I.

Der Antragsteller hat die am 9. und 10. Mai 1979 durchgeführte Wahl des Personalrats der Hauptverwaltungsstelle Hanau des Landrats des M.-K.-K. angefochten und geltend gemacht, diese habe nicht als gemeinsame Wahl stattfinden dürfen, weil sich dafür nicht die Mehrheit der Wahlberechtigten jeder Gruppe ausgesprochen habe. § 15 Abs. 2 des Hessischen Personalvertretungsgesetzes (HPVG), der bei einer Vorabstimmung die Mehrheit der abgegebenen Stimmen in jeder Gruppe genügen lasse, stehe mit der rahmenrechtlichen Vorschrift des § 98 Abs. 2 des Bundespersonalvertretungsgesetzes (BPersVG) nicht in Einklang. Da bei einer gemeinsamen Wahl ein anderes Ergebnis erzielt werde als bei einer Gruppenwahl, könne die Wahl keinen Bestand haben.

Der Antragsteller hat beantragt,

die Wahl des Personalrats der Hauptverwaltungsstelle Hanau des M.-K.-K. für ungültig zu erklären,

hilfsweise, das Verfahren gemäß Art. 100 GG auszusetzen und die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts darüber einzuholen, ob § 15 Abs. 2 HPVG mit Art. 31 und 75 GG in Verbindung mit § 98 Abs. 2 BPersVG vereinbar ist.

Das Verwaltungsgericht hat die Wahl für ungültig erklärt. Die Beschwerde des Beteiligten zu 1) blieb ohne Erfolg. Der Verwaltungsgerichtshof hat zur Begründung seiner Entscheidung im wesentlichen ausgeführt:

Der Antragsteller sei wahlanfechtungsbefugt. Als Spitzenorganisation habe er zwar nur Fachverbände als Mitglieder, nicht aber Beschäftigte. Diese gehörten vielmehr dem Bund der Kommunalbeamten und -arbeitnehmer (KOMBA) an, der seinerseits Mitglied des Antragstellers sei. Ob eine gewerkschaftliche Spitzenorganisation als eine in der Dienststelle vertretene Gewerkschaft anzusehen sei, sei umstritten. Der Antragsteller sei aber deshalb prozeßführungsbefugt, weil er kraft seiner Satzung ermächtigt sei, die rechtlichen Belange seiner Mitglieder wahrzunehmen. Er könne auf Grund der Satzung die Rechte seiner Mitglieder als eigene im Wege der Prozeßstandschaft gerichtlich geltend machen.

Die Wahlanfechtung sei auch begründet, weil an der Wahl ein Kreisbeamter und 96 Angestellte des Landkreises teilgenommen hätten, die zur Wahrnehmung von Landesaufgaben herangezogen und in der Hauptverwaltung Allgemeine Landesverwaltung tätig seien. Da eine Abordnung dieser Beschäftigten gegeben sei, seien sie nicht zum Personalrat der Kreisverwaltung, um dessen Wahl es hier gehe, wahlberechtigt.

Mit der vom Beschwerdegericht zugelassenen Rechtsbeschwerde verfolgt der Beteiligte zu 1) seinen Antrag auf Zurückweisung der Wahlanfechtung weiter.

Der Antragsteller beantragt,

Der Oberbundesanwalt stimmt dem angefochtenen Beschluß zu.

II.

Die Rechtsbeschwerde hat Erfolg. Sie führt zur Aufhebung der in diesem Verfahren ergangenen gerichtlichen Entscheidung und zur Zurückweisung des Antrages, die Wahl des Personalrats der Hauptverwaltungsstelle H. des M.-K.-K. für ungültig zu erklären.

Der Antragsteller ist nicht befugt, die Wahl des Personalrats anzufechten. § 21 des Hessischen Personalvertretungsgesetzes (HPVG) in der Fassung vom 2. Januar 1979 (GVBl. I S. 2) erkennt die Wahlanfechtungsbefugnis nur der Gewerkschaft zu, die in der Dienststelle vertreten ist. Diese Voraussetzung erfüllt der Antragsteller nicht.

Der Antragsteller ist eine gewerkschaftliche Spitzenorganisation. Nach § 3 der Satzung des Deutschen Beamtenbundes - Landesbund Hessen e.V. - (Bund der Gewerkschaften des öffentlichen Dienstes) - vom 26. März 1965, zuletzt geändert durch Beschluß des Landesvertretertages vom 29. März 1977, sind seine Mitglieder die auf Landesebene bestehenden Mitgliedsverbände aus den Bereichen der Landesverwaltung, der Kommunalverwaltung und sonstiger Körperschaften des öffentlichen Rechts sowie der auf Landesebene bestehende Mitgliedsverband der Ruhestandsbeamten und Hinterbliebenen (unmittelbare Mitgliedsverbände) und die in Hessen bestehenden Spitzengliederungen der Bundesbeamtenverbände (mittelbare Mitgliedsverbände). Natürliche Personen können ihm satzungsgemäß nicht als Mitglieder angehören. Da eine Gewerkschaft aber nur dann in der Dienststelle vertreten ist, wenn ihr mindestens ein Beschäftigter dieser Dienststelle angehört, kann der Antragsteller die Wahl des Personalrats nicht anfechten.

Hingegen ist der ihm als Mitgliedsverband angehörende Bund der Kommunalbeamten und -arbeitnehmer - Landesbund Hessen - (KOMBA) - Gewerkschaft Deutscher Beamten und Arbeitnehmer im Deutschen Beamtenbund - in der Dienststelle, bei der die angefochtene Wahl stattgefunden hat, vertreten, weil ihm Beschäftigte dieser Dienststelle als Mitglieder angehören. Ihm und nicht dem Antragsteller steht mithin die Anfechtungsbefugnis nach § 21 HPVG zu.

Die Auffassung des Antragstellers, die Mitglieder des KOMBA seien mittelbar auch seine Mitglieder, rechtfertigt es nicht, ihn als eine in der Dienststelle vertretene Gewerkschaft anzusehen. Dem steht nicht nur der Wortlaut, sondern auch der Sinngehalt dieser Vorschrift und weiterer Vorschriften des Hessischen Personalvertretungsgesetzes entgegen, die Rechte und Befugnisse den in der Dienststelle oder im Personalrat vertretenen Gewerkschaften zuerkennen. Aus der Gesamtschau dieser Regelungen wird sichtbar, daß die Ausübung der den Gewerkschaften zuerkannten Unterstützungsfunktion im Rahmen der Dienststellenverfassung nur denjenigen unter ihnen zukommen soll, die einen konkreten Bezug zu der Dienststelle haben. Er wird durch den unmittelbaren Kontakt zwischen der jeweiligen Gewerkschaft und mindestens einem Beschäftigten der Dienststelle hergestellt. So steht das Zugangsrecht von Gewerkschaftsbeauftragten zur Dienststelle, das im Hessischen Personalvertretungsgesetz im Gegensatz zu § 2 Abs. 2 des Bundespersonalvertretungsgesetzes (BPersVG) vom 15. März 1974 (BGBl. I S. 693) nicht ausdrücklich geregelt ist, sich aber aus den einzelnen Rechten und Befugnissen sowie aus der Regelung des § 55 HPVG ergibt, nur solchen Gewerkschaften zu, die konkrete Aufgaben in der Dienststelle bezüglich der dienststellenspezifischen Stellung der Beschäftigten zu erfüllen haben. Weiter zeigt sich das auch in den Mitwirkungsrechten an der Wahl; dazu gehören das Recht, Wahlvorschläge einzureichen (§ 15 Abs. 3 HPVG), die Befugnis, Anträge auf Einberufung einer Personalversammlung zur Wahl eines Wahlvorstandes zu stellen (§ 16 Abs. 2, § 17, § 18 HPVG) sowie die in § 21 HPVG geregelte Befugnis der Wahlanfechtung. Außerdem steht den in der Dienststelle vertretenen Gewerkschaften das Recht zu, die Auflösung des Personalrats oder den Ausschluß eines Mitgliedes beim Verwaltungsgericht zu beantragen (§ 25 HPVG) sowie auf die Einberufung einer Personalversammlung unter den Voraussetzungen des § 46 Abs. 2 HPVG hinzuwirken und zu allen Personalversammlungen Beauftragte zu entsenden (§ 49 HPVG). Die im Personalrat vertretenen Gewerkschaften haben darüber hinaus das Recht auf Teilnahme eines Beauftragten an den Sitzungen des Personalrats (§ 34 HPVG) und können auf entsprechenden Beschluß des Personalrats Beauftragte zu den monatlichen gemeinschaftlichen Besprechungen zwischen Dienststellenleiter und Personalrat entsenden (§ 55 Abs. 4 Satz 5 HPVG).

Die Wahrnehmung dieser Rechte setzt eine Vertrautheit mit den Belangen der Dienststelle und ihren Beschäftigten voraus, die nur solche Gewerkschaften haben, die sich von ihrer Aufgabenstellung her - wenn auch nicht ausschließlich - mit diesen spezifischen Belangen befassen und außerdem den unmittelbaren Kontakt mit mindestens einem Beschäftigten der Dienststelle haben, der ihnen in der Regel einen für die Wahrnehmung ihrer Funktion ausreichenden Informationsstand über die besonderen Belange der Dienststelle gewährleistet. Das alles trifft auf den KOMBA zu, nicht hingegen auf den Antragsteller. Der KOMBA ist mit den besonderen Belangen der im Kommunaldienst stehenden Beschäftigten befaßt und besitzt durch seine Mitglieder den erforderlichen unmittelbaren Kontakt zur Dienststelle. Deshalb setzt der Begriff der "in der Dienststelle vertretenen Gewerkschaft" voraus, daß sie satzungsgemäß unmittelbar Beschäftigte als Mitglieder hat. Eine nur über Mitgliedsverbände verschiedener Art und besonderer Zielsetzung vermittelte Zugehörigkeit von Beschäftigten der Dienststelle zu einem Spitzen- oder Dachverband reicht dagegen nicht aus, weil sie - wenn überhaupt - nur einen losen Kontakt begründet, der keinen dienststellenbezogenen Inhalt hat. Die Aufgabenstellung einer gewerkschaftlichen Spitzenorganisation läßt es nicht zu, daß ein konkreter, unmittelbarer, auf die besonderer Belange der Dienststelle und ihrer Beschäftigten abgestimmter Kontakt besteht. Die Aufgabe der Spitzenorganisation ist es, die allgemeinen Belange ihrer Mitgliedsverbände wahrzunehmen und sie gegenüber den in Betracht kommenden Stellen zu vertreten, wobei sie die häufig einander widerstreitenden Gruppeninteressen hinsichtlich ihrer Förderung abzuwägen und innerhalb ihrer Organisation auszugleichen hat (s. dazu BVerwGE 56, 308[BVerwG 12.10.1978 - 2 C 17/76] [313]). Gerade wegen dieser Aufgabenstellung haben Bundes- und Landesgesetzgeber den gewerkschaftlichen Spitzenorganisationen die Wahrnehmung der allgemeinen dienstrechtlichen Interessen bei der Vorbereitung gesetzlicher bzw. allgemeiner Regelungen der beamtenrechtlichen Verhältnisse zuerkannt (§ 58 BRRG, § 94 BBG). Durch die Beschränkung dieser Befugnis auf gewerkschaftliche Spitzenorganisationen soll, wie der 2. Senat ausgesprochen hat, sichergestellt werden, daß im Interesse der Effektivität des Normsetzungsverfahrens dieses nicht mit einer Auseinandersetzung von - untereinander möglicherweise unvereinbaren oder sogar unrealistischen - Sonderinteressen einzelner Beamtengruppen belastet wird(Urteil vom 29. November 1979 - BVerwG 2 C 14.77 - [Buchholz 232 § 94 BBG Nr. 3] im Anschluß an BVerwGE 56, 308[BVerwG 12.10.1978 - 2 C 17/76]). Spitzenorganisationen vertreten die Interessen der ihnen angehörenden Verbände, wozu meist eine vorherige Abklärung widerstreitender Interessen der einzelnen Verbände erforderlich ist. Diese auf Kompromiß angelegte koordinierende Aufgabenstellung zeigt aber zugleich, daß ihnen der unmittelbare Kontakt zu den Beschäftigten der einzelnen Dienststellen fehlt und sie aus diesem Grunde auch nicht ohne ihre eigentliche Zielsetzung in Frage zu stellen, die besonderen Belange einzelner Beschäftigtengruppen wahrnehmen können. Deshalb ist es auch von der Sache her nicht gerechtfertigt, ihnen die Unterstützungs- und Mitwirkungsfunktionen der personalvertretungsrechtlichen Dienststellenverfassung zuzubilligen.

Der Antragsteller kann sich zur Begründung seiner gegenteiligen Auffassung auch nicht darauf berufen, daß er nach § 93 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 HPVG Beschäftigte im Sinne dieses Gesetzes als ehrenamtliche Richter für die Fachkammern der Verwaltungsgerichte und den Fachsenat des Verwaltungsgerichtshofs vorschlagen kann. Diese Vorschrift spricht von den unter den Beschäftigten vertretenen Gewerkschaften und stellt damit im Gegensatz zu den anderen Vorschriften über Rechte und Befugnisse der Gewerkschaften nicht auf die jeweilige Dienststelle ab. Das hat darin seinen Grund, daß es sich nicht um eine dienststellenbezogene Angelegenheit, sondern um ein Verfahren der Gerichtsverwaltung handelt, das in den Händen des Ministers der Justiz liegt. Da nach § 93 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 HPVG zur Vereinfachung des Berufungsverfahrens nur den obersten Landesbehörden und den kommunalen Spitzenverbänden ein Vorschlagsrecht zusteht, kann daraus geschlossen werden, daß zu den vorschlagsberechtigten Gewerkschaften auch die gewerkschaftlichen Spitzenorganisationen gehören.

Der Antragsteller kann eine Befugnis, die Wahl des Personalrats anzufechten, auch nicht aus seiner Satzung oder aus der von ihm erlassenen "Rechtsschutzordnung" herleiten. Zwar ist dem Verfahrensrecht die Möglichkeit, daß eine Person die Rechte einer anderen Person in eigenem Namen gerichtlich geltend macht, nicht unbekannt. Diese als Prozeßstandschaft bezeichnete Prozeßführungsbefugnis kann auf gesetzlicher oder vertraglicher Grundlage beruhen (gesetzliche oder gewillkürte Prozeßstandschaft). Eine derartige Prozeßstandschaft steht dem Antragsteller nicht zu. Entgegen der Auffassung des Beschwerdegerichts läßt sich aus § 2 Abs. 1 der Satzung des Antragstellers keine Prozeßstandschaft begründen, die den Antragsteller berechtigt, die Rechte seiner Mitglieder im eigenen Namen gerichtlich geltend zu machen. Wenn es dort heißt, der Antragsteller habe die rechtlichen Belange seiner Mitglieder zu vertreten, so besagt das nicht, daß er selbst deren Rechte gerichtlich verfolgen darf. Diese Satzungsbestimmung enthält die für Spitzenorganisationen typische und ihrem Zweck entsprechende Aufgabenstellung, nämlich die Rechte und Interessen der Mitglieder (d.h. der in ihnen zusammengeschlossenen Mitgliedsverbände) zu vertreten und ihnen insoweit erforderlichenfalls auch rechtlichen Beistand zu leisten. Eine satzungsrechtliche Prozeßstandschaft liegt darin nicht.

Auch die "Rechtsschutzordnung" gibt nichts für die vom Antragsteller und Beschwerdegericht vertretene Auffassung her. Sie regelt nur, wem und unter welchen Voraussetzungen (auch auf welche Weise) Rechtsschutz gewährt werden kann. Eine Regelung über die Prozeßführungsbefugnis in Form der Prozeßstandschaft enthält sie nicht und kann sie auch gar nicht enthalten.

Auch soweit man die satzungsrechtliche Bestimmung und das Schreiben des KOMBA an den Antragsteller wegen der Anfechtung mehrerer Personalratswahlen, darunter auch die in der vorliegenden Sache, dahin prüft, ob darin eine gewillkürte Prozeßstandschaft liegt, läßt sich ein Recht auf Anfechtung der Personalratswahl daraus nicht begründen. Das Schreiben des KOMBA ist zwar erst in der Rechtsbeschwerdeinstanz vorgelegt worden. Gleichwohl kann es der Senat berücksichtigen. Soweit Verfahrensvoraussetzungen von Amts wegen zu prüfen sind, wie dies bei der Prozeßführungsbefugnis, zu der die Prozeßstandschaft gehört, der Fall ist (s. BGHZ 31, 279, 282) [BGH 14.12.1959 - V ZR 197/58], kann das Rechtsbeschwerdegericht auch neue Tatsachen berücksichtigen.

Die gewillkürte Prozeßstandschaft ist die Übertragung der Prozeßführungsbefugnis auf einen anderen als den Rechtsinhaber. Sie wird nicht durch ein übertragendes Rechtsgeschäft eingeräumt, sondern durch ein Rechtsgeschäft eigener Art, die sog. Ermächtigung, weil die Prozeßführungsbefugnis kein übertragbares Recht, sondern nur eine überlaßbare Machtposition, eine Befugnis ist (Luke, Die Prozeßführungsbefugnis, ZZP 76, 1 [19]; Pohle, MDR 1956, 156 [BGH 05.10.1955 - IV ZR 302/54]; Pohle, Zur Lehre vom Rechtsschutzbedürfnis in Festschrift für Lent, 1957, S. 195 [211]). Ob eine gewillkürte Prozeßstandschaft im Verwaltungsprozeß zulässig ist - ein solcher liegt zwar nicht vor, aber es handelt sich ebenso wie dort um öffentlich-rechtliche Belange -, hat das Bundesverwaltungsgericht in demUrteil vom 30. November 1973 - BVerwG 4 C 20.73 - (Buchholz 310 § 67 VwGO Nr. 37) offengelassen. Bedenken bestehen schon deshalb gegen eine Prozeßstandschaft im Wahlanfechtungsverfahren, weil die Befugnis, das Anfechtungsrecht im eigenen Namen geltend zu machen, nicht von dem Recht selbst getrennt und auf einen anderen als den Rechtsinhaber übertragen werden kann. Wie sich aus § 21 HPVG ergibt, ist das Recht, die Wahl anzufechten, nicht nur den dort aufgezählten Personen zuerkannt, sondern es kann auch nur von ihnen geltend gemacht werden. Es ist also ein "höchstpersönliches" Recht.

Ein weiteres kommt aber noch hinzu. Die gewillkürte Prozeßstandschaft setzt außer der Erteilung einer Ermächtigung des Rechtsinhabers auch ein eigenes schutzwürdiges rechtliches Interesse des Ermächtigten an der Geltendmachung des Rechts im eigenen Namen voraus (RGZ 166, 218 [238]; BGHZ [GSZ] 4, 153 [165]; BGH LM Nr. 1, 8, 16 zu § 185 BGB; BGH MDR 1956, 154; BGH NJW 1957, 1838 [1839]; s. auch BVerwGE 2, 353 [354]).

Ein solches besonderes Rechtsschutzbedürfnis kann der Antragsteller nicht geltend machen. Der Hinweis auf die Satzung und die "Rechtsschutzordnung" vermag ein über die Ermächtigung hinausgehendes Eigeninteresse nicht darzutun. Gerade aus § 2 Abs. 1 der Satzung ergibt sich, daß die Interessen des Antragstellers und die des wahlanfechtungsberechtigten KOMBA gleichlaufend sind und sich decken. Auch die Frage der Gültigkeit des § 15 Abs. 2 HPVG läßt ein von dem Interesse des anfechtungsberechtigten KOMBA abweichendes weitergehendes besonderes Interesse des Antragstellers nicht erkennen. Wird diese Frage durch eine Wahlanfechtung des KOMBA geklärt, dann ist das für den Antragsteller von ebenso großem Nutzen, als wenn er diese Entscheidung selbst erstritten hätte.

Erst recht ergibt die "Rechtsschutzordnung" nichts über ein besonderes Interesse an der hier zur Entscheidung stehenden Wahlanfechtung. Die Gewährung von Rechtsschutz ist eine Leistung an die Mitglieder, die ihnen helfen soll, ihr Recht zu finden. Sie erfolgt auch meist nicht aus altruistischen Gründen, sondern dient oft den Interessen des Verbandes an der Klärung grundsätzlicher Fragen durch sog. Musterprozesse. Dieses Interesse genügt aber für eine Prozeßstandschaft nicht, weil ihm ebensogut dadurch Rechnung getragen werden kann, daß der Antragsteller dem KOMBA zur Durchführung der Wahlanfechtung einen sachkundigen Bevollmächtigten zur Verfügung stellt. Auch dieser normale Weg der Rechtsschutzgewährung zeigt, daß ein besonderes rechtliches Interesse des Antragstellers an der Geltendmachung der Ungültigkeit der Wahl nicht gegeben ist. Der Antragsteller ist demnach nicht befugt, die Wahl des Personalrats der Hauptverwaltungsstelle H. des M.-K.-K. anzufechten. Sein Antrag muß unter Aufhebung der in den Vorinstanzen ergangenen Entscheidungen als unzulässig zurückgewiesen werden.