Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 09.07.1980, Az.: BVerwG 6 P 73.78

I.

Auf Grund von Prüfungsbemerkungen des Landesrechnungshofs und von verschiedenen Aufforderungen des Niedersächsischen Landtages hat der Niedersächsische Minister der Finanzen unter Beteiligung der übrigen Ressorts "Richtlinien für die Gebäudereinigung in der Niedersächsischen Landesverwaltung (Richtlinien Gebäudereinigung)" erarbeitet und durch Runderlaß vom 22. Januar 1976 eingeführt (MBl. S. 230).

Unter Berücksichtigung dieser Richtlinien wurden von verschiedenen, dem Antragsteller nachgeordneten Dienststellen die für die Sauberhaltung von Dienstgebäuden erforderlichen Reinigungsleistungen neu berechnet. Aus diesen Berechnungen ergab sich in folgenden Fällen die Notwendigkeit, Arbeitsverhältnisse von Reinigungskräften aufzulösen oder zu ändern:

1. 1.

   im Bereich des Straßenbauamtes Aurich Kürzung der wöchentlichen Arbeitszeiten der Reinigungskräfte

   1. a)

      H., Straßenmeisterei Emden, von 18 auf 6 Stunden,

   2. b)

      H., Straßenmeisterei Aurich-West, von 20 auf 6 Stunden und

   3. c)

      R., Straßenmeisterei Leer, von 15 auf 6 Stunden,

2. 2.

   im Autobahn-Neubauamt Bremerhaven Kürzung der wöchentlichen Arbeitszeiten der Reinigungskräfte K. und W. von je 20 auf je 7,5 Stunden,

3. 3.

   im Straßenbauamt Nienburg

   1. a)

      Auflösung des Arbeitsverhältnisses der Reinigungskraft R.

   2. b)

      Kürzung der wöchentlichen Arbeitszeiten der Reinigungskräfte

      1. aa)

         F. von 25 Stunden auf 19 Stunden 5 Minuten

         und

      2. bb)

         W. von 10 Stunden auf 4 Stunden 10 Minuten,

4. 4.

   im Straßenbauamt Oldenburg-West Kürzung der wöchentlichen Arbeitszeiten der Reinigungskräfte

   1. a)

      U. von 20,5 Stunden auf 10 Stunden und

   2. b)

      H. von 10,25 Stunden auf 5 Stunden.

Da die jeweiligen Dienststellen beabsichtigten, die mit den betroffenen Reinigungskräften abgeschlossenen Arbeitsverträge aufzulösen oder den als notwendig erachteten Arbeitszeiten anzupassen, leiteten sie das Mitbestimmungsverfahren ein; keiner der örtlichen Personalräte stimmte jedoch den beabsichtigten Kündigungen bzw. Änderungskündigungen zu. Die Angelegenheiten wurden daraufhin der übergeordneten. Dienststelle, dem Niedersächsischen Landesverwaltungsamt, vorgelegt; auch der dort gebildete Bezirkspersonalrat versagte seine Zustimmung.

Die daraufhin mit der Sache befaßte oberste Dienstbehörde, der Antragsteller, schaltete den bei ihr gebildeten Hauptpersonalrat ein. Als auch dieser seine Zustimmung verweigerte, rief der Antragsteller die Einigungsstelle an. Im Verfahren vor der Einigungsstelle ergaben sich hinsichtlich der beabsichtigten Kürzungen der wöchentlichen Arbeitszeiten im Bereich des Straßenbauamtes Aurich auf Grund einer Neuberechnung Änderungen. Danach sollen die wöchentlichen Arbeitszeiten der Reinigungskräfte H., H. und R. nicht jeweils auf 6, sondern auf 8,25, 9,5 und 8 Stunden gekürzt werden. Für das Autobahn-Neubauamt Bremerhaven trat ebenfalls eine Veränderung des Sachstandes dadurch ein, daß die Reinigungskraft W. ihr Arbeitsverhältnis auflöste. Die verbleibende Arbeitskraft K. ist jedoch nicht bereit, die für die Reinigungskraft W. errechnete wöchentliche Arbeitszeit von 7,5 Stunden zu übernehmen und künftig das gesamte Dienstgebäude in 15 wöchentlichen Arbeitsstunden allein zu reinigen.

Die Einigungsstelle beschloß am 24. November 1976 einstimmig, den beabsichtigten Kündigungen nicht zuzustimmen. Zur Begründung führt sie aus: § 1 a des Landespersonalvertretungsgesetzes, wonach Dienststelle und Personalrat vertrauensvoll zusammenarbeiten sollten, sei nicht genügend beachtet worden. Bei der Ermittlung und Festlegung der Arbeitszeiten und der Arbeitsbereiche hätten die zuständigen Personalräte beteiligt werden müssen. Das sei jedoch nicht geschehen. Auch sei den Besonderheiten der Straßenmeistereien und Straßenbauämter nicht hinreichend Rechnung getragen worden. Wie lebensfremd die Festsetzung der Arbeitszeiten für die einzelnen Arbeitsleistungen sei, zeige sich zum Beispiel daran, daß für die Reinigung eines WC-Raumes von 1,59 qm eine Reinigungszeit von 0,95 Minuten ermittelt worden sei. Es sei auch nicht dargelegt worden, daß eine Güterabwägung zwischen den Nachteilen für die Betroffenen und den Vorteilen für die Dienststellen stattgefunden habe. Schließlich hätten neben den zum Teil schwerwiegenden sozialen Härten auch die arbeitsmedizinischen Nachteile der eingeschränkten Reinigung in die Abwägung einbezogen werden müssen.

Der Antragsteller hat daraufhin das Verwaltungsgericht angerufen und beantragt,

Das Verwaltungsgericht hat den Antrag abgelehnt. Das Oberverwaltungsgericht hat seine, die Beschwerde des Antragstellers zurückweisende Entscheidung wie folgt begründet: Ein Rechtsverstoß könne nicht darin gesehen werden, daß die Einigungsstelle von den "Richtlinien Gebäudereinigung" abgewichen sei, denn es handele sich dabei nicht um Rechtsvorschriften. Auch die Vorschriften des Personalvertretungsgesetzes seien nicht verletzt, denn die Mitbestimmung des Personalrats bei Kündigungen verstoße nicht gegen verfassungsrechtliche Grundsätze. Auch haushaltsrechtliche Vorschriften seien nicht verletzt. Diese enthielten Ermessens- und Beurteilungsspielräume, die gleichermaßen von den Personal Vertretungen ausgefüllt werden könnten. Die Entscheidung der Einigungsstelle könne deshalb nur dann rechtswidrig sein, wenn sie haushaltsrechtliche Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit mißachtet habe. Das sei jedoch nicht der Fall, weil sie sich noch im Rahmen des Vertretbaren halte.

Der Antragsteller hat die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Rechtsbeschwerde eingelegt, mit der er seinen Antrag weiterverfolgt.

Der Beteiligte zu 1) beantragt, die Rechtsbeschwerde zurückzuweisen.

Der Oberbundesanwalt hält die Entscheidung der Einigungsstelle für gesetzeswidrig, weil sie unzulässigerweise Individualansprüche wahrnehme.

II.

Die Rechtsbeschwerde bleibt ohne Erfolg. Der angefochtene Beschluß hält einer rechtlichen Nachprüfung stand.

Der Auffassung des Antragstellers, der Beschluß der Einigungsstelle entbehre der erforderlichen Begründung, kann der Senat nicht folgen. In § 73 b Abs. 2 Satz 1 des Personalvertretungsgesetzes für das Land Niedersachsen (Nds. PersVG) vom 24. April 1972 (GVBl. S. 232) ist lediglich gesagt, daß die Einigungsstelle durch Beschluß entscheidet. Aus § 73 b Abs. 3 Nds. PersVG, der die Zustellung des Beschlusses an die Beteiligten vorschreibt, ist zu folgern, daß er der Schriftform bedarf. Eine Verpflichtung, den Beschluß zu begründen, besteht nach dieser gesetzlichen Regelung nicht. Zwar wird es sich stets für die Einigungsstelle empfehlen, die wesentlichen Gründe, die zu ihrer Entscheidung geführt haben, darzulegen, damit die Beteiligten sich von der Richtigkeit und Zweckmäßigkeit des sie in der Regel bindenden Beschlusses überzeugen können. Auch wird die gerichtliche Nachprüfung erleichtert. Unmöglich wird sie durch das Fehlen einer Begründung nicht, weil es auf den sachlichen Inhalt des Beschlusses ankommt und Unklarheiten auch zur Aufhebung des Beschlusses der Einigungsstelle führen können (vgl. BAG Beschluß vom 30. Oktober 1979 - 1 ABR 112/77 -; BAG AP Nr. 1 zu § 87 BetrVG 1972 Auszahlung zu II 4 b der Gründe.).

Im übrigen enthält der Beschluß der Einigungsstelle eine hinreichende, seine Nachprüfung ermöglichende Begründung. Sie hat sich wie die Personalvertretungen, die im Mitbestimmungsverfahren mit der Sache befaßt waren, auf die nach ihrer Ansicht zu kurz bemessenen Reinigungszeiten zur Begründung ihrer Entscheidung bezogen und auch ein vom Antragsteller nicht in Abrede gestelltes Beispiel angeführt, aus dem sie die fehlerhafte Berechnung der Reinigungszeiten folgert. Auch ist sie ihrer Pflicht nachgekommen, der obersten Dienstbehörde und der zuständigen Personalvertretung Gelegenheit zur mündlichen oder schriftlichen Äußerung zu geben. Beanstandungen hinsichtlich der Beschaffung und Verwertung der der Entscheidung zugrunde gelegten Sachlage sind von keiner Seite erhoben worden.

Die Entscheidung der Einigungsstelle hält sich im Rahmen der geltenden Rechtsvorschriften, insbesondere des Haushaltsgesetzes. Sie bindet gemäß § 73 Abs. 5 Satz 2 Nds. PersVG die am Einigungsverfahren Beteiligten.

Vorschriften des Personalvertretungsgesetzes sind nicht verletzt. Nach § 78 Abs. 2 Nr. 7 Nds. PersVG steht dem Personalrat bei der Kündigung von Arbeitsverhältnissen der Angestellten und Arbeiter im Gegensatz zum Bundespersonalvertretungsgesetz und vielen Landespersonalvertretungsgesetzen das Mitbestimmungsrecht zu. Dieses Mitbestimmungsrecht ist nicht auf bestimmte Einwendungen beschränkt, wie das früher der Fall war. Der Gesetzgeber hat vielmehr bewußt von einer solchen Beschränkung abgesehen (Niedersächsischer Landtag, 7. Wahlperiode, Drucks. 7/559 S. 36). Dort heißt es, es fördere die vertrauensvolle Zusammenarbeit zwischen Dienststelle und Personalrat, wenn auch in den wichtigsten Personalangelegenheiten die Rechte der Personal Vertretung nicht beschränkt seien. Der Personalrat solle sich daher bei Einwendungen gegen die in § 78 Abs. 1 Nds. PersVG aufgeführten Personalmaßnahmen auch auf andere als die bisher in § 78 Abs. 2 des Personalvertretungsgesetzes in der ursprünglichen Fassung vom 4. März 1961 (Nieders. GVBl. S, 79) genannten und erfahrungsgemäß selten zutreffenden Gründe stützen können. Infolgedessen kann der Personalrat - wie im vorliegenden Fall - geltend machen, daß die nach den Richtlinien festgesetzten Arbeitszeiten zu kurz bemessen sind, insbesondere nicht auf die besonderen Verhältnisse der Straßenbauämter Rücksicht nehmen. Dieses umfassende Mitbestimmungsrecht kann die Verwaltung nicht einseitig durch Verwaltungsvorschriften einengen und beschränken, weil das dem klaren Willen des Gesetzgebers widerspräche. Andernfalls würde die Verwaltung im Widerspruch zum Gesetz darüber entscheiden, welche Einwendungen die Personal Vertretung nicht erheben darf. Wird der Personalvertretung ein unbeschränktes Mitbestimmungsrecht gewährt, dann müssen die sich daraus ergebenden Folgen hingenommen werden.

Das umfassende Mitbestimmungsrecht bei Kündigungen von Arbeitern und Angestellten verstößt auch nicht gegen Verfassungsrecht, so daß sich daraus keine Bedenken gegen die Bindungswirkung der Entscheidung der Einigungsstelle ergeben. Das Bundesverfassungericht hat in dem Urteil vom 27. April 1959 - 2 BvF 2/58 - ausgesprochen, daß, wenn in Angelegenheiten der Angestellten und Arbeiter des öffentlichen Dienstes die Regierung an personalpolitische Entscheidungen der Einigungsstelle gebunden sei, dadurch die Entscheidungsfreiheit und Verantwortlichkeit der Regierung nicht so erheblich beeinträchtigt Werde, daß ein Verstoß gegen das Prinzip des demokratischen Rechtsstaates festgestellt worden müßte (BVerfGE 9, 268 [BVerfG 27.04.1959 - 2 BvF 2/58] [284]).

Der Antragsteller verkennt mit seinen Ausführungen diese umfassende Position, die das Gesetz den Personalvertretungen und damit auch der Einigungsstelle eingeräumt hat.

Daß die Richtlinien über die Gebäudereinigung als solche keine Rechtsvorschriften sind, stellt auch der Antragsteller nicht in Abrede. Er meint jedoch, diese Richtlinien müßten im Rahmen des Haushaltsrechts von der Einigungsstelle beachtet werden. Das ist jedoch nicht richtig. Der Antragsteller will die in § 7 Abs. 1 der Niedersächsischen Landeshaushaltsordnung (LHO) vom 7. April 1972 (GVBl. S. 181) bei Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans festgelegten Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit durch die "Richtlinien Gebäudereinigung" konkretisiert und als auch die Einigungsstelle bindende Ausfüllung des in beiden Begriffen enthaltenen Ermessens- und Beurteilungsspielraums angesehen wissen. Er übersieht aber, daß die Konkretisierung und Ausfüllung offener Gesetzesbegriffe durch die Verwaltung - im Rahmen von Einzelentscheidungen oder durch allgemein zu beachtende Richtlinien - keine normative oder normähnliche Rechtsbindung erzeugt, sondern einzelfallbezogene Rechtsanwendung bleibt. Die Entscheidungsbefugnis der Einigungsstelle wird jedoch nur durch Rechtsvorschriften, nicht hingegen durch deren Anwendung im Einzelfall eingeschränkt. Die Einigungsstelle ist daher nicht gehindert, ihre Zustimmung zu Maßnahmen der Dienstbehörde zu verweigern, wenn sie die in ihnen zum Ausdruck kommende Ausfüllung offener Gesetzesbestimmungen - hier des § 7 LHO - für fehlerhaft hält.

Die Ausführungen des Antragstellers zur Frage der haushaltsrechtlichen Bindung der Einigungsstelle verkennen mithin Inhalt und Tragweite des umfassenden Mitbestimmungsrechts des Personalrats bei Kündigungen. Da die Versagung der Zustimmung nach dem hier anzuwendenden Personalvertretungsrecht auch darauf gestützt werden kann, daß die Reinigungszeiten falsch bemessen sind und deshalb keine Grundlage für die auszusprechenden Kündigungen sein können, kann dieses Recht der Personalvertretung - wie bereits dargelegt - nicht über den Umweg des § 7 LHO, der sich in erster Linie an den Gesetzgeber und die mit der Führung des Haushalts betrauten Dienststellen wendet, beschränkt oder sogar aufgehoben werden. Die Bindung der Einigungsstelle an das Hanshaltsrecht hat den Zweck, daß nicht durch die volle Mitbestimmung des Personalrats, insbesondere im Wege des Antragsrechts Maßnahmen beschlossen werden, für die der Haushalt keine Mittel bereitstellt. Gäbe es diese Beschränkung nicht, dann würde auf vielen Gebieten der öffentlichen Verwaltung nicht mehr der Gesetzgeber über die notwendigen Ausgaben allein entscheiden, sondern die dem Parlament nicht verantwortliche Einigungsstelle. Andererseits kann aber die Verwaltung nicht durch das Aufstellen von Richtlinien, auch wenn dies auf Weisung anderer Stellen geschieht, die Verwendung der im Haushaltsplan bereitgestellten Mittel einschränken, um damit über die Bindung der Einigungsstelle an das Haushaltsrecht das Mitbestimmungsrecht der Personalvertretung auszuschalten, und eine die Versagung der Mitbestimmung bestätigende Entscheidung der Einigungsstelle als nicht bindend ansehen.

Das Wesen der Mitbestimmung liegt darin, daß bei Nichteinigung zwischen Personal Vertretung und Dienststelle der Einigungsstelle das letzte Wort zukommt. Das schließt es aus, daß die Verwaltung ihrerseits bei Mitbestimmungstatbeständen, die Rechte von Beschäftigten betreffen, durch verwaltungsinterne Vorschriften dieses Mitbestimmungsrecht unterläuft. Wenn bei der Kündigung das volle Mitbestimmungsrecht besteht, dann müssen auch dessen weitreichende Folgen in Kauf genommen werden.