I.

Der Kläger steht als Bundesbahnbetriebsinspektor im Beamtendienst der Beklagten. Er befindet sich in der Laufbahngruppe des mittleren Dienstes und wird nach Besoldungsgruppe A 9 besoldet. Zu seinen Dienstaufgaben gehörte bis zum Jahre 1977 die Betreuung jugoslawischer Gastarbeiter im Bereich der Bundesbahndirektion. Die Beklagte stellte ihm damals zur Ausübung des Dienstes eine Freifahrkarte für die Benutzung der 2. Wagenklasse der Bundesbahn zur Verfügung. Nachdem dieser Dienstposten des Klägers aus personalwirtschaftlichen Gründen aufgehoben worden war, wurde der Kläger mit Wirkung vom 1. April 1978 zu einer neu eingerichteten Verwaltungsstelle versetzt. Auf dem neuen Dienstposten des Klägers sind nur gelegentlich Dienstreisen erforderlich. Deshalb wurde am 31. Januar 1978 die dem Kläger ausgestellte persönliche Fahrkarte eingezogen.

Am 3. Januar 1974 beantragte der Kläger unter Berufung auf § 5 des Bundesreisekostengesetzes (BRKG), ihm für seine Dienstreisen eine Freifahrkarte mit der Berechtigung zur Benutzung der 1. Wagenklasse auszustellen, hilfsweise ihm die bei Dienstreisen entstehenden Kosten für die Übergangskarte von der 2. in die 1. Wagenklasse zu erstatten. Durch Bescheid vom 5. April 1974 lehnte die Beklagte diesen Antrag ab. Den dagegen eingelegten Widerspruch wies sie zurück.

Der Kläger hat hierauf den Verwaltungsrechtsweg beschritten. Seine Klage mit dem Antrag,

hilfsweise

wurde in der ersten Instanz abgewiesen. Die Berufung des Klägers hatte Erfolg. Das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg, durch das die Beklagte verpflichtet wurde, dem Kläger eine Fahrkarte A für Dienstreisen in der 1. Wagenklasse, gültig für den Bereich zweier Bundesbahndirektionen, auszustellen, ist im wesentlichen wie folgt begründet:

Nach § 5 BRKG sei der Kläger als Beamter der Besoldungsgruppe A 9 berechtigt, auf Dienstreisen die 1. Wagenklasse zu benutzen. Diese Vorschrift enthalte keine Ausnahme für die Beamten des mittleren Dienstes in der Besoldungsgruppe A 9. Die in § 5 BRKG enthaltene Formulierung "bis zu den Kosten der ersten Klasse" ermächtige die Beklagte nicht, bestimmte Beamte oder bestimmte Gruppen von Beamten im Verwaltungswege von der Benutzung der 1. Wagenklasse generell auszuschließen.

Die auf § 30 Abs. 5 der Dienstvorschrift über Fahrvergünstigungen des Personals (VFP) gestützte Praxis der Beklagten, den Beamten des mittleren Dienstes in der Besoldungsgruppe A 9 für Dienstreisen eine Freifahrkarte zur Benutzung der 2. Wagenklasse auszustellen, sei nicht mit § 5 BRKG zu vereinbaren. Die Ausstellung einer Freifahrkarte der 2. Wagenklasse führe nicht dazu, daß die dem Beamten bei Benutzung der 1. Wagenklasse entstehenden Mehrkosten nicht notwendig im Sinne des § 3 Abs. 2 BRKG seien. Als "notwendig" müßten vielmehr diejenigen Kosten anerkannt werden, die dem Beamten durch Benutzung der für ihn nach § 5 BRKG zugelassenen Wagenklasse entstünden. Der Anwendbarkeit des § 5 BRKG stehe nicht entgegen, daß die Bediensteten der Bundesbahn durch ihre Tätigkeit dazu beitrügen, das Beförderungsmittel Eisenbahn in Betrieb zu halten und deshalb bei Dienstreisen in den Reisezügen der Bundesbahn keine eigentlichen Fahrgäste seien. Der von der Beklagten befürchteten Überfüllung der 1. Wagenklasse durch ihr eigenes Personal könne nur durch eine Gesetzesänderung begegnet werden.

Das dem Kläger durch § 5 BRKG gewährte Recht, auf Dienstreisen die 1. Wagenklasse zu benutzen, sei durch Ausstellung einer entsprechenden Freifahrkarte zu verwirklichen. Die so gewährte bargeldlose Beförderung müsse in der dem Beamten nach § 5 BRKG zustehenden Wagenklasse erfolgen. Denn § 5 BRKG bestimme auch für diese Art der Reisekostenverrechnung die zustehende Beförderungsklasse. Eine Rechtsgrundlage für abweichende Regelungen durch Verwaltungsvorschriften gebe es nicht. Da die bargeldlose Beförderung der eigenen Bediensteten auf Dienstreisen von der Beklagten generell eingeführt und dadurch eine Selbstbindung eingetreten sei, könne der Kläger von dieser Praxis nicht ohne sachlichen Grund ausgeschlossen werden. § 30 Abs. 5 VFP rechtfertige es nicht, dem Kläger eine Freifahrkarte für die Benutzung der 1. Wagenklasse zu versagen.

Der Kläger brauche sich daher auch nicht auf die Möglichkeit verweisen zu lassen, die 1. Wagenklasse auf Dienstreisen mit einer Übergangskarte zu benutzen und die Erstattung der entstandenen baren Mehrkosten nach Maßgabe des Bundesreisekostengesetzes zu beantragen. Im übrigen habe die Beklagte bereits durch Ablehnung entsprechender Erstattungsanträge erkennen lassen, daß sie dem Kläger nicht nur die bargeldlose Beförderung in der 1. Wagenklasse mit einer Freifahrkarte, sondern die Benutzung der 1. Wagenklasse auf Dienstreisen überhaupt streitig mache.

Gegen dieses Urteil hat die Beklagte Revision eingelegt.

Während des Revisionsverfahrens haben der Kläger und die Beklagte die Hauptsache insoweit für erledigt erklärt, als der Kläger die Verpflichtung der Beklagten begehrt hat, ihm eine Fahrkarte A für Dienstreisen in der 1. Wagenklasse auszustellen; sie beantragen jeweils, die Kosten des Verfahrens dem Gegner aufzuerlegen.

Die Beklagte stellt den Antrag,

Sie rügt die fehlerhafte Anwendung sachlichen Rechts, insbesondere des § 5 Abs. 1 BRKG.

Der Kläger beantragt,

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er tritt dem angefochtenen Urteil im Ergebnis bei.

II.

Soweit sich der Rechtsstreit durch die übereinstimmenden Erklärungen des Klägers und der Beklagten erledigt hat, ist das Verfahren gemäß §§ 141, 125 Abs. 1 i.V.m. § 92 Abs. 2 VwGO in entsprechender Anwendung einzustellen. Die in den beiden Vorinstanzen ergangenen Entscheidungen sind in diesem Umfang für unwirksam zu erklären (§ 173 VwGO i.V.m. § 269 Abs. 3 ZPO in entsprechender Anwendung). Bei der nach § 161 Abs. 2 VwGO zu treffenden Kostenentscheidung entspricht es billigem Ermessen, diesen Teil der Verfahrenskosten dem Kläger aufzuerlegen, da er auch insoweit - wie sich aus den folgenden Ausführungen zur Frage der Begründetheit des ursprünglichen Hilfsantrages ergibt - ohne Erledigung der Hauptsache unterlegen wäre.

Im übrigen ist die - zulässige - Revision begründet. Der Verwaltungsgerichtshof hat der Berufung des Klägers gegen das klagabweisende Urteil des Verwaltungsgerichts zu Unrecht stattgegeben. Die Beklagte ist nicht verpflichtet, dem Kläger bei Dienstreisen die Kosten der Übergangskarte von der 2. in die 1. Wagenklasse zu erstatten.

Entgegen der Auffassung der Beklagten ist die Zulässigkeit des Feststellungsbegehrens zu bejahen. Für die Zulässigkeit der Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO genügt es, daß der Kläger das Bestehen oder Nichtbestehen eines streitigen Rechtsverhältnisses behauptet und daß er ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat (BVerwGE 36, 218 [225]). Bei dem im vorliegenden Fall geltend gemachten Anspruch auf Feststellung, daß die Beklagte zur Erstattung der Kosten der Übergangskarte in die 1. Wagenklasse bei Dienstreisen verpflichtet ist, handelt es sich um ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis. Denn nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts verdichtet sich eine Rechtsposition oder ein allgemeiner Rechtszustand bereits dann zu einem bestimmten Rechtsverhältnis, das der verwaltungsgerichtlichen Feststellung zugänglich ist, wenn gegenüber der Verwaltung konkrete Rechte in Anspruch genommen werden, d.h., wenn "die Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten bereits übersehbaren Sachverhalt streitig ist" (BVerwGE 38, 346 [347] m.w.N.; 54, 177 [179]). Auch ist das zur Entscheidung stehende Rechtsverhältnis unter den Beteiligten streitig, da die Beklagte im Widerspruchsbescheid die Verpflichtung zur Erstattung der Kosten der Übergangskarte ausdrücklich abgelehnt hat. Das berechtigte Interesse des Klägers an der begehrten Feststellung ergibt sich daraus, daß er weiterhin im Dienst der Beklagten tätig ist und auch auf seinem neuen Dienstposten gelegentlich Dienstreisen ausführt.

Der Gesichtspunkt der Subsidierität der Feststellungsklage (§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO) steht ihrer Zulässigkeit hier deshalb nicht entgegen, weil der Kläger den mit dieser Klage verfolgten Zweck mit einer Verpflichtungsklage nicht erreichen kann. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. BVerwGE 37, 243[BVerwG 17.02.1971 - V C 68/69] [247]; 54, 177 [179]) ist die Feststellungsklage durch die Gestaltungs- oder Leistungsklage nur dann ausgeschlossen, wenn durch diese der Rechtsschutz in zumindest gleichem Umfang und mit derselben Effektivität verwirklicht würde. Dies ist jedoch dann nicht der Fall, wenn der Rechtsschutz sonst eine Vielzahl von Anfechtungs- oder Verpflichtungsprozessen erfordern würde. Im vorliegenden Fall hätte der Kläger zwar die Möglichkeit, bei Dienstreisen die 1. Wagenklasse zu benutzen, indem er vor Antritt der Fahrt jeweils eine Übergangskarte löst. Sollte die Beklagte nachträglich die Erstattung der Übergangskosten ablehnen, so könnte er im Klagewege die Reisekostenvergütung verlangen. Bei dieser Verfahrensweise bliebe jedoch die Rechtslage auf längere Zeit ungeklärt, und der Kläger hätte nicht die Möglichkeit, sein dienstliches Verhalten bei Ausführung von Dienstreisen an einer auch für die Beklagte verbindlichen Feststellung zu orientieren. Die Anfechtung jeder einzelnen Entscheidung der Beklagten wäre daher für den Kläger mit Nachteilen verbunden, die ihm auch unter Berücksichtigung der Möglichkeiten des vorläufigen Rechtsschutzes (§ 80 bzw. § 123 VwGO) nicht zumutbar sind (BVerwGE 26, 23 ff.; 40, 323[BVerwG 30.08.1972 - VIII C 2/72][326]; 51, 69 [74]).

Ausgangspunkt der rechtlichen Beurteilung des Klagebegehrens sind die Vorschriften des Gesetzes über die Reisekostenvergütung für die Bundesbeamten, Richter im Bundesdienst und Soldaten (Bundesreisekostengesetz - BRKG -) in der Fassung vom 13. November 1973 (BGBl. I S. 1622). Dieses Gesetz findet auch auf die Beamten der Deutschen Bundesbahn Anwendung (§ 1 Abs. 1 BRKG i.V.m. § 19 Satz 2 Bundesbahngesetz vom 13. Dezember 1951 [BGBl. I S. 955]). Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 BRKG hat der eine Dienstreise ausführende Beamte Anspruch auf Reisekostenvergütung zur Abgeltung der dienstlich veranlaßten Mehraufwendungen. Die Reisekostenvergütung umfaßt auch die Erstattung der Fahrkosten (§ 4 Nr. 1 i.V.m. § 5 BRKG). Hiernach werden u.a. den Angehörigen der Besoldungsgruppen A 8 bis A 16 für Strecken, die mit regelmäßig verkehrenden Beförderungsmitteln zurückgelegt worden sind, die entstandenen notwendigen Fahrkosten bis zu den Kosten der ersten Klasse erstattet.

Um dieses förmliche, infolge der Identität von Dienstherr und Beförderungsunternehmen unnötige Erstattungsverfahren bei Dienstreisen ihrer Bediensteten zu vermeiden, räumt die Beklagte ihnen die Möglichkeit ein, das Streckennetz der Eisenbahn bargeldfrei mit Freifahrkarten zu benutzen. Dabei wird in § 30 Abs. 5 der Dienstvorschrift der Deutschen Bundesbahn über Fahrvergünstigungen des Personals (TOP) vom 1. April 1957 - mit Änderungen - zwischen den Beamten des mittleren und des gehobenen Dienstes unterschieden und nur den Beamten des gehobenen Dienstes ab der Besoldungsgruppe A 9 ein Anspruch auf Freifahrt in der 1. Wagenklasse eingeräumt. Die Beamten des mittleren Dienstes sind auch dann von der Benutzung der 1. Wagenklasse ausgeschlossen, wenn sie der Besoldungsgruppe A 9 angehören. Diesen Beamten bleibt, soweit sie in der 1. Wagenklasse reisen wollen, lediglich die Möglichkeit, gemäß § 30 Abs. 6 VFP - auf ihre Kosten - eine Übergangskarte in die 1. Wagenklasse zu lösen. Damit stellt sich die Frage, ob diese Regelung der VFP mit § 5 Abs. 1 BRKG vereinbar ist und ob den Beamten des mittleren Dienstes der Besoldungsgruppe A 9 bei Dienstreisen ein Anspruch auf Reisekostenvergütung in Höhe der Kosten der Übergangskarte zusteht.

Die Erstattungsfähigkeit dieser Auslagen ist nicht schon deshalb zu verneinen, weil nach § 5 Abs. 1 BRKG die Fahrkosten nur "bis zu" den Kosten der ersten Klasse ersetzt werden. Durch diese Formulierung wird der Dienstherr nicht ermächtigt, abweichend von den Einstufungen der Vorschrift bestimmte Beamtengruppen generell von der ihnen an sich zustehenden Benutzung der 1. Wagenklasse aus zunehmen. Die Regelung trägt vielmehr dem Umstand Rechnung, daß manche öffentlichen Beförderungsmittel nicht die 1. Wagenklasse führen, so daß dem Dienstreisenden gegebenenfalls zur Abkürzung der Dauer der Dienstreise und damit zur Einsparung von Tage- und Übernachtungsgeldern die Benutzung der niedrigeren Klasse zugemutet werden kann (vgl. Kopicki/Irlenbusch, Reisekostenrecht des Bundes, § 5 Anm. 9 zu Abs. 1). Dies wird durch die amtliche Begründung zu Absatz 1 der Vorschrift (BT-Drucks. IV/2533) bestätigt, die wie folgt lautet:

"Durch die Worte 'bis zu' wird zum Ausdruck gebracht, daß dem Beamten ggf. auch die Benutzung einer niedrigeren Klasse zugemutet wird, z.B. dann, wenn das Beförderungsmittel die an sich zustehende höhere Klasse nicht führt oder wenn durch das Benutzen der niedrigeren Klasse wegen kürzerer Dauer der Dienstreise Tage- oder Übernachtungsgeld eingespart wird."

Den in der amtlichen Begründung angeführten Beispielen läßt sich entnehmen, daß mit den einschränkenden Worten "bis zu" nur solche Fälle erfaßt werden sollen, in denen wegen der besonderen Situation im Einzelfall das Bestehen des Beamten auf die ihm an sich zustehende Wagenklasse bei gerechter Abwägung seiner Interessen und der seines Dienstherrn unangemessen erscheint. Die Zugehörigkeit zu einer bestimmten Laufbahngruppe stellt demnach grundsätzlich kein Kriterium dafür dar, ob dem Dienstreisenden im Einzelfall die niedrigere Wagenklasse zugemutet werden kann. Dies gilt auch dann, wenn einem Dienstherrn durch die Vielzahl der notwendigen Dienstreisen erhebliche Aufwendungen für die Reisekostenvergütung entstehen.

Die dem Kläger bei Übergang in die 1. Wagenklasse entstehenden Mehrkosten sind jedoch deshalb nicht erstattungsfähig, weil die Beamten der Bundesbahn, soweit sie Dienstreisen mit der Eisenbahn ausführen, kein "regelmäßig verkehrendes Beförderungsmittel" im Sinne des § 5 Abs. 1 BRKG benutzen. Diese Vorschrift regelt, wie sich aus ihrem Wortlaut und ihrer Zweckbestimmung als Erstattungsregelung ergibt, lediglich die Erstattung von Fahrkosten der Angehörigen solcher Verwaltungen, die ihre Bediensteten nicht selbst durch eigene Transportmittel befördern. Denn nur bei solchen Verwaltungen können den Dienstreisenden durch die Fahrt "dienstlich veranlaßte Mehraufwendungen" (§ 3 Abs. 1 BRKG) bzw. "notwendige Fahrkosten" entstehen, wie dies § 5 Abs. 1 BRKG voraussetzt. Demgegenüber verweist die Bundesbahn ihre Bediensteten nicht auf die kostenpflichtige Inanspruchnahme von Transportmitteln anderer Verkehrsträger, sondern befördert sie auf Dienstreisen unentgeltlich in der Art eines Werkspersonenverkehrs, wobei die Dienstreisenden im eigentlichen Sinn keine Benutzer der Bundesbahn sind und die ihnen ausgehändigten Freifahrausweise lediglich die Befugnis zur unentgeltlichen Inanspruchnahme des Beförderungsmittels nachweisen. Die Dienstreisenden der Bundesbahn sind damit bezüglich der Anwendbarkeit der Regelung über die Fahrkostenerstattung denjenigen Beamten vergleichbar, denen ihr Dienstherr zur Ausführung der Dienstreise einen Dienstwagen kostenlos zur Verfügung stellt. Wie diese haben sie keinen Anspruch auf Erstattung der Kosten der Beförderung mit einem anderen als dem ihnen bereitgestellten Beförderungsmittel. Das gilt auch für die Kosten der Benutzung einer höheren als der ihnen dienstlich zugebilligten Wagenklasse. Das Lösen einer Übergangskarte schafft mithin nicht die Voraussetzungen für eine Kostenerstattung nach § 5 Abs. 1 BRKG. Die Vorschrift findet vielmehr - einschließlich der darin enthaltenen Regelung der zu benutzenden Wagenklasse - im Bereich der Bundesbahn keine Anwendung, soweit ihre Bediensteten bei Dienstreisen betriebseigene Beförderungsmittel in Anspruch nehmen können. Zur Klarstellung sei jedoch darauf hingewiesen, daß die Bestimmungen des Bundesreisekostengesetzes im übrigen, insbesondere die Vorschriften über die Gewährung von Tage- und Übernachtungsgeldern (§ 4 Nrn. 3 und 4 i.V.m. §§ 9, 10 BRKG), auch für die Dienstreisenden der Bundesbahn maßgebend sind.

Entgegen der Auffassung des Klägers war die Beklagte auch nicht aufgrund höherrangigen Rechts verpflichtet, bei der Regelung der Fahrvergünstigungen für ihre Bediensteten die Einstufungen des § 5 Abs. 1 BRKG zu berücksichtigen. Bei der Dienstvorschrift über Fahrvergünstigungen des Personals (VFP) handelt es sich um eine Maßnahme des Tarifrechts, die ihre Rechtsgrundlage in § 6 Abs. 4 der Eisenbahn-Verkehrsordnung (EVO) vom 8. September 1938 - RGBl. II S. 663 - findet, wonach "für den Eisenbahndienst ... Preisermäßigungen und sonstige Begünstigungen mit Genehmigung des Reichsverkehrsministers zulässig" sind. Es widerspricht weder der Fürsorgepflicht des Dienstherrn (§ 79 BBG) noch dem Gleichbehandlungsgrundsatz, daß bei der Bundesbahn die beiden Spitzenämter des mittleren Dienstes von der Benutzung der 1. Wagenklasse ausgeschlossen sind, während die vergleichbaren Beamten anderer Dienstherren diese Beförderungsklasse benutzen dürfen. Im Hinblick auf die Betriebsverhältnisse bei der Bundesbahn ist es sachlich vertretbar, die Beamten, die sich in verschiedenen Laufbahngruppen befinden, bezüglich der Gewährung von Fahrvergünstigungen unterschiedlich zu behandeln. Im Unterschied zu Dienstreisen von Bediensteten anderer Verwaltungen auf der Eisenbahn dienen Dienstreisen der Bediensteten der Bundesbahn ganz überwiegend dem Betrieb, der Unterhaltung und der Verwaltung des von dem Bediensteten für die Dienstreise benutzten Beförderungsmittels selbst. Die Zahl der für diese Aufgaben erforderlichen Dienstreisen ist daher auch unvergleichlich größer. Als Dienstreisen fallen bei der Beklagten insbesondere die Fahrgastfahrten des Zugbegleit- und Lokpersonals von dem Bahnhof, auf dem sie ihren Dienst in den Zügen beenden, zum Heimatbahnhof und zurück, die Fahrten des Bahnunterhaltungspersonals zu ihren Einsatzorten sowie die Fahrten zur Überwachung und Steuerung des gesamten Betriebsablaufs an. Nach Angaben der Beklagten sind bei ihr eine große Anzahl von Beamten des mittleren Dienstes in den Besoldungsgruppen A 8 und A 9 tätig (am 31. Dezember 1975 ca. 49.000). Falls die Beklagte allen diesen Bediensteten bei Dienstreisen die Benutzung der 1. Wagenklasse gestatten müßte, hätte dies eine erhebliche Steigerung der Betriebs- und Verwaltungskosten zur Folge. Dies würde nicht nur der gesetzlichen Verpflichtung der Beklagten widersprechen, wonach sie wie ein Wirtschaftsunternehmen, nach kaufmännischen Grundsätzen zu führen ist (§ 28 Abs. 2 Bundesbahngesetz), sondern auch dem Betriebszweck zuwiderlaufen, daß das Verkehrsangebot in der 1. Wagenklasse dem Benutzerkreis zur Verfügung steht und nicht im Übermaß durch eigene Bedienstete in Anspruch genommen wird. Die in § 30 Abs. 5 VFP enthaltene Differenzierung nach Laufbahngruppen begegnet demnach keinen verfassungsrechtlichen Bedenken.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 161 Abs. 2 VwGO.