten Beschluß des BSG vom 17. September 1981 kommt schon deshalb nicht in Betracht, weil es sich bei dem Vorlagebeschluß des BSG nicht um eine "Entscheidung" im Sinne des § 2 Abs. 1 RsprEinhG handelt (vgl. auchUrteil vom 10. Oktober 1975 - BVerwG 7 C 51.74 - [Buchholz 451.731 Nr. 1] zum Vorlagebeschluß nach § 11 Abs. 1).

Die Revision der Klägerin ist daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.