Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 12.12.1979, Az.: BVerwG 6 P 7.79

I.

Bei Einstellungen legt der Beklagte den jeweiligen Personalvertretungen nur die Unterlagen desjenigen Bewerbers vor, den er einzustellen beabsichtigt. Der Kläger verlangt jedoch die Vorlage der Unterlagen aller Bewerber. Der Beklagte lehnt das ab.

Der Kläger hat Klage erhoben und vorgetragen: Die Gruppenvertretungen der Personalräte, die bei Einstellungen mitzubestimmen hätten, müßten bereits bei der Prüfung der eingehenden Bewerbungsunterlagen beteiligt werden, um feststellen zu können, ob Gründe vorlägen, die nach § 70 Abs. 4 des Personalvertretungsgesetzes für das Land Schleswig-Holstein (SHPersVG) die Versagung der Zustimmung rechtfertigten.

Der Kläger hat beantragt,

Der Beklagte hat Abweisung der Klage beantragt und geltend gemacht, der Personalrat habe nur die Interessen der bereits vorhandenen Dienststellenangehörigen wahrzunehmen; er sei nicht Anwalt für außenstehende Bewerber.

Das Verwaltungsgericht hat dem Feststellungsantrag entsprochen. Die Berufung des Beklagten blieb ohne Erfolg. Das Oberverwaltungsgericht hat ausgeführt: Habe der Personalrat über eine Einstellung mitzubestimmen, so gehörten zu den erforderlichen Unterlagen im Sinne des § 64 Abs. 4 Satz 2 SHPersVG die Bewerbungsunterlagen aller Bewerber um die zu besetzende Stelle. Das sei erforderlich, um bei einer Einstellung sachgerecht mitbestimmen zu können. Ohne diese Unterlagen könne der Personalrat keine begründete Stellungnahme abgeben, weil er nur unzureichend informiert sei.

Der Beklagte hat die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision eingelegt, mit der er seinen Klageabweisungsantrag weiterverfolgt.

Der Kläger beantragt,

Der Oberbundesanwalt stimmt dem angefochtenen Urteil nicht zu. Die Mitbestimmung des Personalrats werde erst dann ausgelöst, wenn sich die Dienststelle zur Einstellung eines bestimmten Bewerbers entschlossen habe. Das Berufungsgericht gehe offenbar davon aus, daß die Mitbestimmung auch die Auswahlentscheidung umfasse. Das sei unrichtig. Auch die allgemeine Überwachungsaufgabe könne das Begehren auf Vorlage aller Unterlagen nicht rechtfertigen, weil diese Aufgabe sich nicht auf Bewerber erstrecke, die noch keine Bediensteten seien.

II.

Die Revision ist zwar zulässig, sie kann aber keinen Erfolg haben. Das angefochtene Urteil verletzt Bundesrecht nicht (§ 137 Abs. 1 VwGO).

Den Ausführungen des Beklagten, die landespersonalvertretungsrechtlichen Vorschriften seien revisibel, kann der Senat nicht zustimmen. Daß mit dem Bundesrecht inhaltlich übereinstimmendes Landesrecht nicht revisibel ist, ist in der Rechtsprechung bereits wiederholt ausgesprochen (BVerwG DVBl. 1956, 832). Nur das von den Bundesorganen gesetzte Recht ist Bundesrecht. Landesrechtliche Vorschriften, die sich mit Bundesrecht decken, gelten auf Befehl der rechtsetzenden Organe des betreffenden Landes. Sie können nur kraft ausdrücklicher Bestimmung der Nachprüfung des Revisionsgerichts unterliegen. Diese Bestimmung kann durch den Bund getroffen werden (so z.B. §§ 73 Abs. 1 und 93 Abs. 1 ArbGG, § 549 ZPO, § 127 Nr. 2 BRRG; s. dazu BVerfGE 10, 285; BGHZ 6, 147, 152[BGH 15.05.1952 - III ZR 61/51]; BAGE 4, 346 [BAG 11.10.1957 - 1 AZR 227/56]). Auch die Länder haben die Möglichkeit, nach Art. 99 GG den obersten Gerichtshöfen des Bundes für den letzten Rechtszug die Entscheidung in solchen Sachen zuzuweisen, bei denen es sich um die Anwendung von Landesrecht handelt. Davon hat-aber der Landesgesetzgeber im Gegensatz zu § 304 des Allgemeinen Landesverwaltungsgesetzes für das Land Schleswig-Holstein (LVwG) vom 18. April 1967 (GVOBl. Schl.-H. S. 131) beim Personalvertretungsgesetz für das Land Schleswig-Holstein (SHPersVG) vom 17. Januar 1974 (GVOBl. Schl.-H.S. 3) keinen Gebrauch gemacht. Aus der Zielsetzung des Bundespersonalvertretungsgesetzes (BPersVG) vom 15. März 1974 (BGBl. I S. 693) läßt sich eine Revisibilität nicht herleiten. Das hat der früher für Personalvertretungsrecht zuständige 7. Senat in seinem Urteil vom 16. Dezember 1977 - BVerwG 7 P 27.77 - (Buchholz 238.3 A § 106 BPersVG Nr. 1) eingehend dargelegt.

Die Auslegung, die das Berufungsgericht dem § 64 Abs. 4 Satz 2 SHPersVG gegeben hat, verletzt Bundesrecht nicht. Dabei kann unerörtert bleiben, wie der dieser Vorschrift wörtlich entsprechende § 68 Abs. 2 Satz 2 BPersVG auszulegen ist. Selbst wenn er von der Rechtsprechung in dem engeren, vom Beklagten für richtig gehaltenen Sinn ausgelegt worden wäre oder künftig ausgelegt würde, würde die weitergehende Auslegung, die das Berufungsgericht dem § 64 Abs. 4 Satz 2 SHPersVG gegeben hat, nicht gegen Bundesrecht verstoßen. Diese Auslegung mag, was nur bei einer Nachprüfbarkeit der Norm durch das Revisionsgericht eine Rolle spielen kann, unrichtig sein; das Bundesrecht als solches verbietet sie aber nicht.

Etwas anderes kann auch nicht aus den Rahmenvorschriften des Bundespersonalvertretungsgesetzes hergeleitet werden. Diese Vorschriften, die sich an den Landesgesetzgeber richten und ihm einen Rahmen setzen, den er auszufüllen hat, enthalten keine Beschränkung, die eine Vorschrift, wie sie das Berufungsgericht durch seine Auslegung inhaltlich bestimmt hat, nicht zuläßt. Nach § 104 Abs. 1 Satz 1 BPersVG sind die Personal Vertretungen in den Ländern in innerdienstlichen, sozialen und personellen Angelegenheiten der Beschäftigten zu beteiligen; dabei soll eine Regelung angestrebt werden, wie sie für Personal Vertretungen in Bundesbehörden in diesem Gesetz festgelegt ist. Anstreben bedeutet, daß die landesrechtlichen Regelungen möglichst an das Bundesrecht heranreichen sollen, jedenfalls aber nicht wesentlich hinter ihm zurückbleiben dürfen. Diese Vorschrift verbietet es aber nicht, weitergehende Regelungen als das Bundesrecht zu schaffen, wobei allerdings die verfassungsrechtlichen Grenzen, die der Beteiligung des Personalrats gesetzt sind, beachtet werden müssen. Die Auslegung des § 64 Abs. 4 Satz 2 SHPersVG dahin, daß bei der Mitbestimmung über die Einstellung eines Bewerbers die Unterlagen aller Bewerber dem Personalrat vorzulegen sind, berührt diese verfassungsrechtlichen Grenzen nicht. Weder die Regierungsverantwortung noch das Gemeinwohl werden dadurch berührt.

Die Verletzung von Bundesrecht kann auch nicht aus den §§ 103 bis 105 BPersVG hergeleitet werden. Die Auslegung, die das Berufungsgericht dem § 64 Abs. 4 Satz 2 SHPersVG gegeben hat, steht nicht im Widerspruch zu diesen rahmenrechtlichen Vorschriften. Sie enthalten nämlich entgegen der Auffassung des Beklagten nicht den die Länder bindenden Grundsatz, daß der Personalrat nur die Interessen der Beschäftigten wahrzunehmen hat. Vielmehr geht die auch den Ländern vorgegebene Aufgabenstellung des Personalrats dahin, mit der Dienststelle vertrauensvoll zum Wohl der Beschäftigten und zur Erfüllung der der Dienststelle obliegenden Aufgaben zusammenzuarbeiten. Das bringt § 2 Abs. 1 BPersVG grundlegend zum Ausdruck und wird auch als vorgegeben in § 2 SHPersVG noch einmal herausgestellt. Zu den dienstlichen Aufgaben gehört es, entsprechend dem Personalbedarf Einstellungen vorzunehmen. An der Erfüllung dieser Aufgabe hat der Personalrat durch die jeweils in Betracht kommende Gruppenvertretung nach § 70 Abs. 1 Nr. 1 SHPersVG mitzubestimmen. Diese Beteiligung zeigt, daß sich die Interessenwahrnehmung nicht nur auf die vom Personalrat repräsentierten Beschäftigten beschränkt, sondern auch die Personen erfassen kann, die zu der Dienststelle in dienstrechtliche Beziehungen treten wollen.

Auch werden durch Einstellungen die Belange der Beschäftigten der Dienststelle berührt, weil die Einstellung ungeeigneter Bewerber auch zu einer Belastung der bereits tätigen Mitarbeiter führen kann. Deshalb kann es durchaus im Rahmen der in § 70 Abs. 4 SHPersVG dem Personalrat obliegenden Prüfungspflicht liegen, Bevorzugungen und Benachteiligungen unter den Bewerbern mit Hilfe seines Mitbestimmungsrechts auszuschalten. Wenn die Vorschrift von den Mitarbeitern spricht, so zwingt das nicht zu der vom Beklagten vertretenen Auffassung, sondern kann auch in bundesrechtlich nicht zu beanstandender Weise zu einer Auslegung führen, daß bei Einstellungen die Mitbewerber als Mitarbeiter im Sinne dieser Vorschrift anzusehen sind.

Ob allerdings die Auffassung, daß der Personalrat schon bei der Auswahl des Bewerbers mitzubestimmen hat, mit den verfassungsrechtlich zu beachtenden Schranken seiner Beteiligung vereinbar wäre, so daß eine Verletzung von Bundesrecht vorliegen könnte, bedarf keiner näheren Prüfung, weil das Berufungsgericht einen solchen Rechtssatz nicht aufgestellt hat. Das kann den Ausführungen des Berufungsgerichts, der Personalrat habe im Interesse der Dienststelle und der Mitarbeiter zur bestmöglichen Entscheidung beizutragen, nicht entnommen werden, denn dadurch wird die Zuständigkeit der Dienststelle, die Auswahl zu treffen, nicht in Frage gestellt. Auch bei Vorliegen eines Ablehnungsgrundes ist es nach der Auffassung des Berufungsgerichts allein Sache der Dienststelle, einen anderen Bewerber für die Einstellung auszuwählen.

Der Beklagte glaubt, Art. 33 Abs. 2 GG sei durch die Entscheidung des Berufungsgerichts verletzt. Die Auffassung, die Forderung nach Vorlage der Unterlagen aller Bewerber erschwere als überflüssiges Verfahrenshemmnis den gleichen Zugang zu öffentlichen Ämtern, ist nicht zutreffend. Der Personalrat kann sich nicht ohne Angabe von Gründen der Einstellung widersetzen. Er ist vielmehr auf bestimmte Versagungsgründe beschränkt, deren Voraussetzungen im Einzelfall nachgewiesen sein müssen. Die Prüfung der Versagungsgründe anhand aller Bewerbungsunterlagen mag zwar ebenso wie eine sich letztlich als ungerechtfertigt herausstellende Versagung der Zustimmung zu einer Verzögerung des Einstellungsverfahrens führen, sie bietet aber andererseits eine zusätzliche Gewähr dafür, daß der gleiche Zugang zu den öffentlichen Ämtern erhalten bleibt. Auch ist zu beachten, daß einer ungebührlichen Verzögerung durch Hinausziehen der Beschlußfassung durch die Regelung des § 65 Abs. 2 Satz 3 SHPersVG (= § 69 Abs. 2 Satz 3 BPersVG) entgegengewirkt wird. Von der Verletzung den Art. 33 Abs. 2 GG kann daher keine Rede sein.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, [...].