Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 27.05.1981, Az.: BVerwG 7 C 17.79

I.

Die Klägerin beantragte am ... Juni 1972 die Erteilung einer Bescheinigung nach § 1 Abs. 4 des Investitionszulagengesetzes vom 18. August 1969 - InvZulG 1969 - für ihre Investitionen zur Errichtung einer Ferienwohnung im Haus ..., Erdgeschoß ... des Ferienparks G. in A./O., Landkreis G.. Das Bundesamt für gewerbliche Wirtschaft lehnte mit Bescheid vom 7. August 1974 den Antrag ab, weil infolge ungenügender Ausnutzung der bereits im Ferienpark G. vorhandenen Fremdenverkehrswohnungen die Errichtung weiterer Ferienwohnungen nicht volkswirtschaftlich besonders förderungswürdig sei. Den hiergegen von der Klägerin mit Schreiben vom 11. August 1974 eingelegten Widerspruch wies das Bundesamt für gewerbliche Wirtschaft mit Bescheid vom 22. April 1975, der am 25. April 1975 als Einschreiben bei der Post aufgegeben wurde, zurück.

Mit Schreiben vom ... November 1976 beantragte die Klägerin erneut, ihr für die Errichtung der Ferienwohnung eine Investitionszulagebescheinigung zu erteilen. Sie machte geltend, inzwischen sei in anderen Fällen für Ferienwohnungen im Block ... des Ferienparks G. in A. eine Investitionszulagebescheinigung erteilt worden, so daß der frühere Ablehnungsgrund entfallen sei. Außerdem hätten dem ihr seinerzeit zugegangenen Widerspruchsbescheid vom 22. April 1975 die Rechtsmittelbelehrung und eine rechtsverbindliche Unterschrift gefehlt. Das Bundesamt für gewerbliche Wirtschaft teilte der Klägerin mit Schreiben vom 8. Dezember 1976 mit, daß ihr Begehren bereits unanfechtbar beschieden worden und die erneute Antragstellung deshalb unzulässig sei; zu einem Wiederaufgreifen des Verfahrens sehe sich die Behörde außerstande.

Die Klägerin erhob daraufhin am 21. Februar 1977 Verpflichtungsklage auf Erteilung der streitigen Investitionszulagebescheinigung. Zur Begründung trug sie vor: Gegen die Ablehnung ihres ersten Antrags sei sie damals nicht angegangen, weil seinerzeit über die Förderungswürdigkeit von Investitionen für Ferienwohnungen unterschiedliche rechtliche Beurteilungen vorgelegen hätten und sie insoweit erst eine höchstrichterliche Entscheidung habe abwarten wollen. Inzwischen habe der Bundesfinanzhof durch Urteil vom 25. Juni 1976 entschieden, daß für Ferienwohnungen der vorliegenden Art ein Anspruch auf Investitionszulage bestehe. Der Bau von Ferienwohnungen im Haus ... des Ferienparks G. sei auch volkswirtschaftlich besonders förderungswürdig; von einer Überkapazität des Bettenangebots für Fremdenverkehrsgäste in diesem Gebiet könne keine Rede sein. Die Beklagte sei verpflichtet, ihr hinsichtlich der für den Erwerb der Ferienwohnung aufgewendeten Investitionen in Höhe von 78.330 DM eine Investitionszulagebescheinigung zu erteilen.

Das Verwaltungsgericht wies die Klage ab. Die Berufung der Klägerin wies der Verwaltungsgerichtshof zurück: Soweit die Klage sich gegen den ablehnenden Bescheid vom 7. August 1974 richte, sei sie nicht rechtzeitig erhoben und daher unzulässig. Soweit die Klage sich gegen die Ablehnung des neuen Antrags richte, sei sie zulässig, aber unbegründet. Die Beklagte sei nach § 51 des Verwaltungsverfahrensgesetzes - VwVfG - vom 25. Mai 1976 nicht zu einer erneuten Sachentscheidung verpflichtet gewesen. Eine Änderung der Rechtsprechung, worauf die Klägerin ihren neuen Antrag stütze, sei der nachträglichen Änderung der Sach- oder Rechtslage im Sinne des § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG nicht gleichzusetzen. Die Klägerin könne sich hierauf nach § 51 Abs. 2 VwVfG auch deswegen nicht berufen, weil sie nicht ohne grobes Verschulden außerstande gewesen sei, ihre von der bisherigen Rechtsprechung abweichende Rechtsmeinung in dem früheren Verfahren durch die gegebenen Rechtsbehelfe geltend zu machen. Daß die Voraussetzungen des § 51 Abs. 1 Nr. 2 und 3 VwVfG gegeben seien, trage die Klägerin selbst nicht vor. Die beantragte Investitionszulagebescheinigung müsse ihr auch nicht deswegen erteilt werden, weil verschiedene andere vergleichbare Antragsteller durch die Beklagte nachträglich klaglos gestellt worden seien. Dies treffe nur für solche Antragsteller zu, die im Gegensatz zur Klägerin die ablehnende Entscheidung in dem früheren Antragsverfahren rechtzeitig und erfolgreich angefochten hätten. Bestandskräftig abgeschlossene Antragsverfahren seien von der Beklagten nicht wieder aufgegriffen worden. Auf die Verletzung des Gleichheitssatzes könne die Klägerin sich also auch nicht mit Erfolg berufen.

Mit der zugelassenen Revision verfolgt die Klägerin ihr Klageziel weiter. Sie rügt die unrichtige Anwendung des § 51 VwVfG.

Die Beklagte beantragt,

Sie verteidigt das angefochtene Urteil.

II.

Die Revision der Klägerin ist unbegründet.

Zutreffend hat das Berufungsgericht ausgeführt, daß über den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Bescheinigung nach § 1 Abs. 4 des Investitionszulagengesetzes vom 18. August 1969 - InvZulG 1969 - (BGBl. I S. 1211) durch unanfechtbar gewordenen Verwaltungsakt entschieden und daß die Beklagte zu einem Wiederaufgreifen des abgeschlossenen Verfahrens nicht verpflichtet ist.

Der Bescheid vom 7. August 1974, durch den der Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Investitionszulagebescheinigung abgelehnt worden ist, ist unanfechtbar geworden, weil die Klägerin nicht rechtzeitig Klage erhoben hat. Hierfür ist unerheblich, ob der Klägerin, wie sie behauptet, der Widerspruchsbescheid vom 22. April 1975 ohne Rechtsmittelbelehrung und ohne Namenswiedergabe des für den Erlaß zuständigen Beamten zugestellt worden ist. Das Fehlen der Rechtsmittelbelehrung hätte gemäß § 58 Abs. 2 VwGO zur Folge gehabt, daß die Klage innerhalb eines Jahres seit Zustellung des Widerspruchsbescheids zulässig war; die Klage ist aber erst nahezu 10 Monate nach Ablauf dieser Jahresfrist erhoben worden. Dahingestellt bleiben kann, ob das Fehlen der Unterschrift oder der Namenswiedergabe des für den Erlaß des Widerspruchsbescheides zuständigen Bediensteten den Widerspruchsbescheid unwirksam gemacht oder, wie das Verwaltungsgericht angenommen hat, die Wirksamkeit des Widerspruchsbescheides unberührt gelassen hat, weil der Inhalt des Widerspruchsbescheides eindeutig und zweifelsfrei erkennen ließ, daß es sich um eine abschließende, für die Klägerin bestimmte Entscheidung handelte (vgl. BVerwGE 45, 189 [193 f.], andererseits Kopp, VwVfG, 2. Aufl, 1980, § 37 Rdnr. 30). Verneint man die Wirksamkeit des Widerspruchsbescheides, hätte die Klägerin innerhalb der Ausschlußfrist des § 76 VwGO - diese Vorschrift ist zwar durch Gesetz vom 24. August 1976 (BGBl. I S. 2437) mit Wirkung vom 1. Januar 1977 aufgehoben worden, findet aber gemäß Art. 4 Abs. 2 dieses Gesetzes auf den vorliegenden Fall noch Anwendung - Klage erheben müssen, was nicht geschehen ist. Nach § 76 VwGO konnte die Klage nur bis zum Ablauf eines Jahres seit der Einlegung des Widerspruchs erhoben werden, außer wenn die Klageerhebung vor Ablauf der Jahresfrist infolge höherer Gewalt unmöglich oder unter den besonderen Umständen des Einzelfalles unterblieben war. Die Klägerin hat ihre Klage erst am 21. Februar 1977 und damit mehr als zwei Jahre seit der Einlegung ihres Widerspruchs vom 11. August 1974 erhoben. Gründe dafür, daß die Klageerhebung vor Ablauf der Jahresfrist des § 76 VwGO infolge höherer Gewalt unmöglich war oder unter den besonderen Verhältnissen des Einzelfalls unterblieben ist, liegen nicht vor.

Das Begehren der Klägerin auf erneute Sachentscheidung über ihren Antrag auf Erteilung einer Investitionszulagebescheinigung ist eine auf den Erlaß eines Verwaltungsaktes gerichtete Verpflichtungsklage. Der Zulässigkeit dieser Klage steht nicht entgegen, daß das in § 68 VwGO vorgeschriebene Vorverfahren unterblieben ist. Der Bescheid vom 8. Dezember 1976, mit dem das Bundesamt für gewerbliche Wirtschaft den neuen Antrag der Klägerin vom 19. November 1976 abgelehnt hat, enthielt keine auf die Notwendigkeit der Durchführung eines Widerspruchsverfahrens hinweisende Rechtsmittelbelehrung. Außerdem hat das die Beklagte vertretende Bundesamt für gewerbliche Wirtschaft, das mit der Widerspruchsbehörde identisch ist, seine Entscheidung über die Ablehnung des neuen Antrags der Klägerin nach Klageerhebung bestätigt. Unter diesen besonderen Umständen bedurfte es nicht der förmlichen Durchführung eines Widerspruchsverfahrens (vgl. BVerwGE 15, 306 [310]; 18, 300 [301]; 27, 141 [143]; 27, 181 [185]; Urteile vom 7. Mai 1965 - BVerwG 4 C 9.65 - [NJW 1965, 1731/1732] und vom 7. Januar 1972 - BVerwG 4 C 49.68 - [DÖV 1972, 644]).

Die Klägerin hat keinen Anspruch auf erneute Sachentscheidung über ihren bereits bestandskräftig abgelehnten Antrag auf Erteilung einer Investitionszulagebescheinigung für ihre Ferienwohnung. Die Voraussetzungen für ein Wiederaufgreifen eines durch unanfechtbaren Verwaltungsakt abgeschlossenen Verfahrens sind in § 51 des Verwaltungsverfahrensgesetzes - VwVfG - vom 25. Mai 1976 (BGBl. I S. 1253) geregelt. Diese am 1. Januar 1977 in Kraft getretene Vorschrift findet gemäß § 96 Abs. 1 VwVfG auf den vorliegenden Fall Anwendung. Die Klägerin stützt ihr Begehren auf § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG. Danach besteht ein Anspruch auf Wiederaufnahme des Verfahrens, wenn sich die dem Verwaltungsakt zugrunde liegende Sach- oder Rechtslage nachträglich zugunsten des Betroffenen geändert hat. Die Klägerin beruft sich insoweit auf eine Änderung der Rechtsprechung durch das Urteil des Bundesfinanzhofs vom 25. Juni 1976 - III R 167/73 - (BFHE 119, 336 = BStBl. 1976 II S. 728), auf Grund deren die Beklagte in den Verfahren, die bei ihr noch geschwebt hätten, die streitige Investitionszulagebescheinigung erteilt habe. Ob ein Wandel der Rechtsauffassung auf Grund höchstrichterlicher Rechtsprechung der nachträglichen Änderung der Sach- oder Rechtslage im Sinne des § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG gleichzusetzen ist - in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts wird dies verneint (so Beschluß vom 25. Mai 1981 - BVerwG 8 B 89.80 und 93.80 -; vgl. zum früheren Recht Urteil des Senats vom 26. August 1977 - BVerwG 7 C 71.74 - [Buchholz 451.90 EWG-Recht Nr. 20 = DÖV 1978, 405 = NJW 1978, 508 = GewArch. 1978, 22]) - kann hier offenbleiben. Auch wenn man diese Frage bejahen würde, ist hier durch das Urteil des Bundesfinanzhofes vom 25. Juni 1976 (a.a.O.) eine Änderung der für die Ablehnung des Erstbescheides maßgebenden Rechtslage nicht eingetreten. Der Bundesfinanzhof hat in einem Falle, in dem die Bescheinigung gemäß § 1 Abs. 4 InvZulG 1969 über die volkswirtschaftlich besondere Förderungswürdigkeit der Investition erteilt worden war, entschieden, die Vermietung von Ferienwohnungen sei eine begünstigte gewerbliche Tätigkeit im Sinne des § 1 Abs. 1 InvZulG, wenn die Wohnung hotelmäßig zur Vermietung angeboten werde; dies sei der Fall, wenn eine für kurzfristiges Wohnen voll eingerichtete und ausgestattete Eigentumswohnung in einem Feriengebiet in einem Verband mit einer Vielzahl gleichartig genutzter Wohnungen anderer Wohnungseigentümer liege, zu einer einheitlichen Wohnanlage gehöre, und wenn die Verwaltung sowie die Werbung für kurzfristige Vermietung an laufend wechselnde Mieter einer Feriendienstorganisation übertragen worden seien; ohne Bedeutung hierfür sei, daß der Eigentümer (Vermieter) nicht selbst persönlich die Leistungen erbringe, sondern durch einen Dritten erbringen lasse und daß der Dritte die übernommenen Aufgaben eigengewerblich erledige; entscheidend sei nur, daß die Leistungen für den Vermieter als Auftraggeber erbracht würden. Die Beklagte hat jedoch in ihrem unanfechtbar gewordenen Bescheid vom 7. August 1974 den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Investitionszulagebescheinigung mit der Begründung abgelehnt, die Investitionen der Klägerin für die Errichtung der Ferienwohnung seien nicht volkswirtschaftlich besonders förderungswürdig im Sinne des § 1 Abs. 4 InvZulG 1969. Für die Beurteilung dieser Frage sind nicht die Finanzgerichte, sondern die Verwaltungsgerichte zuständig (vgl. Urteil des Senats vom 7. Mai 1975 - BVerwG 7 C 37.73 und 38.73 - [BVerwGE 48, 211/213 = GewArch 1975, 271 = Buchholz 451.55 Subventionsrecht Nr. 38]), was § 5 Abs. 7 des Investitionszulagengesetzes in der Fassung vom 12. Oktober 1973 - InvZulG 1973 - (BGBl. I S. 1493) ausdrücklich klarstellt. Der erkennende Senat hat höchstrichterlich über die Frage, ob die Errichtung von Ferienwohnungen der vorliegenden Art volkswirtschaftlich besonders förderungswürdig im Sinne des § 1 Abs. 4 InvZulG 1969 ist, erstmals im Urteil vom 27. Mai 1981 - BVerwG 7 C 1.80 - entschieden und diese Frage mit der Begründung verneint, die volkswirtschaftlich besondere Förderungswürdigkeit von Investitionen gemäß § 1 Abs. 4 InvZulG 1969 setze auch bei Errichtung einer dem Fremdenverkehr dienenden Betriebsstätte voraus, daß mit der Investition neue Dauerarbeitsplätze geschaffen und auf dem Arbeitsmarkt angeboten würden, die dem Investor selbst unmittelbar zuzuordnen seien; diese Voraussetzung sei nicht erfüllt bei Ferienwohnungen, deren Vermietung und Verwaltung der Investor einer Feriendienstorganisation übertrage.

Die Beklagte ist auch nicht deswegen verpflichtet, über den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Investitonszulagebescheinigung erneut sachlich zu entscheiden, weil das Bundesamt für gewerbliche Wirtschaft - veranlaßt durch die an das Urteil des Bundesfinanzhofs vom 25. Juni 1976 (a.a.O.) anknüpfende Rechtsprechung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs (z.B. Urteile vom 19. Dezember 1977 - VI OE 57/76 und 81/76 -) - in mehreren Fällen für Ferienwohnungen, die wie diejenige der Klägerin im Block ... des Ferienparks G. in A. errichtet worden sind, eine Bescheinigung gemäß § 1 Abs. 1 InvZulG 1969 erteilt hat. Die abweichende Beurteilung der volkswirtschaftlich besonderen Förderungswürdigkeit, die das Bundesamt für gewerbliche Wirtschaft in jenen Fällen nachträglich vorgenommen hat, betraf nach den im Berufungsurteil getroffenen tatsächlichen Feststellungen nur solche Antragsteller, die - im Gegensatz zur Klägerin - die ablehnende Entscheidung in den früheren Antragsverfahren rechtzeitig und erfolgreich angefochten hatten; bestandskräftig abgeschlossene Antragsverfahren sind von dem Bundesamt für gewerbliche Wirtschaft nicht wieder aufgenommen worden. Deswegen kann die Klägerin sich insoweit auch nicht mit Erfolg auf eine Verletzung des Gleichheitssatzes des Art. 3 Abs. 1 GG berufen.

Der Umstand, daß der Antrag auf Erteilung einer Bescheinigung nach § 1 Abs. 4 InvZulG 1969 nicht fristgebunden ist, ist für die Anwendung des § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG unerheblich.

Da hiernach ein Anspruch auf Wiederaufgreifen des Verfahrens nach § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG nicht gegeben ist und die Wiederaufnahmegründe des § 51 Abs. 1 Nr. 2 und 3 VwVfG ersichtlich nicht in Betracht kommen, kann dahingestellt bleiben, ob der Antrag der Klägerin schon nach § 51 Abs. 2 VwVfG unzulässig ist, wie der Verwaltungsgerichtshof ergänzend angenommen hat.

Unabhängig von der erschöpfenden Regelung des § 51 VwVfG war die Beklagte auch nicht nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen verpflichtet, nach ihrem Ermessen in eine erneute Sachprüfung des bereits unanfechtbar abgelehnten Antrags der Klägerin einzutreten (vgl. BVerwGE 44, 333 [336 f.]; Stelkens-Bonk-Leonhardt, VwVfG, 1978, § 51 Rdnrn. 9-13; Kopp, VwVfG, a.a.O., § 51 Rdnrn. 13/14).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.