Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 19.06.1980, Az.: BVerwG 5 C 66.79

I.

Die 1955 geborene Klägerin, österreichische Staatsangehörige, ist infolge eines seit der Geburt bestehenden Glaukoms blind im Sinne des § 24 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BSHG. Sie besuchte zunächst in ihrem Heimat Staat eine Blindenanstalt, von August 1971 an eine Blindenstudienanstazt in der Bundesrepublik Deutschland. Dort bestand sie im Juni 1977 die Reifeprüfung. Die Kosten dieser Ausbildung trug das Amt der Steiermärkischen Landesregierung; die Klägerin selbst verfügte nur über geringfügiges Einkommen. Im September 1977 zog die Klägerin nach M. zu, wo sie von der Fachhochschule für Sozialwesen für das Wintersemester 1977/78 "als ordentlicher Student" eingeschrieben wurde. Eine Förderung nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz wurde ihr versagt. Ihr Antrag bei dem Beklagten, ihr für den Besuch der Fachhochschule Eingliederungshilfe zu gewähren, wurde unter Hinweis auf § 120 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 BSHG und das Schlußprotokoll zum Abkommen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Republik Österreich über Fürsorge und Jugendwohlfahrtspflege - DÖFA - vom 17. Januar 1966 (siehe das Gesetz vom 28. Dezember 1966 [BGBl. II 1969 S. 1]) abgelehnt, weil sie Ausländerin und von Österreich zugezogen sei, um Sozialhilfe zu erlangen.

Die schließlich erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht abgewiesen; der Verwaltungsgerichtshof hat ihr in dem Sinne stattgegeben, daß er den Beklagten verpflichtet hat, die Anträge der Klägerin neu zu bescheiden. Er führt im wesentlichen aus: Aufgrund des Fürsorgeabkommens, das innerstaatliches Recht sei und als besonderes Recht § 120 BSHG vorgehe, sei die Klägerin nicht als Ausländerin, sondern wie eine Inländerin zu behandeln. Mit ihrem Anspruch sei die Klägerin nicht ausgeschlossen. Es lasse sich nicht feststellen, daß sie das Hoheitsgebiet der Bundesrepublik Deutschland aufgesucht habe, um die Vergünstigungen aus sein Fürsorgeabkommen in Anspruch zu nehmen. Sie habe das Bundesgebiet bereits im Jahre 1971 zum Zwecke des Schulbesuchs aufgesucht. Dieser und das anschließend aufgenommene Studium seien ein Lebensvorgang, der durch die besuchsweise Rückkehr nach Österreich nach Beendigung der Schulausbildung nicht unterbrochen worden sei. Im Sommer 1971 sei die Klägerin aber nicht eingereist, um Vergünstigungen aus dem Fürsorgeabkommen in Anspruch zu nehmen. Mit Rücksicht auf die Übernahme der Kosten für die Schulausbildung; durch den Heimatstaat habe die Klägerin damals Sozialhilfe gerade nicht in Anspruch zu nehmen brauchen. Hinsichtlich der im einzelnen in Betracht kommenden Eingliederungsmaßnahmen sei die Sache noch nicht spruchreif.

Mit der Revision erstrebt der Beklagte die Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils. Er ist der Ansicht, daß die Klägerin nach Art. 2 Abs. 1 DÖFA keinen Anspruch auf Sozialhilfe habe, weil sie nicht erst nach ihrer Aufenthaltnahme in der Bundesrepublik Deutschland hilfebedürftig geworden, sondern von Anfang an hilfebedürftig gewesen sei; für die Gewährung von Sozialhilfe deutscherseits an einen bei der Einreise bereits hilfebedürftigen Österreicher bestehe keine Notwendigkeit, weil er die notwendige Hilfe von seinem Heimatstaat erhalte oder mindestens gegen diesen einen Anspruch auf Hilfe habe. Von einem Sozialhilfeanspruch gegen die Bundesrepublik Deutschland ist die Klägerin nach Meinung des Beklagten aber auch deshalb ausgeschlossen, weil in ihrer Person der Ausschlußtatbestand erfüllt sei. Die Klägerin verteidigt das angefochtene Urteil. Die Auslegung des Art. 2 Abs. 1 DÖFA durch den Beklagten hält sie ebenso wie der am Verfahren beteiligte Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht für unrichtig.

II.

Die - zulässige - Revision des Beklagten ist unbegründet, so daß sie zurückzuweisen ist (§ 144 Abs. 2 VwGO).

Die Klägerin hat Anspruch auf Eingliederungshilfe nach Maßgabe der in den §§ 39 ff. BSHG normierten Voraussetzungen, weil ihr nach Art. 2 Abs. 1 DÖFA Fürsorge in gleicher Weise, in gleichem Umfang und unter den gleichen Bedingungen wie den Staatsangehörigen der Bundesrepublik Deutschland (ihres Aufenthaltsstaates) zu gewähren ist. Diesem am 17. Januar 1966 unterzeichneten Abkommen hat der Bundestag - mit Zustimmung des Bundesrats - zugestimmt (Art. 39 Abs. 2 Satz 1 GG in Verbindung mit Art. 1 Satz 1 des Gesetzes vom 28. Dezember 1968 [BGBl. II 1959 S. 1]). Das Abkommen ist daher revisibles Bundesrecht (vgl. BVerwGE 44, 156 [BVerwG 08.11.1973 - BVerwG V C 29.71] [160]).

Nach dem klaren Wortlaut des Art. 2 Abs. 1 DÖFA kommt es für die Gewährung der Fürsorge (Sozialhilfe) nur darauf an, ob sich der Staatsangehörige der einen Vertragspartei im Hoheitsgebiet der anderen Vertragspartei aufhält. "Aufenthalt im Sinne des Artikels 2 des Abkommens ist jeder tatsächliche Aufenthalt, der gewöhnliche Aufenthalt ebenso wie der vorübergehende, der legale ebenso wie der illegale, Artikel 2 enthält keine zusätzlichen Voraussetzungen zum Aufenthaltsbegriff." (Siehe Nr. 5 des Protokolls des ersten österreichisch-deutschen Meinungsaustausches über die Durchführung des Abkommens zwischen der Republik Österreich und der Bundesrepublik Deutschland über Fürsorge und Jugendwohlfahrtspflege vom 17. Januar 1966, der aufgrund des Art. 24 der Vereinbarung zur Durchführung des Abkommens vom 22. bis 25. Juni 1971 in Bonn stattgefunden hat [GMBl. 1972 S. 44]). Das Fürsorgeabkommen ist also vom Aufenthaltsprinzip geprägt.

Der Wortlaut läßt die Auslegung des Beklagten nicht zu, daß ein Anspruch auf Hilfe dann nicht bestehen soll, wenn der Staatsangehörige der einen Vertragspartei im Zeitpunkt der Aufenthaltnahme im Hoheitsgebiet der anderen Vertragspartei bereits hilfsbedürftig ist, daß also in diesem Fall - im Sinne eines Heimatstaatprinzips - der Heimatstaat zu einer die Hilfe Verpflichtung des Aufenthaltsstaates ausschließenden Hilfeleistung verpflichtet ist und für die Dauer des Aufenthaltes seines Staatsangehörigen im Hoheitsgebiet des anderen Staates bleibt. Ein solcher vom Beklagten angenommener Vorrang eines Heimatstaatprinzips gegenüber dem Aufenthaltsprinzip ist mit dem Sinn und Zweck des Fürsorgeabkommens, Österreicher in der Bundesrepublik Deutschland sozialhilferechtlich wie Deutsche zu behandeln, sobald sie sich hier aufhalten - und umgekehrt -, nicht zu vereinbaren. Diesen Sinn und Zweck macht die Konzeption deutlich, die dem Fürsorgeabkommen in seiner Gesamtheit unter Einschluß des in seinem Art. 16 zu seinem Bestandteil erklärten und im BGBl. II 1969 S. 6 veröffentlichten Schlußprotokolls und der aufgrund seines Art. 14 getroffenen Vereinbarung zur Durchführung des Abkommens vom 25. Oktober 1968 (Bekanntmachung vom 28. Mai 1969 [BGBl. II S. 1285]) zugrunde liegt. Zu Recht weist der Oberbundesanwalt darauf hin, daß nach Art. 3 DÖFA die Gewährung von Fürsorge durch den Heimatstaat die Hilfegewährung durch den Aufenthaltsstaat nicht schlechthin ausschließt; vielmehr nur dann, wenn beide Leistungen zusammen ungerechtfertigt wären. Zum Vollzug dieser Anrechnungsregelung wird der Aufenthaltsstaat durch Abschnitt A Nr. 2 III des erwähnten Schlußprotokolls verpflichtet, seine Absicht, Zuwendungen des Heimatstaates anrechnen zu wollen, diesem unverzüglich mitzuteilen, um diesem Gelegenheit zu geben, seine Fürsorgeleistung neu festzusetzen oder einzustellen. Dies wird in Art. 4 Abs. 1 Satz 2 der oben angeführten Vereinbarung noch dahin präzisiert, daß die Mitteilung u.a. die Angabe enthalten soll, bis zu welchem Betrag die Fürsorgeleistung des Heimatstaates nicht zum Anlaß genommen wird, die Fürsorgeleistung des Aufenthaltsstaates zu vermindern.

Entgegen der Ansicht des Beklagten läßt sich seine einschränkende Auslegung des Art. 2. Abs. 1 DÖFA weder aus Art. 8 Abs. 1 Sätz 1 und Arte 10 Abs. 1 DÖFA noch aus Abschnitt A Nr. 1 des Schlußprotokolls herleiten.

Die erstgenannte Vorschrift enthält eine Regelung darüber, unter welchen Voraussetzungen der Aufenthaltsstaat einem Staatsangehörigen der anderen Vertragspartei aus dem Grunde der Hilfsbedürftigkeit den weiteren Aufenthalt versagen oder ihn zurückschaffen darf, und zwar dahin, daß diese Maßnahmen nur dann zulässig sein sollen, wenn der Staatsangehörige der anderen Vertragspartei sich noch nicht ein Jahr ununterbrochen erlaubt im Hoheitsgebiet des Aufenthaltsstaates aufhält. Hiermit wird zugunsten der Staatsangehörigen der Vertragsparteien Abweichendes von § 10 Abs. 1 Nr. 10 des Ausländergesetzes geregelt. Versagung des Aufenthaltes und Rückschaffung haben zur Folge, daß Sozialhilfe nicht mehr zu gewähren ist. Darüber, unter welchen Voraussetzungen Sozialhilfe zu gewähren ist, sobald der Staatsangehörige der einen Vertragspartei das Hoheitsgebiet der anderen Vertragspartei aufsucht und solange er sich in diesem aufhält, sagt Art. 8 Abs. 1 Satz 1 DÖFA nichts aus.

Die in Art. 10 Abs. 1 DÖFA getroffene Regelung darüber, daß abweichend von dem in Art. 4 Satz 1 DÖFA vereinbarten Ausschluß der Kostenerstattung unter näher bezeichneten Voraussetzungen eine solche bei besonders kostenträchtigen Maßnahmen zugunsten eines von Anfang an hilfsbedürftigen Staatsangehörigen der Vertragspartei im jeweiligen Grenzgebiet stattfindet, ist eher geeignet, den hier vertretenen Standpunkt zu stützen als ihn - wie der Beklagte meint - zu erschüttern; denn die Ausnahmeregelung besagt, daß es in allen anderen Fällen einer Hilfsbedürftigkeit, die nicht durch die in Art. 10 Abs. 1 DÖFA erwähnten Besonderheiten gekennzeichnet sind, bei dem Grundsatz verbleibt.

Zu Unrecht beruft sich der Beklagte schließlich für die Richtigkeit seiner Auslegung des Art. 2 Abs. 1 DÖFA auf den in Abschnitt A Nr. 1 des Schlußprotokolls vereinbarten Ausschluß von den Vergünstigungen des Abkommens. Das Gegenteil ist vielmehr richtig. Die Vereinbarung des Aussschlusses von den Vergünstigungen des Abkommens, die sich nach ihrem Sachzusammenhang im Regelfall nur auf Personen beziehen kann, die im Zeitpunkt der Aufenthaltnahme im Hoheitsgebiet der anderen Vertragspartei hilfsbedürftig sind - für eine Person, die dies nicht ist, stellt sich zu jenem Zeitpunkt regelmäßig nicht die Frage, im Aufenthaltsstaat Sozialhilfe in Anspruch zu nehmen -, wäre überflüssig, wenn bestehende Hilsbedürftigkeit schon nach Art. 2 Abs. 1 DÖFA die Gewährung von Hilfe seitens des Aufenthaltsstaates ausschließen würde. Abschnitt A Nr. 1 des Schlußprotokolls macht gerade deutlich, daß bestehende Hilfsbedürftigkeit allein nicht ausreicht, von den Vergünstigungen des Abkommens ausgeschlossen zu sein. Hinzutreten muß als Bestandteil des Einreisezwecks der Vorsatz, diese Vergünstigungen in Anspruch zu nehmen. Paß dieser Vorsatz gegeben ist, kann nicht zwangsläufig aus dem Wissen um die Hilfsbedürftigkeit geschlossen werden. Die Auslegung des Art. 2 Abs. 1 DÖFA durch den Beklagten würde also nicht nur Abschnitt A Nr. 1 des Schlußprotokolls überflüssig machen, sondern darüber hinaus die Anspruchsvoraussetzungen dadurch verschärfen, daß es für den Ausschluß von den Vergünstigungen nicht mehr auf den erwähnten Vorsatz ankäme.

Entgegen der vom Beklagten zu Beginn des Verfahrens vertretenen und erst im Revisionsrechtszug erneut, wenn auch mehr "hilfsweise" vorgetragenen Ansicht läßt sich der Ausschluß der Klägerin von den Vergünstigungen nicht auf den soeben erwähnten Abschnitt A Nr. 1 des Schlußprotokolls stützen, auch nicht bei Heranziehung des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. Oktober 1979 (BVerwG 5 C 31.78); denn mit; Rücksicht auf die tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts, an die das Bundesverwaltungsgericht gebunden ist, weil der Beklagte in bezug auf sie zulässige und begründete Revisionsgründe nicht vorgebracht hat (§ 137 Abs. 2 VwGO), kommt es für die Beurteilung nicht darauf an, ob für die Verwirklichung des subjektiven Tatbestandes Absicht, direkter Vorsatz oder bedingter Vorsatz erforderlich ist. Der Verwaltungsgerichtshof hat zunächst festgestellt: Die Klägerin hat das Bundesgebiet im Jahre 1971 "aufgesucht"; der hierdurch begründete Aufenthalt ist nicht unterbrochen worden, so daß der Zuzug nach M. im September 1977 kein "Aufsuchen" ist. Hieran knüpft die Feststellung des Berufungsgerichts, daß die Klägerin zwar hilfsbedürftig gewesen ist, also Hilfe anderer benötigt hat, als sie im Jahre 1971 die Bundesrepublik Deutschland aufgesucht hat; weiter die Feststellung, daß sie jedoch Sozialhilfe nicht in Ansprach zu nehmen brauchte, weil ihr Heimatstaat die mit ihrem Aufenthalt und ihrer Ausbildung in der Bundesrepublik Deutschland verbundenen Kosten zugesagt und getragen hat; schließlich die Feststellung, daß für die Klägerin damals kein vernünftiger Grund für die Annahme bestanden hat, sie werde später einmal - für ein Studium - Sozialhilfe in Anspruch nehmen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO; die Gerichtskostenfreiheit auf § 188 Satz 2 VwGO.